Hoàn thiện pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm thích ứng có kiểm soát từ góc nhìn lý luận chính sách

Từ khóa: Luật Văn bản quy phạm pháp luật; khả năng thích ứng; đánh giá tác động chính sách; đánh giá hiệu quả thi hành; trình tự rút gọn; thí điểm chính sách.

Nhận bài: 18/9/2026 Hoàn thành biên tập: 29/9/2026 Duyệt đăng: 05/10/2026

Improving the law on normative legal documents to ensure controlled adaptation: A policy theory perspective

Abstract: The draft Law on Promulgation of Legal Normative Documents (the Draft Law) seeks to further improve the policy-making process by emphasizing the identification of issues, objectives, and solutions, as well as the assessment of policy impacts. It also introduces a mechanism for evaluating implementation outcomes following the enactment of legal normative documents. In this context, the study analyzes “Policy 3”-which concerns the reform of the process for drafting and promulgating legal normative documents-focusing on the capacity to make timely adjustments to legal provisions in response to practical changes, and the utilization of implementation data to further improve policies. The findings indicate that, while the draft Law incorporates several provisions designed to enhance the flexibility and efficiency of the drafting and promulgation process, the mechanisms for monitoring, evaluating, and incorporating feedback from practical implementation remain insufficiently defined. Furthermore, certain provisions lack consistency regarding their scope, terminology, and the scope of authority. Consequently, the study proposes measures to strengthen quality control and the evaluation of the effectiveness of legal normative documents, ensuring that legal amendments and supplements are carried out in a timely manner-aligned with practical requirements-without imposing additional procedural burdens.

Keywords: Law on Promulgation of Legal Normative Documents; adaptability; policy impact assessment; evaluation of implementation effectiveness; simplified procedure; policy piloting.

Article received: 18/9/2026 Editing completed: 29/9/2026 Approvedfor publication: 05/10/2026

Đặt vấn đề

Ngày 29/9/2026, Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội dự án Luật Văn bản quy phạm pháp luật, dự kiến thay thế Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025[3]. Dự án được xây dựng trên cơ sở 05 chính sách đã được Chính phủ thông qua tại Nghị quyết số 227/NQ-CP[4]. Trong đó, Chính sách 3 đặt ra yêu cầu tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng linh hoạt, kịp thời, hiệu quả và có kiểm soát, đồng thời, đẩy nhanh việc thể chế hóa chủ trương, định hướng của Đảng[5].

Dự thảo Luật thể chế tương đối đầy đủ chính sách của dự án luật, pháp lệnh, gồm xác định vấn đề và nguyên nhân, mục tiêu, các giải pháp và giải pháp được lựa chọn, đánh giá tác động và đánh giá mức độ đạt mục tiêu sau khi văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực. Nghiên cứu sử dụng các yêu cầu này để xem xét tính nhất quán của quy trình được đề xuất.

Trong nghiên cứu này, “thích ứng” là phạm vi phân tích do tác giả lựa chọn, không phải nội dung chính thức của Chính sách 3. Khái niệm này gồm hai khả năng: (i) điều chỉnh quy định khi thực tiễn thay đổi; (ii) rút kinh nghiệm từ kết quả điều chỉnh. Theo cách tiếp cận đó, dự thảo Luật đã tăng khả năng điều chỉnh kịp thời; tuy nhiên, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế bảo đảm lựa chọn chính sách có căn cứ, kết quả thực hiện được theo dõi và các cơ chế ngoại lệ được xem xét lại[6]. Vì vậy, hướng sửa đổi cần tập trung vào nội dung kiểm soát tại những bước đã có và hoạt động hậu kiểm, phù hợp với yêu cầu không làm phát sinh thêm tầng nấc, thủ tục, hồ sơ trùng lặp tại Điều 2 Nghị quyết số 227/NQ-CP.

