Hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường tại Việt Nam

1. Thực trạng đánh giá tác động môi trường tại Việt Nam

1.1. Trước khi Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 có hiệu lực

1.1.1. Giai đoạn trước khi có Luật Bảo vệ môi trường

Pháp luật về môi trường nói chung và đánh giá tác động môi trường tại Việt Nam còn mới. Sau thời kỳ chiến tranh chống Pháp, Mỹ, vấn đề khắc phục hậu quả nhằm ổn định chính trị, kinh tế - xã hội đã chi phối đến chính sách pháp luật của Việt Nam về môi trường, việc thu hút đầu tư vẫn còn mới mẻ, những tác động của các nhà máy, xí nghiệp đến môi trường vẫn chưa phải là vấn đề cấp thiết. Việc thực hiện đánh giá tác động môi trường trong giai đoạn này còn bộc lộ hạn chế, cụ thể:

Thứ nhất, chưa có sự thống nhất về cơ quan thẩm định đối với các báo cáo đánh giá tác động môi trường. Do chưa có quy định cụ thể pháp luật về đánh giá tác động môi trường nên thẩm quyền thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường vẫn chưa rõ ràng, riêng lẻ và có sự khác nhau theo vùng, miền. Trong khi phía Bắc, các cơ quan đặt hàng làm báo cáo đánh giá tác động môi trường chủ yếu là cơ quan nhà nước cấp trung ương thì ở phía Nam là chính các chủ đầu tư tự giác thực hiện, hoặc thực hiện theo yêu cầu của chính quyền địa phương ở cấp thành phố hoặc tỉnh[1].

Thứ hai, cần quan tâm đến nghĩa vụ “chứng minh” những tác động của dự án đến môi trường lại của nhà đầu tư nước ngoài trong giai đoạn này, việc thực hiện báo cáo đánh giá tác động môi trường được nhà đầu tư nước ngoài thuê các cơ quan nhà nước thực hiện, các chủ đầu tư người nước ngoài như: Australia, Indonesia, Nhật Bản, Thái Lan, Singapore, Nam Hàn, Đài Loan, Malaysia, Hoa Kỳ, Italia đã chủ động thuê cơ quan Việt Nam làm báo cáo đánh giá tác động môi trường[2], điều này sẽ gây ra hạn chế trong cơ chế quản lý của Nhà nước đối với dự án thực hiện đánh giá, bởi người thực hiện (cơ quan nhà nước được nhà đầu tư chuyển giao) và người thẩm định, phê duyệt đều là cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, điều này cũng đồng nghĩa, Nhà nước tự tìm ra những hậu quả có thể xảy ra của dự án đối với môi trường và chứng minh điều đó thay vì nghĩa vụ “chứng minh” đáng lẽ phải thuộc về nhà đầu tư.

1.1.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2004

Luật Bảo vệ môi trường được Quốc hội thông qua ngày 27/12/1993 đã đặt dấu mốc quan trọng trong việc hình thành pháp luật về môi trường ở nước ta. Chế định đánh giá tác động môi trường đã được khẳng định các đối tượng bắt buộc phải thực hiện thủ tục này, góp phần nâng cao nhận thức của nhà đầu tư đối với việc bảo vệ môi trường thông qua thực hiện đánh giá tác động môi trường. Tuy nhiên, ở giai đoạn này:

Thứ nhất, đối tượng đánh giá tác động môi trường chưa thể hiện cụ thể, việc thực hiện còn nhiều hạn chế do chưa quy định cụ thể về thủ tục đánh giá tác động môi trường. Văn bản hướng dẫn còn chậm so với quá trình thông qua Luật Bảo vệ môi trường, trong khi các công trình nghiên cứu khoa học đã được thực hiện từ trước, điển hình, đến ngày 18/10/1994, Chính phủ mới ban hành Nghị định số 175/CP hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường, các cơ sở tiêu chuẩn về môi trường số chưa đầy đủ, chưa có sự hội nhập các tiêu chuẩn quốc tế và mang tính “tạm thời” hơn là hướng dẫn cụ thể trong quy định: Để tiến hành lập Báo cáo đánh giá tác động môi trường phải sử dụng các tiêu chuẩn môi trường Việt Nam. Đối với các lĩnh vực chưa có tiêu chuẩn môi trường, cần thoả thuận bằng văn bản với cơ quan quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường[3].

