Hoàn thiện pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng chính quyền địa phương hai cấp

Từ khóa: chính quyền địa phương, mô hình hai cấp; hoàn thiện pháp luật; phân cấp, phân quyền; Nhà nước pháp quyền.

Abstract: To implement the two-tiered local government model, Vietnam has amended and supplemented several articles of the 2013 Constitution and amended and promulgated many related legal documents. Initial results show that the development and improvement of legislation has made a significant contribution to the transformation of the organizational model, serving the revolution of streamlining and shrinking the political system's organizational structure. This article analyzes the Party's policies and orientations, identifies institutional and practical difficulties and obstacles in law enforcement, and proposes solutions to improve the legal framework to ensure the two-tiered local government model operates effectively and efficiently, in line with the requirements of building a socialist rule of law state in Vietnam in the new era.

Keywords: Local government, two-tiered model; legal improvement; decentralization and delegation of power; rule of law state.

Đặt vấn đề

Trải qua từng giai đoạn lịch sử của đất nước, mô hình chính quyền địa phương ba cấp (cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã) đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, bước vào kỷ nguyên phát triển mới, mô hình chính quyền địa phương ba cấp đã bộc lộ những “điểm nghẽn” trong vận hành hệ thống[1]. Trước yêu cầu đó, Việt Nam đã ban hành nhiều chủ trương, quyết sách chiến lược mang tính đột phá, nổi bật là xây dựng chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp, chấm dứt hoạt động của chính quyền cấp huyện, sắp xếp lại đơn vị hành chính các cấp theo hướng tinh, gọn, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả.

Xây dựng chính quyền địa phương hai cấp không đơn thuần là điều chỉnh mô hình tổ chức bộ máy hành chính, mà là bước ngoặt chính trị về quản trị quốc gia, tác động trực tiếp đến toàn bộ hệ thống pháp luật. Việc chuyển đổi mô hình này đòi hỏi cần tiến hành rà soát toàn diện, đồng bộ hệ thống pháp luật hiện hành, từ Hiến pháp, các luật tổ chức bộ máy nhà nước, luật chuyên ngành đến các văn bản dưới luật có liên quan, nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ, khả thi và ổn định của hệ thống pháp luật. Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật đáp ứng yêu cầu hoạt động của chính quyền địa phương hai cấp có tính cấp thiết, góp phần xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong bối cảnh mới.

1. Chủ trương, định hướng của Đảng về xây dựng chính quyền địa phương hai cấp

Tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị luôn được đặt trong yêu cầu kết hợp giữa sự lãnh đạo của Đảng, hiệu lực quản lý của Nhà nước và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân. Tinh thần này được thể hiện xuyên suốt qua các chủ trương, định hướng của Đảng về cải cách tổ chức bộ máy trong tiến trình đổi mới. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh, gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả (Nghị quyết số 18-NQ/TW) đã chỉ ra những hạn chế của mô hình tổng thể tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị và đặt ra yêu cầu đổi mới tổ chức gắn với tinh giản biên chế, phân cấp, phân quyền và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ. Đối với chính quyền địa phương, Nghị quyết số 18-NQ/TW yêu cầu “phân định rõ và tổ chức thực hiện mô hình chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”[2].

Tiếp theo, Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới (Nghị quyết số 27-NQ/TW) đã phát triển tư duy quản trị hiện đại, coi việc hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương là điều kiện để chuyển từ quản lý hành chính sang quản lý phát triển, phù hợp với đặc thù vùng miền và yêu cầu hội nhập; đồng thời, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền khoa học, hợp lý, đi đôi với nâng cao trách nhiệm, gắn với bảo đảm nguồn lực, năng lực thực hiện pháp luật cho các địa phương.

Trên cơ sở tổng kết thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW, Bộ Chính trị và Ban Bí thư đã ban hành nhiều kết luận nhằm chỉ đạo, định hướng cho việc tiếp tục sắp xếp, tinh, gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, trong đó có việc sắp xếp, tổ chức lại đơn vị hành chính các cấp và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp, như: Kết luận số 126-KL/TW ngày 14/02/2025 về một số nội dung, nhiệm vụ tiếp tục sắp xếp, tinh, gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị năm 2025 (Kết luận số 126-KL/TW); Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025 về triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị (Kết luận số 127-KL/TW); Kết luận số 130-KL/TW ngày 14/3/2025 về chủ trương sắp xếp, tổ chức lại đơn vị hành chính các cấp và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp (cấp tỉnh và cấp cơ sở, không tổ chức cấp huyện); Kết luận số 137-KL/TW ngày 28/3/2025 về Đề án sắp xếp, tổ chức lại đơn vị hành chính các cấp và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp… Tại Kết luận số 126-KL/TW xác định: “Không tổ chức cấp hành chính trung gian (tức cấp huyện), tiến tới xây dựng mô hình chính quyền tinh, gọn, hai cấp (tỉnh và xã), đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh và bền vững”. Kết luận số 127-KL/TW yêu cầu “nghiên cứu định hướng sáp nhập một số đơn vị cấp tỉnh, không tổ chức cấp huyện, sáp nhập một số đơn vị cấp xã; thực hiện mô hình địa phương hai cấp (tổ chức đảng, chính quyền, đoàn thể) bảo đảm tinh, gọn, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả”…

