Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá

Từ khóa: đấu giá tài sản; người tham gia đấu giá; năng lực tài chính; tiền đặt trước; hoàn thiện pháp luật

Đặt vấn đề

Trong hoạt động đấu giá tài sản, người tham gia đấu giá là cá nhân, tổ chức có đủ điều kiện tham gia đấu giá để mua tài sản đấu giá theo quy định của pháp luật. Điều kiện quan trọng để bảo đảm tính thực chất của cạnh tranh trong hoạt động đấu giá tài sản là người tham gia đấu đối với một số tài sản đặc thù (quyền sử dụng đất, quyền khai thác khoáng sản...), năng lực và kinh nghiệm để thực hiện dự án gắn với tài sản được đấu giá.

Luật Đấu giá tài sản năm 2016 quy định theo hướng kiểm soát điều kiện tham gia về mặt hình thức thay vì thiết lập cơ chế thống nhất để xác minh năng lực thực sự của người tham gia đấu giá, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin đấu giá và tránh việc tổ chức hành nghề đấu giá hoặc người có tài sản tự đặt thêm các điều kiện hạn chế cạnh tranh. Tuy nhiên, quy định này còn một số hạn chế, bất cập như: chưa xây dựng được cơ chế chung để phân biệt giữa người đủ điều kiện đăng ký với người có năng lực thực sự để tham gia và thực hiện giao dịch, đặc biệt, đối với tài sản đấu giá là quyền sử dụng đất có giá trị lớn, quyền khai thác khoáng sản, tài sản công, tài sản phục vụ dự án đầu tư và những tài sản mà nghĩa vụ của người trúng đấu giá không kết thúc ở việc thanh toán giá trúng đấu giá. Vì vậy, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật đấu giá tài sản (trọng tâm là Luật Đấu giá tài sản năm 2016) nhằm kiểm soát năng lực thực chất của người tham gia đấu giá tài sản là cần thiết trong bối cảnh mới.

1. Sự cần thiết của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá tài sản

Việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá tài sản xuất phát từ quan điểm, chủ trương của Đảng và hạn chế, bất cập của quy định pháp luật hiện hành.

1.1. Quan điểm, chủ trương của Đảng

Các quan điểm, chủ trương của Đảng được ban hành, triển khai trong những năm qua đã tạo cơ sở chính trị quan trọng cho việc hoàn thiện pháp luật về hoạt động bổ trợ tư pháp nói chung và hoạt động đấu giá tài sản nói riêng (trong đó có vấn đề kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá)¹. Có thể khái quát những yêu cầu chính trị - pháp lý đối với cơ chế kiểm soát này trên các phương diện sau: (i) kiểm soát năng lực phải hướng đến nâng cao hiệu quả huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế; (ii) đổi mới phương thức kiểm soát năng lực trên cơ sở ứng dụng khoa học, công nghệ và chuyển đổi số; (iii) bảo đảm môi trường kinh doanh minh bạch, ổn định, an toàn và cạnh tranh bình đẳng trong tiếp cận tài sản đấu giá; (iv) nâng cao trách nhiệm quản lý, khai thác và bảo toàn giá trị tài sản thuộc khu vực kinh tế nhà nước; (v) tăng cường kiểm soát quyền lực, phòng ngừa tham nhũng, lãng phí, tiêu cực và thao túng kết quả đấu giá tài sản; (vi) thể chế hóa các định hướng phát triển mới trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV của Đảng. Khi vận dụng vào lĩnh vực đấu giá tài sản, cần đặt vấn đề kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá trong mối quan hệ tổng thể giữa hoàn thiện thể chế, phát huy nguồn lực, đổi mới quản trị, chuyển đổi số và phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực.

1.2. Một số hạn chế, bất cập trong quy định pháp luật về kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá tài sản

Hiện, quy định pháp luật về kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá tài sản còn một số hạn chế, bất cập cần hoàn thiện để bảo đảm tính minh bạch, cạnh tranh, thực chất và hiệu quả của hoạt động đấu giá.

Thứ nhất, chưa kiểm soát đầy đủ năng lực tài chính thực tế của người tham gia đấu giá.

Điều 38 Luật Đấu giá tài sản năm 2016 quy định, người tham gia đấu giá phải nộp hồ sơ hợp lệ và tiền đặt trước (khoản 1); đồng thời, xác định các trường hợp không được đăng ký tham gia đấu giá (khoản 4). Luật Đấu giá tài sản năm 2016 không đặt ra tiêu chuẩn chung về năng lực tài chính đối với người tham gia đấu giá tài sản có giá trị lớn. Điều này xuất phát từ logic lập pháp: Luật Đấu giá tài sản năm 2016 chủ yếu điều chỉnh trình tự, thủ tục đấu giá, còn điều kiện về năng lực của người mua được quy định tại pháp luật chuyên ngành. Đối với quyền sử dụng đất, quyền khai thác khoáng sản và các tài sản đặc thù khác, điều kiện của người tham gia đấu giá còn được xác định bởi pháp luật chuyên ngành.

Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, không phải mọi loại tài sản đều có pháp luật chuyên ngành quy định đầy đủ tiêu chí về năng lực tài chính của người tham gia đấu giá. Trong lĩnh vực đất đai, quy định liên quan đến giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất (tại Điều 122, Điều 125 Luật Đất đai năm 2024²) còn vướng mắc, bất cập trong thực tiễn. Vì, Luật Đất đai năm 2024 và các văn bản pháp luật có liên quan³ chưa quy định đầy đủ cách xác định năng lực tài chính và năng lực, kinh nghiệm phát triển dự án.

Để kiểm soát năng lực tài chính thực tế của người đăng ký tham gia đấu giá có thể sử dụng một số công cụ: (i) có tiền để nộp tiền đặt trước; (ii) có khả năng thanh toán toàn bộ tiền sau khi trúng đấu giá; (iii) có năng lực tài chính thực sự để thực hiện toàn bộ nghĩa vụ kinh tế phát sinh sau khi trúng đấu giá. Pháp luật hiện hành mới kiểm soát tương đối rõ công cụ (i), trong khi, hai công cụ (ii) và (iii) chưa được kiểm soát thống nhất. Về lý thuyết, tiền đặt trước chỉ là cơ chế bảo đảm hoặc ràng buộc hành vi, trong khi khả năng thanh toán là đặc tính khác của người tham gia⁴. Thực tế, có trường hợp, cá nhân có thể huy động đủ tiền đặt trước nhưng không có khả năng thanh toán toàn bộ số tiền trúng đấu giá. Ngược lại, doanh nghiệp có năng lực tài chính thực sự có thể lựa chọn sử dụng các nguồn vốn hợp pháp hoặc bảo lãnh ngân hàng thay vì duy trì lượng tiền mặt tương ứng với giá trị tài sản. Có thể hiểu, tiền đặt trước không phải là thước đo cho toàn bộ khả năng tài chính của người tham gia đấu giá. Việc cá nhân đáp ứng yêu cầu về tiền đặt trước chưa đủ để kết luận cá nhân đó có khả năng thanh toán toàn bộ giá trúng đấu giá và thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ phát sinh sau đấu giá⁵. Vì vậy, nếu chỉ sử dụng tiền đặt trước như một “bộ lọc” năng lực tài chính thì khả năng sàng lọc sẽ rất hạn chế⁶.

Thứ hai, quy định về tiền đặt trước chưa phản ánh đầy đủ mức độ rủi ro của từng loại tài sản.

Điều 39 Luật Đấu giá tài sản năm 2016 quy định, tiền đặt trước do tổ chức hành nghề đấu giá tài sản và người có tài sản đấu giá thỏa thuận, nhưng tối thiểu là 05% và tối đa là 20% giá khởi điểm của tài sản đấu giá (khoản 1a); đồng thời, quy định về mức tiền đặt trước cao hơn đối với một số loại tài sản có tính chất đặc thù, cụ thể: đấu giá quyền sử dụng tần số vô tuyến điện; đấu giá quyền khai thác khoáng sản trong trường hợp giá khởi điểm chưa xác định được bằng tiền; đấu giá quyền khai thác khoáng sản trong trường hợp giá khởi điểm xác định được bằng tiền; đấu giá quyền sử dụng đất đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư; đấu giá quyền cho thuê tài sản, mà giá khởi điểm được xác định theo đơn giá thuê hằng năm (khoản 1a, khoản 1b).

Pháp luật đấu giá hiện hành quy định các mức tiền đặt trước. Đối với một số nhóm tài sản đặc thù, mức tiền đặt trước có thể cao hơn mức thông thường⁷. Cách tiếp cận này phân hóa mức tiền đặt trước theo tính chất, giá trị và mức độ rủi ro của từng loại tài sản, qua đó, tăng cường trách nhiệm tài chính của người tham gia đấu giá và hạn chế tình trạng tham gia đấu giá thiếu nghiêm túc hoặc lợi dụng cơ chế đấu giá. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, có trường hợp người tham gia đấu giá có thể chấp nhận mất số tiền đặt trước để tạo ra tác động lớn hơn đối với thị trường nếu cuộc đấu giá có giá trị đặc biệt lớn hoặc người đó có mục tiêu đầu cơ, thao túng hoặc gây nhiễu loạn thị trường. Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường (nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường)⁸, kết quả kiểm tra việc tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất tại huyện Thanh Oai và huyện Hoài Đức⁹, thành phố Hà Nội cho thấy: tại huyện Thanh Oai, còn 56/68 thửa đất trúng đấu giá chưa được người trúng đấu giá nộp tiền theo thông báo của cơ quan thuế (chiếm khoảng 80% số thửa đất trúng đấu giá); tại huyện Hoài Đức, có 8/19 thửa đất trúng đấu giá chưa được người trúng đấu giá nộp tiền theo thông báo của cơ quan thuế (chiếm khoảng 42,1% số thửa đất trúng đấu giá). Ngày 29/11/2024, tại phiên đấu giá 58 thửa đất ở huyện Sóc Sơn¹⁰, ở vòng đấu 5, có 03 lô đất trả giá tới hơn 30 tỷ đồng/m²; 23 lô đất cũng đẩy giá lên mức rất cao (98,488 triệu đồng/m² và 101,488 triệu đồng/m²); 06 lô trả giá gần 68,5 triệu đồng/1m². Đến vòng thứ 6 (vòng cuối), tất cả những trường hợp này dừng, không bỏ giá. Điều này dẫn tới 36 lô đất đấu giá không thành; chỉ có 22 lô đất đấu giá thành công với giá trúng thấp nhất 32,4 triệu đồng/m²; cao nhất 50,4 triệu đồng/m². Vì vậy, bên cạnh việc tăng mức tiền đặt trước, cần phải xác định người tham gia đấu giá có năng lực và ý chí thực hiện giao dịch thực sự hay chỉ có khả năng chịu rủi ro mất tiền đặt trước¹¹.