1.1.3. Giai đoạn từ năm 2005 đến năm 2013

Giai đoạn này, đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường đã được tách biệt giữa các dự án đầu tư và các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch. Điều này cũng đồng nghĩa có sự tách biệt về chủ thể chịu trách nhiệm phải thực hiện đánh giá môi trường, đối với đánh giá môi trường chiến lược thì trách nhiệm lập báo cáo thuộc về các cơ quan nhà nước được giao nhiệm vụ, còn đối với đánh giá tác động môi trường thì bao gồm bất kỳ cá nhân, tổ chức nào có dự án. Mặc dù Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã được xây dựng hoàn thiện hơn so với Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 nhưng vẫn còn lộ rõ nhiều khuyết điểm, chất lượng báo cáo đánh giá tác động môi trường chưa cao do việc tiếp thu, chỉnh sửa còn chưa nghiêm túc, việc thẩm định thông qua tổ chức dịch vụ thẩm định còn chưa bảo đảm nguyên tắc khách quan, công tác giám sát chưa chặt chẽ, chưa thể hiện được trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường cũng như kiểm soát sau phê duyệt.

1.1.4. Giai đoạn từ năm 2014 đến trước năm 2020

Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 được thông qua vào ngày 23/6/2014 (có hiệu lực vào ngày 01/01/2015) thay thế Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và đã quy định danh mục các đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường được quy định rõ ràng và cụ thể hơn, có tính thống nhất với Luật Đầu tư và Luật Đầu tư công; trách nhiệm của chủ thể thực hiện đánh giá tác động môi trường cũng như người có thẩm quyền phê duyệt được nâng cao trong quá trình lập, phê duyệt và sau phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường. Tuy nhiên, giai đoạn này vẫn còn tồn tại một số bất cập thông qua việc đánh giá các dự án của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài:

Thứ nhất, thiếu báo cáo đánh giá tác động môi trường trong thủ tục đầu tư. Đánh giá tác động môi trường và hoạt động đầu tư có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, bổ trợ lẫn nhau trong mục tiêu phát triển bền vững. Tuy nhiên, tình trạng thiếu báo cáo đánh giá tác động môi trường trong thủ tục đầu tư vẫn còn tồn tại ở nhiều nơi, điều này gây ra “lỗ hổng” lớn trong mối quan hệ giữa kinh tế và môi trường, tạo nên sự mất cân bằng trong chính sách phát triển bền vững của đất nước, xuất phát từ các nguyên nhân: (i) Chưa thống nhất quy định và chế tài trong mối quan hệ giữa pháp luật về bảo vệ môi trường và các ngành luật có liên quan dẫn đến nguyên nhân khách quan trong thiếu thủ tục đánh giá tác động môi trường; (ii) Các chủ dự án đầu tư cụ thể thực hiện chưa nghiêm túc, đầy đủ các yêu cầu của pháp luật về đánh giá tác động môi trường xuất phát từ sự chủ quan.

Thứ hai, báo cáo đánh giá tác động môi trường của các dự án của nhà đầu tư nước ngoài tại Việt Nam không hiệu quả. Thể hiện thông qua việc tham vấn mang tính hình thức; quy định chưa rõ ràng về số lần, chủ thể và “tính trực tiếp” đối với tham vấn.

Thứ ba, sự cố sau phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường. Xuất phát từ các nguyên nhân: (i) Chưa hiệu quả trong thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường; (ii) Chưa có hoạt động ký quỹ trong báo cáo đánh giá tác động môi trường.

1.2. Sau khi Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 có hiệu lực

Ngày 17/11/2020, Quốc hội khóa XIV đã tiến hành biểu quyết thông qua Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp lý về môi trường. Trong đó, Luật đồng bộ các công cụ quản lý môi trường theo từng giai đoạn của dự án, bắt đầu từ khâu xem xét chủ trương đầu tư, thẩm định, thực hiện dự án cho đến khi dự án đi vào vận hành chính thức và kết thúc dự án: (i) Lần đầu tiên, cộng đồng dân cư được quy định là một chủ thể trong công tác bảo vệ môi trường; tăng cường công khai thông tin, tham vấn, phát huy vai trò của cộng đồng dân cư trong các hoạt động bảo vệ môi trường; (ii) Thay đổi phương thức quản lý môi trường đối với dự án đầu tư theo các tiêu chí môi trường; kiểm soát chặt chẽ dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường mức độ cao, thực hiện hậu kiểm đối với các dự án có công nghệ tiên tiến và thân thiện môi trường; cắt giảm thủ tục hành chính[4].