Ngày 12/4/2025, Hội nghị lần thứ 11 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII ban hành Nghị quyết số 60-NQ/TW thống nhất chủ trương tổ chức chính quyền địa phương hai cấp: cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), cấp xã (xã, phường, đặc khu trực thuộc tỉnh, thành phố); kết thúc hoạt động của đơn vị hành chính cấp huyện từ ngày 01/7/2025 sau khi Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 (sửa đổi) có hiệu lực thi hành; đồng ý các đơn vị hành chính cấp tỉnh sau sáp nhập là 34 tỉnh, thành phố (gồm 28 tỉnh và 06 thành phố trực thuộc trung ương); sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã bảo đảm cả nước giảm khoảng 60 - 70% số lượng đơn vị hành chính cấp xã. Hội nghị lần thứ 11 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII là hội nghị lịch sử, quyết sách những vấn đề hệ trọng, đột phá của đất nước trong giai đoạn mới, tạo nền tảng chính trị vững chắc cho việc tiếp tục thực hiện cuộc cách mạng tinh, gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị.

Đồng thời, Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã ban hành nhiều kết luận để chỉ đạo việc sắp xếp đơn vị hành chính các cấp và xây dựng chính quyền địa phương hai cấp (như Kết luận số 157-KL/TW ngày 25/5/2025; Kết luận số 160-KL/TW ngày 31/5/2025; Kết luận số 163-KL/TW ngày 06/6/2025…). Theo đó, từ ngày 01/7/2025, chính quyền cấp huyện chấm dứt hoạt động và hệ thống chính quyền địa phương được tổ chức theo hai cấp. Sau ngày 01/7/2025 đến nay, Bộ Chính trị, Ban Bí thư thường xuyên ban hành các kết luận để kịp thời chỉ đạo các phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp nhằm giải quyết những vấn đề trong thực tiễn vận hành chính quyền địa phương hai cấp, góp phần đưa chính quyền địa phương các cấp đi vào hoạt động ngày càng nền nếp, thông suốt, thực sự gần dân, sát dân, phục vụ người dân tốt hơn.

Nhìn tổng thể, từ Nghị quyết số 18-NQ/TW đến Nghị quyết số 60-NQ/TW và các kết luận của Bộ Chính trị, Ban Bí thư thời gian qua thể hiện rõ tinh thần xuyên suốt: tinh, gọn bộ máy phải đi đôi với đổi mới phương thức vận hành theo nguyên tắc pháp quyền; tổ chức lại địa giới phải gắn với cải cách pháp luật; phân cấp, phân quyền phải đi cùng trách nhiệm giải trình và cải cách nhà nước phải gắn chặt với phục vụ Nhân dân và phát triển đất nước. Đây là chủ trương, định hướng nhất quán, phù hợp với bối cảnh chuyển đổi số, hội nhập quốc tế và yêu cầu nâng cao năng lực quản trị quốc gia trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với quyết tâm chính trị và nỗ lực cao nhất, Ban Chấp hành Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã lãnh đạo, chỉ đạo các cấp, các ngành, cơ quan, đơn vị, địa phương thực hiện có hiệu quả, hoàn thành vượt mức trước 05 năm các mục tiêu do Nghị quyết số 18-NQ/TW đề ra.

2. Một số kết quả bước đầu trong xây dựng và hoàn thiện pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng chính quyền địa phương hai cấp

Để triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo chủ trương của Đảng và yêu cầu quản trị quốc gia hiện đại, công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật thời gian qua được đẩy mạnh với quy mô, mức độ rất lớn, đồng bộ và toàn diện. Kết quả bước đầu cho thấy khuôn khổ pháp lý về tổ chức bộ máy, phân cấp, phân quyền và bảo đảm hoạt động tương đối đầy đủ, góp phần quan trọng vào việc vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp ổn định, thông suốt, phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Những kết quả này phản ánh xu thế đổi mới tư duy lập pháp và quản trị nhà nước, xác định pháp luật không chỉ là công cụ điều chỉnh hành vi mà còn là nền tảng vận hành quyền lực, thúc đẩy phát triển và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của Nhân dân theo Nghị quyết số 66-NQ/TW về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới (Nghị quyết số 66-NQ/TW)[3].