Thứ ba, thiếu cơ chế xác minh nguồn lực tài chính trước khi cho phép tham gia đấu giá tài sản.

Theo pháp luật hiện hành, hồ sơ tham gia đấu giá chưa được thiết kế như cơ chế thẩm tra năng lực tài chính độc lập. Khoản 2đ Điều 38 Luật Đấu giá tài sản năm 2016 quy định hồ sơ tham gia đấu giá gồm phiếu đăng ký và giấy tờ chứng minh đáp ứng yêu cầu, điều kiện tham gia đấu giá trong trường hợp pháp luật có quy định. Nhưng đối với những cuộc đấu giá mà pháp luật chuyên ngành không quy định cụ thể về năng lực tài chính, tổ chức hành nghề đấu giá tài sản không có cơ sở pháp lý đầy đủ để yêu cầu người tham gia cung cấp các tài liệu như: (i) báo cáo tài chính đã kiểm toán; (ii) xác nhận số dư hoặc khả năng huy động vốn; (iii) cam kết tín dụng của ngân hàng; (iv) bảo lãnh thanh toán; (v) tài liệu chứng minh vốn chủ sở hữu; (vi) thông tin về nghĩa vụ tài chính đang tồn tại; (vi) lịch sử thực hiện nghĩa vụ thanh toán trong các cuộc đấu giá trước. Nếu cho phép tổ chức hành nghề đấu giá tài sản tự đặt ra những điều kiện này đối với mọi loại tài sản thì có nguy cơ xâm phạm nguyên tắc mở rộng cạnh tranh. Vì khoản 3 Điều 38 Luật Đấu giá tài sản năm 2016 quy định, người có tài sản và tổ chức hành nghề đấu giá không được đặt thêm yêu cầu, điều kiện ngoài Luật Đấu giá tài sản và pháp luật có liên quan. Vì vậy, vấn đề này không thể được giải quyết bằng cách yêu cầu tổ chức hành nghề đấu giá tài sản kiểm tra năng lực tài chính, mà cần luật hóa tiêu chí, phạm vi, thủ tục và trách nhiệm xác minh năng lực tài chính của người đăng ký tham gia đấu giá.

Thứ tư, chưa thiết lập cơ chế liên thông và khai thác dữ liệu thống nhất để đánh giá lịch sử tham gia và mức độ tuân thủ của người tham gia đấu giá.

Cá nhân hoặc doanh nghiệp từng bỏ cọc, không thanh toán giá trúng, bị hủy kết quả đấu giá do vi phạm, có hành vi thông đồng có thể tham gia nhiều cuộc đấu giá nhưng liên tục trả giá bất thường hoặc sử dụng nhiều pháp nhân khác nhau... Tuy nhiên, các dữ liệu này chưa được thể hiện thành hồ sơ tuân thủ đấu giá thống nhất để phục vụ việc đánh giá người tham gia trong các cuộc đấu giá tiếp theo. Đây là điểm hạn chế trong bối cảnh chuyển đổi số. Nghị định số 172/2024/NĐ-CP¹² quy định chi tiết về Cổng Đấu giá tài sản quốc gia, trong đó, yêu cầu hệ thống bảo đảm mỗi cá nhân, tổ chức chỉ được đăng ký một tài khoản tham gia đấu giá, ghi nhận thời điểm truy cập, các lần trả giá và có khả năng truy xuất toàn bộ thông tin của cuộc đấu giá (Điều 5 và Điều 11). Tuy nhiên, ghi nhận dữ liệu của một cuộc đấu giá khác với sử dụng dữ liệu của các cuộc đấu giá để đánh giá mức độ tuân thủ của người tham gia. Vì vậy, việc hoàn thiện pháp luật cần chuyển từ tư duy xác minh chủ thể có đủ giấy tờ để tham gia cuộc đấu giá sang hệ thống có thể xác định lịch sử tuân thủ và mức độ rủi ro của chủ thể trong toàn bộ thị trường đấu giá. Đây là cơ sở để xây dựng mô hình quản lý người tham gia đấu giá dựa trên mức độ rủi ro.