Ở giai đoạn này, các dự án đầu tư tại những vùng có yếu tố nhạy cảm về môi trường[5] cần được quan tâm. Cụ thể:

Thứ nhất, cần đánh giá sự phù hợp, tính khả thi của các công trình, biện pháp bảo vệ môi trường để bảo đảm giảm thiểu tối đa tác động tiêu cực từ việc thực hiện dự án đến cảnh quan thiên nhiên, hệ sinh thái rừng ngập mặn, tính đa dạng sinh học và chất lượng nước biển ven bờ khu vực thực hiện dự án. Bên cạnh đó, rà soát quá trình thẩm định, phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi của dự án có tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường hay chưa để có biện pháp xử lý phù hợp, kịp thời[6].

Thứ hai, mặc dù quy định tại Điều 24 Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16/11/2018 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp nêu rõ, khi xây dựng các công trình phục vụ cho hoạt động du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí bảo đảm các nguyên tắc ngăn chặn việc làm ảnh hưởng đến môi trường (không phá vỡ cảnh quan môi trường, không chặt phá rừng, các công trình xây dựng phải dựa vào thiên nhiên, hài hòa với cảnh quan môi trường; bảo đảm đúng quy định của pháp luật; không làm mất quyền sở hữu của Nhà nước về rừng, tài nguyên thiên nhiên trên mặt đất và dưới lòng đất; không làm ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, danh lam thắng cảnh và di tích lịch sử - văn hóa…), tuy nhiên, thông qua việc tham vấn cộng đồng lại chỉ rõ rất nhiều khu vực chịu tác động, ảnh hưởng từ công trình thi công và hoạt động của dự án[7].

2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường

Thứ nhất, đối với hình thức áp dụng ưu đãi đầu tư mặc dù đã quy định nhóm “doanh nghiệp công nghệ cao, doanh nghiệp khoa học và công nghệ, tổ chức khoa học công nghệ”[8], tuy nhiên, chưa thể hiện những chính sách ưu đãi nhằm thu hút đối với nhà đầu tư nước ngoài thực hiện hoạt động sử dụng công nghệ cao, tiên tiến gắn với bảo vệ môi trường. Bởi, nguồn đầu tư sử dụng công nghệ cao gắn với bảo vệ môi trường tại các nước phát triển như: Mỹ, Nhật Bản, Anh... đầu tư tại Việt Nam. Cụ thể hơn, cần bổ sung “ngành, nghề tiên tiến trong bảo vệ môi trường” từ các dự án của nhà đầu tư nước ngoài, để thực hiện được cần phải khảo sát các dự án của nhà đầu tư nước ngoài, đánh giá những nhà đầu tư tích cực trong bảo vệ môi trường, tạo nên những ngành, nghề đặc thù có khả năng thu hút đầu tư.

Thứ hai, cần nghiên cứu về xây dựng quy hoạch vùng “kinh tế - môi trường”[9] trọng điểm, đây là sẽ là cơ sở hình thành nên vùng kinh tế đặc biệt chú trọng đến cân bằng phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường, hướng đến phát triển bền vững, bảo đảm thực thi ưu đãi, cần nghiên cứu bổ sung thủ tục rút gọn ưu đãi đầu tư đối với các dự án mang tính mới, hiệu quả cao trong bảo vệ môi trường.

Thứ ba, cụ thể hóa quy định về việc cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư quyết định ngừng hoặc ngừng một phần hoạt động của dự án đầu tư trong trường hợp “để khắc phục vi phạm môi trường theo đề nghị của cơ quan nhà nước quản lý về môi trường”[10]. Nội dung này cần quy định theo hướng cụ thể nguyên tắc “coi trọng tính phòng ngừa”, bởi quyết định ngừng hoặc ngừng một phần hoạt động của dự án đầu tư trong trường hợp “khắc phục vi phạm môi trường” là chưa hợp lý mà cần phải phải ngăn chặn từ khi có hành vi không dự báo những tác động có thể xảy ra mà có đáng lẽ có thể nhận thấy được bằng những dẫn chứng khoa học, theo đó, đánh giá tác động môi trường là hoạt động mang tính phòng ngừa rõ ràng trong pháp luật về bảo vệ môi trường, là hoạt động được đề cao hàng đầu trong các hoạt động bảo vệ môi trường.