Thể chế hóa chủ trương của Đảng theo Nghị quyết số 60-NQ/TW và đáp ứng yêu cầu tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp, ngày 16/6/2025, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XV đã thông qua Nghị quyết số 203/2025/QH15 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Theo đó, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 được sửa đổi quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được tổ chức thành hai cấp, gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do luật định…”. Khoản 2 Điều 2 Nghị quyết số 203/2025/QH15 quy định “Kết thúc hoạt động của đơn vị hành chính cấp huyện trong cả nước từ ngày 01/7/2025”. Những quy định này tạo cơ sở hiến định cho việc tổ chức chính quyền địa phương hai cấp.

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp sửa đổi, cũng tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XV đã thông qua 14 luật[4] và 02 nghị quyết quy phạm pháp luật[5] để triển khai tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp, bảo đảm tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị theo hướng tinh, gọn, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền; quy định các nội dung chuyển tiếp để giải quyết các vấn đề phát sinh khi chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương từ ba cấp sang hai cấp, bảo đảm hoạt động thống nhất, liên tục, thông suốt, ổn định của bộ máy chính quyền địa phương, không làm ảnh hưởng đến quyền lợi và hoạt động bình thường của người dân, doanh nghiệp.

Trong thời gian các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội chưa được sửa đổi, bổ sung, để bảo đảm đẩy mạnh phân quyền, phân cấp theo chủ trương “địa phương làm, địa phương quyết, địa phương chịu trách nhiệm” và phân định thẩm quyền đối với các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương cấp huyện trước đây (chuyển về cấp tỉnh hoặc cấp xã thực hiện), căn cứ khoản 2 Điều 32 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025, khoản 1 Điều 50 Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15 và Điều 13 Nghị quyết số 190/2025/QH15 ngày 19/02/2025 của Quốc hội quy định về xử lý một số vấn đề liên quan đến sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước, Chính phủ đã ban hành “chùm” nghị định về phân cấp, phân quyền, phân định thẩm quyền quản lý nhà nước trong các lĩnh vực khi tổ chức chính quyền địa phương hai cấp[6]. Các lĩnh vực được tập trung phân cấp, phân quyền cho địa phương, nhất là cấp xã là những lĩnh vực gắn trực tiếp với đời sống người dân, như: quản lý đất đai, trật tự xây dựng, cấp phép và quản lý hạ tầng kỹ thuật; an sinh xã hội, trợ giúp xã hội, chính sách đối với người có công; quản lý dân cư, hộ tịch, dữ liệu dân cư và các dịch vụ công thiết yếu; an ninh, trật tự và quản lý địa bàn; môi trường, tài nguyên nước, phòng, chống thiên tai.

Việc chuyển sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp đòi hỏi khuôn khổ pháp luật phải được hoàn thiện tương ứng. Vì vậy, tại Kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa XV đã thông qua 51 luật và 08 nghị quyết quy phạm pháp luật, tạo bước tiến quan trọng trong tháo gỡ điểm nghẽn thể chế về đất đai, đầu tư, quy hoạch, xây dựng, môi trường, năng lượng, khoa học và công nghệ, qua đó hình thành hành lang pháp lý thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội. Đồng thời, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các cơ quan trung ương đã ban hành các văn bản chỉ đạo, quy định, hướng dẫn về tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XVI và đại biểu Hội đồng nhân dân nhiệm kỳ 2026 - 2031, cùng với hai nghị quyết về tiêu chuẩn đơn vị hành chính và phân loại đô thị, nhằm bảo đảm sự đồng bộ giữa thiết kế thể chế và vận hành mô hình chính quyền địa phương mới[7].

Có thể thấy, việc xây dựng, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho mô hình chính quyền địa phương hai cấp được triển khai đồng bộ, quyết liệt và có tính hệ thống, từ sửa đổi Hiến pháp năm 2013, ban hành các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đến việc cụ thể hóa bằng các nghị định, nghị quyết quy phạm của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ... Chính vì vậy, khung pháp lý bước đầu được hình thành tương đối đầy đủ, tạo nền tảng quan trọng để tổ chức, vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo đúng chủ trương của Đảng, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và thông suốt.

3. Một số vấn đề đặt ra trong quá trình xây dựng chính quyền địa phương hai cấp

Việc “sắp xếp lại giang sơn” là bước đi lịch sử có ý nghĩa chiến lược, đánh dấu giai đoạn phát triển mới của sự nghiệp hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước, hoàn thiện thể chế và tổ chức của hệ thống chính trị đồng bộ, tinh, gọn, hiệu lực, hiệu quả, hướng tới hoàn thiện nền hành chính quản trị hiện đại, kiến tạo, gần dân, sát dân, vì Nhân dân phục vụ, để mọi lợi ích thuộc về Nhân dân[8]. Tuy nhiên, việc chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương hai cấp diễn ra với quy mô lớn, phạm vi rộng, tác động trực tiếp đến hệ thống pháp luật và phương thức quản lý ở cơ sở. Trong bối cảnh đó, hoàn thiện pháp luật không chỉ dừng ở việc ban hành các quy định mới mà đặt ra yêu cầu rà soát, điều chỉnh để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và khả thi trong thực tiễn. Bên cạnh những kết quả bước đầu, việc tổ chức, vận hành chính quyền địa phương hai cấp vẫn bộc lộ một số “điểm nghẽn”, đặc biệt là các vấn đề về thể chế và khuôn khổ pháp lý, cần được tháo gỡ để bảo đảm hoạt động thông suốt trong thời gian tới. Cụ thể:

Thứ nhất, việc thực hiện chủ trương tổ chức chính quyền địa phương hai cấp và phân quyền, phân cấp dẫn đến yêu cầu sửa đổi, bổ sung một số lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian rất ngắn. Hệ thống pháp luật trước được thiết kế trên nền tảng mô hình chính quyền địa phương ba cấp. Vì thế, khi mô hình tổ chức thay đổi, các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục và trách nhiệm quản lý nhà nước buộc phải được điều chỉnh tương ứng để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi.

Thứ nhất, việc thực hiện chủ trương tổ chức chính quyền địa phương hai cấp và phân quyền, phân cấp dẫn đến yêu cầu sửa đổi, bổ sung một số lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian rất ngắn. Hệ thống pháp luật trước được thiết kế trên nền tảng mô hình chính quyền địa phương ba cấp. Vì thế, khi mô hình tổ chức thay đổi, các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục và trách nhiệm quản lý nhà nước buộc phải được điều chỉnh tương ứng để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi.

Tính đến ngày 01/10/2025, qua báo cáo của 14 bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì xây dựng nghị định, thông tư về phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền, xác định được 90 nội dung phản ánh tại 43 văn bản quy phạm pháp luật (gồm 03 luật, 30 nghị định, 10 thông tư) có khó khăn, vướng mắc liên quan đến phân quyền, phân cấp, phân định thẩm quyền khi tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Cụ thể: (i) có 23 nội dung tại 18 văn bản quy phạm pháp luật gồm 11 nghị định, 07 thông tư có quy định mâu thuẫn, chồng chéo, chưa bảo đảm thống nhất; (ii) có 53 nội dung tại 15 văn bản quy phạm pháp luật gồm 01 luật, 13 nghị định, 01 thông tư có quy định chưa rõ ràng, có cách hiểu khác nhau, không hợp lý, không khả thi, gây khó khăn trong áp dụng, thực hiện; (iii) có 14 nội dung tại 10 văn bản quy phạm pháp luật gồm 02 luật, 06 nghị định, 02 thông tư có quy định tạo gánh nặng chi phí tuân thủ, chưa có quy định hoặc có quy định của văn bản quy phạm pháp luật nhưng hạn chế việc đổi mới sáng tạo, phát triển động lực tăng trưởng mới, khơi thông nguồn lực, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế[9].

Thứ ba, năng lực thực thi của đội ngũ cán bộ, công chức chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Các địa phương đồng thời hoàn thiện tổ chức bộ máy sau sáp nhập đơn vị hành chính, tiếp nhận thêm nhiệm vụ phân quyền, phân cấp, phân định thẩm quyền và triển khai xử lý công việc trên môi trường số trong điều kiện năng lực công nghệ thông tin của cán bộ còn hạn chế đã tạo ra khoảng cách giữa quy định pháp luật và khả năng thi hành.

Thứ tư, việc chuyển đổi mô hình chính quyền làm thay đổi căn bản nhiệm vụ giữa các cấp, nhiều nhiệm vụ được chuyển từ cấp huyện về cấp xã hoặc cấp tỉnh, dẫn đến khối lượng công việc tăng đáng kể. Tuy nhiên, việc bố trí công chức chuyên môn tại một số địa phương chưa được điều chỉnh tương ứng, số lượng và cơ cấu chưa phù hợp với yêu cầu thực tiễn; đặc biệt tại cấp xã, tình trạng công chức kiêm nhiệm nhiều lĩnh vực diễn ra phổ biến, ảnh hưởng đến chất lượng tham mưu và tiến độ xử lý công việc[10]. Điều này đặt ra yêu cầu hoàn thiện pháp luật về tiêu chuẩn chức danh, định mức biên chế, cơ chế phân cấp và bảo đảm điều kiện thực thi tương ứng trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả.

Thứ năm, việc sắp xếp đơn vị hành chính và tổ chức lại mô hình chính quyền địa phương hai cấp diễn ra trong thời gian ngắn làm phát sinh nhiều vấn đề thực tiễn liên quan đến điều kiện làm việc và chi hành chính. Việc thay đổi trụ sở và địa bàn công tác nhưng thiếu cơ chế hỗ trợ kịp thời làm cho cán bộ, công chức gặp khó khăn trong di chuyển, lưu trú và sinh hoạt. Bên cạnh đó, nhiều khoản chi phát sinh (đổi tên cơ quan, di chuyển hồ sơ, vận hành trụ sở mới…) chưa có căn cứ pháp lý và nguồn kinh phí rõ ràng, do nhiều quy định hiện hành vẫn dựa trên mô hình chính quyền địa phương ba cấp.