Thứ năm, chưa phân biệt mức độ kiểm soát theo tính chất và giá trị tài sản.

Pháp luật không nên quy định áp dụng cùng mức độ kiểm soát đối với mọi tài sản. Đối với tài sản thông thường trị giá vài chục triệu đồng, yêu cầu chứng minh năng lực tài chính sâu rộng có thể làm tăng chi phí giao dịch và hạn chế quyền tham gia¹³. Nhưng đối với các loại tài sản đặc thù hoặc có giá trị lớn (quyền sử dụng đất thực hiện dự án đầu tư, quyền khai thác khoáng sản, tài sản công có giá trị lớn, quyền tài sản có giá trị đặc biệt lớn...) thì việc chỉ kiểm tra hồ sơ đăng ký và tiền đặt trước là chưa đủ. Nguyên nhân là các điều kiện này chủ yếu xác nhận việc đáp ứng yêu cầu tham gia đấu giá và khả năng thực hiện một nghĩa vụ tài chính ban đầu, trong khi chưa phản ánh đầy đủ khả năng thanh toán giá trúng đấu giá, huy động nguồn vốn và thực hiện các nghĩa vụ phát sinh sau khi trúng đấu giá. Đối với quyền sử dụng đất thực hiện dự án đầu tư, rủi ro không chỉ ở việc không thanh toán đầy đủ tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất, mà còn ở khả năng không bố trí đủ vốn để triển khai dự án theo tiến độ. Đối với quyền khai thác khoáng sản, ngoài nghĩa vụ tài chính để giành quyền khai thác, nhà đầu tư còn phải có nguồn lực để đầu tư thiết bị, tổ chức hoạt động khai thác và thực hiện các nghĩa vụ bảo vệ môi trường.

Tương tự, đối với tài sản công và các quyền tài sản có giá trị lớn, việc người trúng đấu giá không hoàn thành nghĩa vụ có thể làm giảm hiệu quả khai thác tài sản, gây lãng phí nguồn lực và phát sinh chi phí tổ chức đấu giá lại. Các hướng dẫn quốc tế về lựa chọn người mua hàng hóa dầu khí, khoáng sản và lựa chọn nhà đầu tư dự án đối tác công - tư cũng cho thấy, vai trò của việc đánh giá năng lực tài chính, tín dụng và khả năng thực hiện dự án bên cạnh các điều kiện pháp lý ban đầu¹⁴. Vì vậy, cần nghiên cứu cơ chế phân loại mức độ kiểm soát dựa trên tính chất và giá trị của tài sản được đưa ra đấu giá. Cách tiếp cận này phù hợp hơn việc chỉ nâng tiền đặt trước cho tất cả các cuộc đấu giá.

2. Định hướng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá trên cơ sở dự thảo Luật Đấu giá tài sản (sửa đổi)

Từ những yêu cầu trên, việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá cần bám sát các quan điểm, chủ trương của Đảng, đồng thời, khắc phục những hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành trên cơ sở các định hướng và kiến nghị cụ thể.

2.1. Định hướng chung

Hoàn thiện pháp luật về đấu giá tài sản nhằm kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá cần tiếp tục thể chế hóa đầy đủ các quan điểm, chủ trương của Đảng và khắc phục được các hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành. Cơ chế kiểm soát này cần được thiết kế trên cơ sở hài hòa giữa yêu cầu bảo đảm hiệu quả quản lý nhà nước, tính cạnh tranh của thị trường và quyền tự do kinh doanh; có tiêu chí rõ ràng, khách quan, tương xứng với tính chất, giá trị và mức độ rủi ro của từng loại tài sản. Theo đó, cơ chế kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá tài sản cần gồm: (i) kiểm soát tư cách (tư cách pháp lý, năng lực hành vi, quyền mua tài sản, xung đột lợi ích, quan hệ gia đình, pháp nhân liên quan); (ii) kiểm soát năng lực thực hiện (năng lực tài chính, nguồn vốn, khả năng thanh toán, bảo lãnh ngân hàng, năng lực kỹ thuật, kinh nghiệm); (iii) kiểm soát rủi ro hành vi (lịch sử bỏ cọc, lịch sử vi phạm, quan hệ với người tham gia khác, người hưởng lợi cuối cùng, dấu hiệu thông đồng, hành vi trả giá bất thường).

2.2. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật đấu giá tài sản

Về tổng thể, dự thảo Luật Đấu giá tài sản (sửa đổi)¹⁵ (dự thảo Luật) đã thể chế hóa tương đối đầy đủ các quan điểm, chủ trương của Đảng liên quan đến đấu giá tài sản nói chung và kiểm soát năng lực thực chất của người tham gia đấu giá nói riêng.