Thứ tư, cụ thể quy định về các trường hợp chấm dứt đầu tư đối dự án đầu tư thuộc một trong các trường hợp quy định tại khoản 2 và 3 Điều 47 Luật Đầu tư năm 2020 mà nhà đầu tư không có khả năng khắc phục điều kiện ngừng hoạt động[11]. Theo quy định này, các trường hợp chấm dứt hoạt động chỉ thể hiện nguyên nhân mang tính khách quan của nhà đầu tư mà chưa thể hiện nguyên nhân mang tính chủ quan của nhà đầu tư, đối với các trường hợp cố ý của nhà đầu tư trong việc không thực hiện, thực hiện không đầy đủ về môi trường (hoặc các lĩnh vực khác) chưa được đề cập đến. Điều này tạo nên tâm lý không xem trọng các quy định về môi trường, hệ quả pháp lý kéo theo là không bảo đảm cơ chế thực hiện chế tài trong xác định các biện pháp pháp lý đối với nhà đầu tư vi phạm quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động đầu tư.

Thứ năm, cần có sự thống nhất phối hợp giữa cơ quan chuyên môn về bảo vệ môi trường và các cơ quan chuyên môn khác phối hợp trong công tác bảo vệ môi trường. Cần có sự liên thông thống nhất trong các thủ tục hành chính về môi trường nói chung và đánh giá tác động môi trường nói riêng, từ những đề xuất thay đổi luật thì các bộ, ngành chuyên môn cần có hướng dẫn cụ thể cho các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh để tránh xảy ra tình trạng độc lập trong áp dụng và thực thi pháp luật, bỏ sót thủ tục trong đầu tư, xây dựng. Đặc biệt, đối với thủ tục dành cho nhà đầu tư nước ngoài thì cần tăng cường giám sát thủ tục đăng ký đầu vào, bởi sự buông lỏng hoặc chưa hướng dẫn cụ thể sẽ làm giảm khả năng thu hút đầu tư vào Việt Nam./.

Trần Lãm

Trường Cao đẳng Luật miền Nam

[1]. Phùng Chí Sỹ, Một số kết quả nghiên cứu về đánh giá tác động môi trường cho các dự án phát triển ở phía Nam (1993), Chương trình khoa học và công nghệ cấp Nhà nước về Bảo vệ môi trường - KT02, Đề tài: Đánh giá tác động môi trường của một số công trình và dự án tiêu biểu về xây dựng và công nghiệp - KT02.16.

[2]. Phùng Chí Sỹ, Một số kết quả nghiên cứu về đánh giá tác động môi trường cho các dự án phát triển ở phía Nam, tlđd.

[3]. Khoản 3 Điều 12 Nghị định 175/CP ngày 18/10/1994 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường.

[4]. Những điểm mới của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Trung tâm Quan trắc môi trường miền Nam,  https://scem.gov.vn/vi/tin-tuc-trung-tam/chu-truong-chinh-sach/nhung-diem-moi-cua-luat-bao-ve-moi-truong-nam-2020-696.html.

[5]. Căn cứ điểm c khoản 1 Điều 28 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.

[6]. Mai Hương, Đề nghị tỉnh Quảng Ninh rà soát lại công tác đánh giá tác động môi trường Dự án lấn vịnh Hạ Long làm đô thị, Tạp chí Môi trường, http://tapchimoitruong.vn/phap-luat--chinh-sach-16/de-nghi-tinh-quang-ninh-ra-soat-lai-cong-tac-danh-gia-tac-dong-moi-truong-du-an-lan-vinh-ha-long-lam-do-thi-29375.

[7]. Đức Anh, Tham vấn cộng đồng về Báo cáo đánh giá tác động môi trường Dự án khu nghỉ dưỡng cao cấp Vĩnh Hy, Tạp chí Môi trường, http://tapchimoitruong.vn/phap-luat--chinh-sach-16/tham-van-cong-dong-ve-bao-cao-danh-gia-tac-dong-moi-truong-du-an-khu-nghi-duong-cao-cap-vinh-hy-29114.

[8]. Xem thêm khoản 2 Điều 18 Luật Đầu tư năm 2020.

[9]. Đây là thuật ngữ do tác giả sử dụng để định hướng đến vùng quan tâm đến phát triển bền vững dựa trên yếu tố kinh tế và môi trường.

[10]. Xem thêm điểm b khoản 2 Điều 47 Luật Đầu tư năm 2020.

[11]. Xem thêm điểm d khoản 1 Điều 48 Luật Đầu tư năm 2020.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 407), tháng 6/2024)