4. Một số giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng chính quyền địa phương hai cấp

Thực tiễn triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp cho thấy, hệ thống pháp luật còn độ trễ nhất định so với yêu cầu, trong khi điều kiện tổ chức thực hiện và năng lực thực thi ở một số địa phương chưa theo kịp yêu cầu cải cách. Trong bối cảnh đó, việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật không chỉ mang ý nghĩa khắc phục bất cập trước mắt, mà còn có ý nghĩa chiến lược trong kiến tạo nền tảng pháp lý vững chắc cho mô hình chính quyền địa phương hai cấp vận hành ổn định, hiệu lực, hiệu quả. Trên cơ sở chủ trương, định hướng của Đảng, xuất phát từ thực tiễn triển khai, nghiên cứu đề xuất một số giải pháp trọng tâm nhằm hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện, đáp ứng yêu cầu xây dựng chính quyền địa phương hai cấp trong giai đoạn mới. Cụ thể:

Một là, triển khai hiệu quả Nghị quyết số 66-NQ/TW.

Trước những yêu cầu mới đặt ra từ quá trình tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp, giải pháp có tính nền tảng và xuyên suốt là thực hiện triển khai tốt, hiệu quả Nghị quyết số 66-NQ/TW. Việc thực hiện Nghị quyết cần bảo đảm theo đúng quan điểm của Đảng về xây dựng pháp luật có tầm nhìn chiến lược, đồng bộ, thống nhất, khả thi, gắn với yêu cầu đổi mới mô hình chính quyền địa phương và phương thức quản trị hiện đại; đổi mới tư duy xây dựng pháp luật và kỹ thuật lập pháp.

Trong đó, cần tiếp tục phát huy vai trò của Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan Thường trực của Ban chỉ đạo Trung ương về hoàn thiện thể chế, pháp luật, đặc biệt, trong việc điều phối, rà soát, nâng cao chất lượng thẩm định, bảo đảm thống nhất, liên thông và tránh chồng chéo giữa các văn bản thuộc nhiều ngành, lĩnh vực. Đồng thời, cần tăng cường cơ chế phối hợp giữa Chính phủ với Quốc hội và giữa Bộ Tư pháp với Văn phòng Chính phủ, các bộ, ngành liên quan để bảo đảm tiến độ, chất lượng, tính khả thi của văn bản, góp phần xử lý hiệu quả các “điểm nghẽn” pháp lý phát sinh trong quá trình triển khai mô hình chính quyền hai cấp.

Hai là, xây dựng và triển khai thành công “Đề án hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong kỷ nguyên mới”.

Cùng với việc thực hiện Nghị quyết số 66-NQ/TW, cần ưu tiên xây dựng và triển khai thành công Đề án, qua đó từng bước khắc phục các hạn chế, bất cập mang tính hệ thống, hướng tới hình thành khung kiến trúc pháp luật tổng thể, đồng bộ, hiện đại, tạo nền tảng để biến thể chế, pháp luật trở thành lợi thế cạnh tranh quốc gia. Một trong những nội dung trọng tâm Đề án phải hướng đến là thiết lập một hệ thống pháp luật tinh, gọn, thống nhất, dễ tiếp cận, dễ thực hiện, chi phí tuân thủ thấp, bảo đảm tính liên thông giữa các ngành, lĩnh vực và các cấp chính quyền trong bối cảnh tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp.

Ba là, rà soát tổng thể hệ thống pháp luật để khắc phục mâu thuẫn, chồng chéo hoặc quy định không khả thi.

Thường xuyên tiến hành rà soát hệ thống pháp luật theo hướng đồng bộ, liên ngành và có trọng tâm, trọng điểm, nhằm phát hiện, xử lý kịp thời các quy định mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập, không khả thi hoặc khoảng trống pháp lý cản trở việc thực hiện hiệu quả phân quyền, phân cấp và vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp.

Tập trung rà soát, hoàn thiện kịp thời các quy định pháp luật và cơ chế tài chính, ngân sách liên quan đến bảo đảm điều kiện hoạt động của chính quyền địa phương sau sắp xếp, coi đây là yêu cầu cấp thiết trong giai đoạn chuyển đổi.

Tiếp tục nâng cao chất lượng, tiến độ thẩm định, góp ý đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; nội dung thẩm định đầy đủ, chặt chẽ, trong đó bổ sung các tiêu chí thẩm định mới, như bảo đảm quốc phòng, an ninh; về phân quyền, phân cấp; về chính sách dân tộc… Tăng cường kỷ luật, kỷ cương, trách nhiệm xây dựng, ban hành văn bản, kiểm soát chặt chẽ quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm phòng, chống lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ.

Bốn là, vừa đẩy mạnh phân cấp, phân quyền vừa bảo đảm đánh giá tác động kỹ lưỡng và tính khả thi của hệ thống pháp luật.