Trong đó, dự thảo Luật đã sửa đổi, bổ sung một số quy định nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá (về tiền đặt trước, cơ chế xử lý đối với người trúng đấu giá cố ý không thực hiện nghĩa vụ). Tuy nhiên, để khắc phục những hạn chế, bất cập đã phân tích, cần tiếp tục bổ sung, hoàn thiện các quy định pháp luật đấu giá tài sản về những nội dung chưa được đề cập, bảo đảm kiểm soát đầy đủ năng lực của người tham gia đấu giá tài sản.

Thứ nhất, bổ sung nguyên tắc kiểm soát năng lực thực chất đối với người tham gia đấu giá.

Cần bổ sung quy định về nguyên tắc kiểm soát thực chất năng lực của người tham gia đấu giá. Để bảo đảm nguyên tắc này được thực thi, cần cụ thể hóa thông qua các quy định về đăng ký tham gia đấu giá, hồ sơ chứng minh năng lực, trách nhiệm thẩm tra của tổ chức hành nghề đấu giá tài sản, trách nhiệm của người có tài sản đấu giá và cơ chế khiếu nại, xử lý việc từ chối đăng ký tham gia đấu giá không có căn cứ. Qua đó, khắc phục tình trạng nguyên tắc chỉ được ghi nhận về mặt hình thức mà thiếu cơ chế thực hiện và kiểm soát.

Theo đó, cần quy định cụ thể nội dung: Người tham gia đấu giá phải có năng lực pháp lý, năng lực tài chính và khả năng thực hiện nghĩa vụ phát sinh từ việc mua tài sản phù hợp với tính chất, giá trị và điều kiện sử dụng tài sản đấu giá. Việc kiểm tra năng lực chỉ được thực hiện theo tiêu chí, trình tự, thủ tục do Luật này và pháp luật chuyên ngành quy định, tổ chức hành nghề đấu giá tài sản và người có tài sản không được đặt thêm điều kiện làm hạn chế cạnh tranh.

Quy định này nhằm bảo đảm khả năng thực hiện kết quả đấu giá, đồng thời, bảo vệ quyền bình đẳng trong tiếp cận cuộc đấu giá và hạn chế sự tùy nghi của người có tài sản đấu giá, tổ chức hành nghề đấu giá tài sản khi xác định điều kiện tham gia. Theo đó, việc kiểm soát năng lực phải có căn cứ pháp lý, bảo đảm tính cần thiết và tương xứng với yêu cầu thực hiện giao dịch; không đặt ra điều kiện gia nhập vượt quá mức cần thiết. Các điều kiện năng lực chỉ áp dụng khi có căn cứ trong Luật Đấu giá tài sản hoặc pháp luật chuyên ngành và thực sự cần thiết để bảo đảm người trúng đấu giá thực hiện các nghĩa vụ phát sinh từ kết quả đấu giá.

Thứ hai, bổ sung quy định về đăng ký tham gia đấu giá.

Cần nghiên cứu bổ sung quy định đối với tài sản đấu giá thuộc trường hợp có giá trị lớn, tài sản có tính chất đặc thù hoặc việc thực hiện quyền của người trúng đấu giá đòi hỏi năng lực tài chính, năng lực kinh nghiệm hoặc nguồn lực thực hiện theo quy định của pháp luật, người đăng ký tham gia đấu giá phải cung cấp tài liệu chứng minh năng lực tương ứng.

Quy định này góp phần chuyển từ cơ chế kiểm soát chủ yếu dựa trên điều kiện đăng ký và tiền đặt trước sang cơ chế kiểm soát năng lực thực chất, có trọng tâm, tương xứng với tính chất, giá trị và mức độ rủi ro của tài sản đấu giá. Đề xuất này không nhằm đặt ra yêu cầu thẩm định năng lực đối với mọi trường hợp tham gia mọi cuộc đấu giá, mà tạo cơ sở pháp lý để yêu cầu chứng minh năng lực bổ sung trong những trường hợp cần thiết.

Văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành cần quy định tiêu chí phân loại tài sản và tài liệu chứng minh năng lực. Không nên quy định một tỷ lệ vốn cố định áp dụng cho mọi cuộc đấu giá. Hồ sơ chứng minh năng lực tài chính có thể bao gồm một hoặc một số tài liệu sau: thông tin về vốn chủ sở hữu; báo cáo tài chính đã kiểm toán; xác nhận số dư hoặc khả năng huy động vốn; cam kết cấp tín dụng của tổ chức tín dụng; bảo lãnh thanh toán; tài liệu chứng minh nguồn vốn hợp pháp; các hình thức bảo đảm tài chính khác theo quy định. Đối với doanh nghiệp mới thành lập, không nên mặc nhiên coi là không đủ năng lực. Doanh nghiệp có thể chứng minh năng lực bằng bảo lãnh ngân hàng hoặc cam kết tài trợ hợp pháp, qua đó, tránh tạo rào cản gia nhập thị trường.

Thứ ba, phân loại mức tiền đặt trước theo giá trị và mức độ rủi ro của tài sản đấu giá.

Theo khoản 2 Điều 29 dự thảo Luật (Tiền đặt trước và xử lý tiền đặt trước), tiền đặt trước do tổ chức hành nghề đấu giá tài sản và người có tài sản đấu giá thỏa thuận, tối thiểu bằng 5% và tối đa bằng 20% giá khởi điểm của tài sản đấu giá, trừ các trường hợp quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 29.

Vì vậy, cần nghiên cứu nâng mức tiền đặt trước đối với một số nhóm tài sản có giá trị lớn hoặc tiềm ẩn nguy cơ cao xảy ra tình trạng người trúng đấu giá không thực hiện nghĩa vụ. Việc nâng mức tiền đặt trước không nên áp dụng đồng loạt mà cần căn cứ vào các tiêu chí luật định, như giá trị, tính chất của tài sản, mức độ ảnh hưởng của việc không thực hiện nghĩa vụ sau đấu giá và tình hình phát sinh vi phạm nghĩa vụ đối với loại tài sản đó. Đối với tài sản có tính chất đặc thù như quyền sử dụng đất, quyền khai thác khoáng sản và một số tài sản công có giá trị lớn, có thể nghiên cứu quy định tại luật chuyên ngành về mức tiền đặt trước cao hơn mức do Luật Đấu giá tài sản quy định. Đồng thời, pháp luật cần quy định khung áp dụng, tiêu chí xác định mức tiền đặt trước và yêu cầu công khai mức cụ thể trong phương án đấu giá, nhằm hạn chế việc xác định mức tiền tùy nghi hoặc thiếu căn cứ.

Bên cạnh đó, cần nghiên cứu cơ chế cho phép sử dụng bảo lãnh ngân hàng thay thế tiền đặt trước trong một số trường hợp, như đấu giá tài sản có giá trị lớn, mức tiền đặt trước cao hoặc thời gian thực hiện nghĩa vụ tài chính kéo dài, đặc biệt, đối với quyền khai thác khoáng sản, quyền sử dụng đất và tài sản phục vụ dự án đầu tư. Cơ chế này nhằm hạn chế việc phong tỏa lượng tiền mặt lớn trước cuộc đấu giá đối với những chủ thể có năng lực tài chính nhưng không muốn hoặc không thể đáp ứng yêu cầu đó. Bảo lãnh ngân hàng cần có giá trị pháp lý và điều kiện thực hiện rõ ràng, bảo đảm khả năng thanh toán cho người có tài sản đấu giá khi người được bảo lãnh vi phạm nghĩa vụ. Đồng thời, cần phân biệt tiền đặt trước với việc chứng minh năng lực tài chính. Đối với tài sản có giá trị lớn hoặc mức độ rủi ro cao, việc xác định tiền đặt trước cần được xem xét cùng yêu cầu cung cấp thông tin về năng lực tài chính, nguồn vốn và khả năng thực hiện nghĩa vụ, phù hợp với từng loại tài sản.

Việc tăng tiền đặt trước không nên coi là giải pháp duy nhất để kiểm soát tình trạng người trúng đấu giá không thực hiện nghĩa vụ. Cần nghiên cứu kết hợp với các công cụ khác, như xem xét lịch sử tuân thủ nghĩa vụ, công khai dữ liệu liên quan và áp dụng chế tài cấm tham gia đấu giá có thời hạn đối với các trường hợp vi phạm theo quy định của pháp luật. Các biện pháp này góp phần kiểm soát tình trạng tham gia đấu giá nhưng không có khả năng hoặc không có ý định thực hiện giao dịch, nhất là đối với các tài sản có tính chất đặc thù như quyền sử dụng đất và quyền khai thác khoáng sản.

Thứ tư, thiết lập cơ chế cấm tham gia đấu giá có thời hạn đối với người cố ý không thực hiện nghĩa vụ.

Pháp luật về đấu giá tài sản hiện hành chưa thiết lập cơ chế thống nhất về việc cấm tham gia đấu giá có thời hạn đối với người trúng đấu giá cố ý không thực hiện nghĩa vụ sau khi trúng đấu giá. Hiện, việc xử lý được thực hiện thông qua các cơ chế khác nhau, như xử lý tiền đặt trước, hủy kết quả trúng đấu giá và áp dụng chế tài theo pháp luật chuyên ngành. Vì vậy, cần nghiên cứu hoàn thiện quy định theo hướng thống nhất căn cứ, điều kiện và thời hạn áp dụng chế tài cấm tham gia đấu giá đối với hành vi vi phạm nghiêm trọng, có căn cứ xác định lỗi cố ý, nhằm bảo đảm tính răn đe và khả năng thực thi.

Dự thảo Luật đã bước đầu tiếp cận vấn đề này. Cụ thể, khoản 3 Điều 61 (Xử lý vi phạm đối với người tham gia đấu giá, người trúng đấu giá, cá nhân, tổ chức có liên quan) quy định: “người trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với trường hợp Nhà nước giao đất, cho thuê đất theo quy định của pháp luật về đất đai, quyền khai thác khoáng sản theo quy định của pháp luật về địa chất và khoáng sản vi phạm nghĩa vụ thanh toán tiền trúng đấu giá dẫn đến quyết định phê duyệt kết quả đấu giá bị hủy, tùy theo tính chất, mức độ vi phạm thì bị cấm tham gia đấu giá đối với loại tài sản đó trong phạm vi toàn quốc trong thời hạn từ 06 tháng đến 05 năm”.