Trên cơ sở các kết luận, chỉ đạo của Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành cần tiếp tục phối hợp chặt chẽ với Bộ Nội vụ là cơ quan thường trực giúp Chính phủ giải quyết vướng mắc khi tổ chức chính quyền địa phương hai cấp để đánh giá tính khả thi của từng nhiệm vụ đã được phân cấp, phân quyền, phân định thẩm quyền trong tổng thể các chức năng, nhiệm vụ đang thực hiện. Kết quả đánh giá là căn cứ quan trọng để kiến nghị điều chỉnh, hoàn thiện các quy định pháp luật và phương thức tổ chức thực hiện cho phù hợp với điều kiện thực tiễn. Trên cơ sở tổng kết thực tiễn thi hành các nhiệm vụ đã được phân quyền, phân cấp, phân định thẩm quyền, các bộ, ngành, địa phương tiếp tục nghiên cứu, đề xuất điều chỉnh hoặc mở rộng phạm vi phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của các bộ, ngành cho phù hợp.

Bên cạnh đó, tiếp tục thực hiện yêu cầu tại Kết luận số 210-KL/TW ngày 12/11/2025 của Ban Chấp hành Trung ương về tiếp tục xây dựng, hoàn thiện tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị trong thời gian tới về việc đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính bảo đảm hiệu quả, phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp; đề xuất phương án xử lý phù hợp, khắc phục ngay những vướng mắc, bất cập; ban hành đầy đủ các quy định, hướng dẫn về quy trình công tác, hồ sơ, thủ tục hành chính… đã phân cấp, phân quyền, phân định thẩm quyền cho cấp tỉnh, cấp xã; bảo đảm tinh, gọn về quy trình, cắt giảm mọi thủ tục không cần thiết, đơn giản hóa tối đa thủ tục hành chính, chuẩn hóa, số hóa hồ sơ, dễ làm, dễ kiểm tra, dễ giám sát, phù hợp với trình độ, năng lực cán bộ, yêu cầu thực tiễn khi vận hành tổ chức bộ máy mới.

Năm là, tăng cường cơ chế tiếp nhận, xử lý phản ánh ý kiến của người dân và doanh nghiệp về vướng mắc pháp luật.

Thực hiện tốt cơ chế tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của các bộ, ngành, địa phương, cơ quan, tổ chức, người dân về những khó khăn, vướng mắc liên quan đến thể chế pháp luật. Đặc biệt, phát huy vai trò của Cổng Pháp luật quốc gia với tư cách là kênh tập trung tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của người dân và doanh nghiệp về các khó khăn, vướng mắc và điểm nghẽn liên quan đến thể chế, pháp luật và thủ tục hành chính. Thông qua đó, kịp thời xử lý các bất cập phát sinh từ thực tiễn thi hành, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến phân cấp, phân quyền, tổ chức bộ máy và điều kiện thực thi trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.

Sáu là, tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng và thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao trong lĩnh vực pháp luật.

Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng kiến thức pháp luật, kỹ năng lập pháp, phân tích chính sách, đánh giá tác động và kỹ năng pháp điển cho đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng và thi hành pháp luật ở trung ương và địa phương. Khẩn trương thực hiện hiệu quả, đồng bộ thể chế về công tác cán bộ, bố trí đủ nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ; rà soát, xây dựng, bố trí vị trí việc làm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị, tổ chức, nhất là vị trí việc làm trong lĩnh vực pháp luật. Chủ động bổ sung và hoàn thiện cơ chế thu hút, đãi ngộ, sử dụng nhân lực pháp lý chất lượng cao, đặc biệt trong các lĩnh vực có yêu cầu chuyên sâu như xây dựng pháp luật, phân cấp, phân quyền, tổ chức bộ máy chính quyền địa phương, tài chính, ngân sách, chuyển đổi số và quản trị công.

Bảy là, đẩy mạnh công tác chuyển đổi số và phát triển hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ xây dựng, hoàn thiện pháp luật.

Trọng tâm là triển khai các nền tảng số, tích hợp và kết nối dữ liệu phục vụ toàn bộ quy trình xây dựng và thi hành pháp luật (từ soạn thảo, đánh giá tác động, thẩm định, thẩm tra đến theo dõi thi hành), bảo đảm thông tin đầy đủ, chính xác và kịp thời. Tiếp tục tăng cường ứng dụng khoa học - công nghệ trong hoạt động của các bộ, ngành và địa phương; xây dựng, nâng cấp và khai thác hiệu quả các cơ sở dữ liệu chuyên ngành, bảo đảm đồng bộ, liên thông với các cơ sở dữ liệu quốc gia. Đồng thời, triển khai hiệu quả dịch vụ công trực tuyến để bảo đảm giải quyết thủ tục hành chính cho người dân, doanh nghiệp được thông suốt và thuận lợi.

Kết luận

Xây dựng và vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp là quyết sách có ý nghĩa lịch sử, thể hiện bước phát triển trong tư duy tổ chức quyền lực nhà nước, gắn chặt giữa yêu cầu tinh, gọn bộ máy với đổi mới phương thức quản trị quốc gia theo nguyên tắc pháp quyền, phân cấp, phân quyền và đề cao trách nhiệm giải trình. Thực tiễn triển khai cho thấy, chủ trương xây dựng chính quyền địa phương hai cấp đã và đang tạo ra những chuyển biến tích cực trong tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phục vụ người dân và doanh nghiệp ngày càng tốt hơn.

Tuy nhiên, quá trình thực hiện cũng đặt ra nhiều vấn đề cần tiếp tục được nhận diện đầy đủ để kịp thời xử lý các quy định của pháp luật về tổ chức bộ máy, nhân sự, nhất là về phân cấp, phân quyền, phân định thẩm quyền và cơ chế phối hợp giữa các cấp chính quyền. Quá trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật phải được tiến hành đồng bộ, bài bản, khoa học, có trọng tâm, trọng điểm và gắn chặt với quá trình tổ chức, vận hành. Vì thế, việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng chính quyền địa phương hai cấp không chỉ là nhiệm vụ trước mắt, mà còn là yêu cầu mang tính chiến lược lâu dài trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam./.

Đặng Hoàng Oanh

Ủy viên Ban Thường vụ Đảng ủy, Thứ trưởng Bộ Tư pháp

[1]. PGS. TS. Đồng Đại Lộc (2025), Tư duy hệ thống về cải cách hành chính trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam, https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx, truy cập ngày 01/01/2026.

[2]. Xem thêm: Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh, gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

[3]. Xem thêm: TS. Nguyễn Hải Ninh (2025), Phát huy truyền thống - Bộ, ngành Tư pháp tiếp tục đóng góp vào sự nghiệp xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong kỷ nguyên mới, https://danchuphapluat.vn/phat-huy-truyen-thong-bo-nganh-tu-phap-tiep-tuc-dong-gop-vao-su-nghiep-xay-dung-va-hoan-thien-nha-nuoc-phap-quyen-xa-hoi-chu-nghia-viet-nam-trong-ky-nguyen-moi-7606.html, truy cập ngày 01/01/2026.

[4]. (i) Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi); (ii) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính; (iii) Luật Cán bộ, công chức (sửa đổi); (iv) Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi); (v) Luật Thanh tra (sửa đổi); (vi) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính, Luật Tư pháp người chưa thành niên, Luật Phá sản và Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án; (vii) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng hình sự; (viii) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (ix) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân; (x) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đấu thầu; Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư; Luật Hải quan; Luật Thuế giá trị gia tăng; Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; Luật Đầu tư; Luật Đầu tư công; Luật Quản lý, sử dụng tài sản công; (xi) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật Công đoàn, Luật Thanh niên và Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở; (xii) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân; (xiii) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân; (xiv) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 11 luật về quân sự, quốc phòng.

[5]. Gồm: Nghị quyết của Quốc hội về cơ chế đặc biệt xử lý khó khăn, vướng mắc do quy định của pháp luật; Nghị quyết của Quốc hội về việc thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, các luật tố tụng và luật khác có liên quan.

[6]. Thực hiện phân công của Chính phủ, Bộ Tư pháp đã ban hành Công văn số 2891/BTP-PLHSHC ngày 23/5/2025 hướng dẫn các bộ, cơ quan ngang bộ về việc xây dựng, hoàn thiện các nghị định về phân quyền, phân cấp, phân định thẩm quyền gắn với việc thực hiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp. Chùm các nghị định này hết hiệu lực kể từ ngày 01/3/2027 (trừ các trường hợp được quy định tại Điều về hiệu lực thi hành của các nghị định).

[7]. Xem thêm: Báo cáo số 613-BC/BTCTW ngày 29/12/2025 về tiến độ, kết quả hoạt động của bộ máy hệ thống chính trị và chính quyền địa phương 02 cấp tháng 12/2025.

[8]. GS.TS. Tô Lâm (2025), Quyết định “sắp xếp lại giang sơn” là bước đi lịch sử có ý nghĩa chiến lược, đánh dấu một giai đoạn phát triển mới của đất nước, https://tapchicongsan.org.vn/media-story/-/asset_publisher/V8hhp4dK31Gf/content/quyet-dinh-sap-xep-lai-giang-son-la-buoc-di-lich-su-co-y-nghia-chien-luoc-danh-dau-mot-giai-doan-phat-trien-moi-cua-dat-nuoc, truy cập ngày 01/01/2026.

[9]. Báo cáo số 558/BC-BTP ngày 30/9/2025 của Bộ Tư pháp về Sơ kết 02 tháng thực hiện phân cấp, phân quyền và kết quả triển khai mô hình chính quyền địa phương 02 cấp của Bộ Tư pháp.