Tuy nhiên, để bảo đảm việc áp dụng chế tài phù hợp với tính chất, mức độ vi phạm, pháp luật về đấu giá cần phân biệt rõ các trường hợp: (i) không thực hiện nghĩa vụ do lỗi cố ý; (ii) không thực hiện nghĩa vụ do sự kiện bất khả kháng hoặc nguyên nhân khách quan; (iii) không thực hiện nghĩa vụ do có tranh chấp hoặc do lỗi của cơ quan nhà nước, người có tài sản đấu giá. Việc phân định này là cơ sở để xác định đúng đối tượng áp dụng chế tài, tránh áp dụng lệnh cấm trong những trường hợp người trúng đấu giá không có lỗi hoặc không phải chịu trách nhiệm về việc không thực hiện nghĩa vụ.

Thứ năm, bổ sung quy định về xây dựng hồ sơ tuân thủ đấu giá của người tham gia đấu giá.

Hiện, pháp luật đấu giá tài sản chưa thiết lập quy định về vấn đề này. Vì vậy, cần nghiên cứu bổ sung vào Cổng Đấu giá tài sản quốc gia chức năng ghi nhận thông tin liên quan đến cá nhân/tổ chức đã tham gia đấu giá tài sản: số cuộc đấu giá đã tham gia, số lần trúng đấu giá, số lần hoàn thành nghĩa vụ, số lần bỏ cọc, số lần bị hủy kết quả do lỗi của người trúng, các quyết định xử phạt có liên quan, các hành vi bị xác định là thông đồng, dìm giá, nâng giá. Trong đó, dữ liệu vi phạm chưa được xác định bằng quyết định có hiệu lực thì không được sử dụng như một căn cứ bất lợi để tự động loại người đó khỏi cuộc đấu giá. Điều này bảo đảm cân bằng giữa quản trị rủi ro và quyền tham gia đấu giá.

Kết luận

Hiện, pháp luật đấu giá tài sản chưa quy định cơ chế thống nhất để kiểm soát năng lực thực chất của người tham gia trước, trong và sau cuộc đấu giá. Việc pháp luật chủ yếu kiểm tra tư cách pháp lý, hồ sơ đăng ký và tiền đặt trước chưa đủ để xác định khả năng thanh toán, nguồn vốn, lịch sử tuân thủ và ý định thực hiện giao dịch của người tham gia. Vì vậy, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế kiểm soát năng lực của người tham gia đấu giá thông qua xác minh năng lực tài chính, liên thông dữ liệu, bảo lãnh thực hiện nghĩa vụ và chế tài cấm tham gia có thời hạn trên cơ sở phân loại rủi ro của từng nhóm tài sản, tránh tạo rào cản gia nhập thị trường không cần thiết.

T.S Trương Hồng Quang

Khoa Luật, Trường Đại học Hùng Vương Thành phố Hồ Chí Minh

Ảnh: Internet

[1]. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV của Đảng; Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 của Bộ Chính trị về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia (Nghị quyết số 57-NQ/TW); Nghị quyết số 68-NQ/TW ngày 04/5/2025 của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế tư nhân (Nghị quyết số 68-NQ/TW); Nghị quyết số 79-NQ/TW ngày 06/01/2026 của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế nhà nước (Nghị quyết số 79-NQ/TW).

[2]. Luật Đất đai năm 2024, được sửa đổi, bổ sung các năm 2024, 2025 (Luật Đất đai năm 2024).

[3]. Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (được sửa đổi, bổ sung bởi: Nghị định số 175/2024/NĐ-CP, Nghị định số 151/2025/NĐ-CP, Nghị định số 226/2025/NĐ-CP, Nghị định số 49/2026/NĐ-CP và Nghị định số 70/2026/NĐ-CP).

[4]. Che, X., Li, T., Lu, J. & Zheng, X. (2022), Deposit Requirements in Auctions, American Economic Journal: Microeconomics, 14(4), pp. 465-493. DOI: 10.1257/mic.20200206.

[5]. Che, X., Li, T., Lu, J. & Zheng, X. (2022), tlđd; Pai, M. M. & Vohra, R. (2014), Optimal Auctions with Financially Constrained Buyers, Journal of Economic Theory, 150, pp. 383-425. DOI: 10.1016/j. jet.2013.09.015; Shen, J., Pretorius, F. & Chau, K. W. (2018), Land Auctions with Budget Constraints, The Journal of Real Estate Finance and Economics, 56(3), pp.443-471. DOI: 10.1007/s11146-017-9618-z.

[6]. Che, X., Li, T., Lu, J. & Zheng, X. (2022), tlđd; Engelmann, D., Frank, J., Koch, A. K., & Valente, M. (2023), Second‐chance offers and buyer reputation systems: Theory and evidence on auctions with default, The RAND Journal of Economics, 54(3), pp.484-511.

[7]. Đây là điểm tiến bộ của Luật số 37/2024/QH15 của Quốc hội về Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đấu giá tài sản. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2024), Báo cáo số 245/BC-BTNMT ngày 10/10/2024 về tình hình triển khai thi hành Luật Đất đai năm 2024, Hà Nội, tr.8.

[8]. Huyện Thanh Oai (cũ) nay là 04 xã: Thanh Oai, Bình Minh, Tam Hưng, Dân Hòa; huyện Hoài Đức (cũ) nay là 04 xã: Hoài Đức, Dương Hòa, Sơn Đồng, An Khánh.

[9]. Báo điện tử Chính phủ (2024), Hà Nội kiểm soát chặt chẽ việc đấu giá đất, https://thanglong.

[10]. chinhphu.vn/ha-noi-kiem-soat-chat-che-viec-dau-gia-dat-103241206153518612.htm, truy cập ngày 10/9/2026.

Huyện Sóc Sơn (cũ) nay là 05 xã: Trung Giã, Đa Phúc, Kim Anh, Nội Bài, Sóc Sơn.

[11]. Che, X., Li, T., Lu, J. & Zheng, X. (2022), tlđd; Yeon-Koo Che & Ian Gale (1998), Standard Auctions with Financially Constrained Bidders, The Review of Economic Studies, Volume 65, Issue 1, pp.1-21, DOI: 10.1111/1467-937X.00033; Charles Z. Zheng (2001), High Bids and Broke Winners, Journal of Economic Theory 100(1), pp.129-171, DOI: 10.1006/jeth.2000.2715.

[12]. Nghị định số 172/2024/NĐ-CP ngày 27/12/2024 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Đấu giá tài sản số 01/2016/QH14 được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 37/2024/QH15 (Nghị định số 172/2024/NĐ-CP).

[13]. Klemperer, Paul. (2002), What Really Matters in Auction Design, Journal of Economic Perspectives, 16(1), pp.169-189, DOI: 10.1257/0895330027166; Vivek Bhattacharya, James W Roberts and Andrew Sweeting (2013), Regulating Bidder Participation in Auctions, https://www.nber.org/system/files/working_ papers/w19352/w19352.pdf, truy cập ngày 10/9/2026; Zhixi Wan and Damian R Beil (2009), RFQ Auctions with Supplier Qualification Screening, Operations Research, 57(4), pp.934-949.

[14]. OECD (2020), How to Select Buyers of Oil, Gas and Minerals: Guidance for State-Owned Enterprises, OECD Development Policy Tools, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a522e6c0en, truy cập ngày 10/9/2026.

[15]. Nghiên cứu rà soát dự thảo Luật trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại thời điểm tháng 7/2026, nguồn: https://danchuphapluat.vn/tai-lieu-du-an-luat-dau-gia-tai-san-sua-doi-10359.html, truy cập ngày 10/9/2026.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2024), Báo cáo số 245/BC-BTNMT ngày 10/10/2024 về tình hình triển khai thi hành Luật Đất đai năm 2024, Hà Nội.
2. Charles Z. Zheng (2001), High Bids and Broke Winners, Journal of Economic Theory 100(1), DOI: 10.1006/ jeth.2000.2715.
3. Che, X., Li, T., Lu, J. & Zheng, X. (2022), Deposit Requirements in Auctions, American Economic Journal: Microeconomics, 14(4), DOI: 10.1257/ mic.20200206.

4. Klemperer, Paul. (2002), What Really Matters in Auction Design, Journal of Economic Perspectives, 16(1), DOI: 10.1257/0895330027166.
5. Pai, M. M. & Vohra, R. (2014), Optimal Auctions with Financially Constrained Buyers, Journal of Economic Theory, 150, DOI: 10.1016/j. jet.2013.09.015.
6. Shen, J., Pretorius, F. & Chau, K. W. (2018), Land Auctions with Budget Constraints, The Journal of Real Estate Finance and Economics, 56(3), DOI: 10.1007/s11146-017-9618-z.
7. Yeon-Koo Che & Ian Gale (1998), Standard Auctions with Financially Constrained Bidders, The Review of Economic Studies, Volume 65, Issue 1, DOI: 10.1111/1467-937X.00033.
8. Vivek Bhattacharya, James W Roberts and Andrew Sweeting (2013), Regulating Bidder Participation in Auctions, https://www.nber.org/system/ files/working_papers/w19352/w19352.pdf, truy cập ngày 10/9/2026.
9. Zhixi Wan and Damian R Beil (2009), RFQ Auctions with Supplier Qualification Screening, Operations Research, 57(4).

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, ấn phẩm “Hoàn thiện pháp luật về đấu giá tài sản”, xuất bản năm 2026)

Ảnh: Internet