[10]. Theo Báo cáo số 558/BC-BTP ngày 30/9/2025 của Bộ Tư pháp: Trong lĩnh vực tư pháp, qua đánh giá triển khai, công tác tư pháp của uy ban nhân dân cấp xã rất lớn do nhu cầu giải quyết thủ tục hành chính tăng, diện tích, dân số tăng; việc bố trí công chức thực hiện nhiệm vụ chuyên môn tư pháp gặp khó khăn, số lượng chưa phù hợp với tính chất, khối lượng công việc; một số nhiệm vụ mang tính chuyên ngành cao trong khi cán bộ được giao nhiệm vụ chưa có kinh nghiệm; đội ngũ công chức tư pháp, hộ tịch cấp xã còn mỏng (9.378 công chức trong toàn quốc, giảm khoảng 7.600 người, tương đương giảm 47% so với trước khi sắp xếp) trong khi khối lượng công việc tăng; hơn 50% cấp xã bố trí 01 - 02 công chức tư pháp, hộ tịch cấp xã, không đủ để giải quyết thủ tục hành chính trong lĩnh vực tư pháp, tham mưu xây dựng pháp luật giải quyết khiếu nại tố cáo, tham gia đền bù, giải phóng mặt bằng, công tác đoàn thể.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Báo cáo số 558/BC-BTP ngày 30/9/2025 của Bộ Tư pháp về Sơ kết 02 tháng thực hiện phân cấp, phân quyền và kết quả triển khai mô hình chính quyền địa phương 02 cấp của Bộ Tư pháp.

2. Báo cáo số 613-BC/BTCTW ngày 29/12/2025 của Ban Tổ chức Trung ương về tiến độ, kết quả hoạt động của bộ máy hệ thống chính trị và chính quyền địa phương 02 cấp tháng 12/2025.

3. GS.TS. Tô Lâm (2025), Quyết định “sắp xếp lại giang sơn” là bước đi lịch sử có ý nghĩa chiến lược, đánh dấu một giai đoạn phát triển mới của đất nước, https://tapchicongsan.org.vn/media-story/-/asset_publisher/V8hhp4dK31Gf/content/quyet-dinh-sap-xep-lai-giang-son-la-buoc-di-lich-su-co-y-nghia-chien-luoc-danh-dau-mot-giai-doan-phat-trien-moi-cua-dat-nuoc, truy cập ngày 01/01/2026.

4. Nghị quyết số 268/NQ-CP ngày 31/8/2025 của Chính phủ về tình hình triển khai thực hiện và vận hành mô hình chính quyền địa phương 02 cấp.

5. PGS. TS. Đồng Đại Lộc (2025), Tư duy hệ thống về cải cách hành chính trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam, https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx, truy cập ngày 01/01/2026.

6. PGS. TS. Trương Hồ Hải, TS. Đặng Viết Đạt (2023), Xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, https://www.tapchicongsan.org.vn/media-story/-/asset_publisher/V8hhp4dK31Gf/content/xay-dung-va-hoan-thien-nha-nuoc-phap-quyen-xa-hoi-chu-nghia-viet-nam-trong-giai-doan-moi, truy cập ngày 01/01/2026.

7. Phạm Thị Thanh Trà (2025), Đổi mới tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị “tinh - gọn - mạnh - hiệu năng - hiệu lực - hiệu quả” theo tinh thần định hướng của Đồng chí GS. TS. Tổng Bí thư Tô Lâm, https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1053602/doi-moi-to-chuc-bo-may-cua-he-thong-chinh-tri-%E2%80%9Ctinh---gon---manh---hieu-nang---hieu-luc---hieu-qua%E2%80%9D-theo-tinh-than-dinh-huong-cua-dong-chi-gs%2C ts%2C-tong-bi-thu-to-lam.aspx, truy cập ngày 01/01/2026.

8. Phát biểu của Tổng Bí thư Tô Lâm tại Hội nghị tổng kết công tác năm 2025, triển khai công tác năm 2026 của Chính phủ và chính quyền địa phương, https://danchuphapluat.vn/phat-bieu-cua-tong-bi-thu-to-lam-tai-hoi-nghi-tong-ket-cong-tac-nam-2025-trien-khai-cong-tac-nam-2026-cua-chinh-phu-va-chinh-quyen-dia-phuong-8347.html, truy cập ngày 08/01/2026.

9. TS. Nguyễn Hải Ninh (2025), Phát huy truyền thống - Bộ, ngành Tư pháp tiếp tục đóng góp vào sự nghiệp xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong kỷ nguyên mới, https://danchuphapluat.vn/phat-huy-truyen-thong-bo-nganh-tu-phap-tiep-tuc-dong-gop-vao-su-nghiep-xay-dung-va-hoan-thien-nha-nuoc-phap-quyen-xa-hoi-chu-nghia-viet-nam-trong-ky-nguyen-moi-7606.html, truy cập ngày 01/01/2026

10. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2021, t. I, tr. 118.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 1 (444) tháng 1/2026)