1. Tiêu chí đánh giá khả năng thích ứng của quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Quan điểm xây dựng hệ thống pháp luật có khả năng thích ứng và học hỏi từ thực tiễn được đề cập từ những năm 1920. John Dewey cho rằng, chính sách và các đề xuất hành động xã hội cần được xem như những giả thuyết làm việc: đưa vào áp dụng, thường xuyên theo dõi kết quả và điều chỉnh trên cơ sở những gì quan sát được[7]. Sau đó, khoa học pháp lý tập trung vào yêu cầu thiết kế quy trình ban hành và thi hành để pháp luật có thể được điều chỉnh dựa trên kết quả thực hiện[8]. Năm 2021, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) thông qua Khuyến nghị về quản trị điều tiết theo hướng “agile” (agile regulatory governance) nhằm thúc đẩy đổi mới sáng tạo[9].

Thuật ngữ “agile” thường được dịch là “linh hoạt”, nhưng OECD xác định khái niệm này gồm ba yếu tố: (i) khả năng thích ứng (adaptivity); (iii) khả năng đáp ứng (responsiveness); (iii) tính linh hoạt (flexibility)[10]. Do flexibility chỉ là thành tố của agile, cách dịch đồng nhất hai khái niệm có thể làm mất sự phân biệt giữa khái niệm tổng quát và thuộc tính cấu thành. Trong một đạo luật quy định về quy trình, cách hiểu đó có thể liên tưởng đến việc nới lỏng thủ tục hoặc mở rộng quyền tùy nghi; OECD cũng lưu ý nguy cơ gia tăng tính tùy nghi khi tăng tính linh hoạt[11]. Vì vậy, nghiên cứu không sử dụng “thích ứng” như bản dịch của agile, mà chỉ lựa chọn một khía cạnh để phân tích dự thảo Luật là khả năng điều chỉnh quy định trước những thay đổi của thực tiễn và rút kinh nghiệm từ kết quả điều chỉnh.

Cách tiếp cận này có thể được lý giải từ mô hình chu trình chính sách, trong đó, các giai đoạn xác lập vấn đề, hình thành và lựa chọn chính sách, thực hiện và đánh giá chính sách[12] có quan hệ với nhau. Giá trị của mô hình không phải ở việc coi quy trình chính sách là một chuỗi tuyến tính cứng nhắc, mà ở khả năng làm rõ mối liên hệ giữa quyết định ban đầu và thông tin thu được khi thực hiện, đánh giá chính sách. Theo đó, khả năng thích ứng của quy trình chính sách cần được xem xét ở cả giai đoạn trước ban hành, thông qua chất lượng phân tích, kiểm soát và giai đoạn sau ban hành, thông qua đánh giá, phản hồi, điều chỉnh chính sách.

Trên cơ sở đó, nghiên cứu xác định bốn tiêu chí để đánh giá thiết kế của dự thảo Luật.

1.1. Có căn cứ lựa chọn chính sách

Việc lựa chọn chính sách phải dựa trên sự phân biệt rõ vấn đề cần giải quyết, các phương án can thiệp và căn cứ lựa chọn phương án. Yêu cầu này không nhằm tăng các bước thủ tục, mà buộc cơ quan đề xuất giải thích sự cần thiết của việc can thiệp và lý do lựa chọn một giải pháp thay vì các giải pháp khác[13]. Dự thảo Luật đã thể hiện cách tiếp cận đó: khoản 2 Điều 3 dự thảo Luật[14] gắn chính sách với vấn đề, giải pháp và mục tiêu; khoản 4 Điều 3 dự thảo Luật gắn đánh giá tác động với phân tích các giải pháp để lựa chọn phương án; khoản 2 Điều 26 dự thảo Luật[15] yêu cầu xác định vấn đề, nguyên nhân, mục tiêu, giải pháp, đối tượng chịu tác động và giải pháp được lựa chọn trong từng chính sách.

1.2. Kiểm soát chất lượng phân tích, đánh giá tác động chính sách

Cần có cơ chế kiểm tra chất lượng phân tích, đánh giá tác động chính sách độc lập với cơ quan đề xuất. Mặc dù cơ quan đề xuất nắm nhiều thông tin nhưng cũng có xu hướng bảo vệ phương án đã lựa chọn. Vì thế, nếu thiếu sự kiểm tra từ chủ thể khác, đánh giá tác động chính sách có nguy cơ trở thành căn cứ biện minh cho quyết định đã có. Các nghiên cứu so sánh cho thấy, cùng là yêu cầu về hình thức, nhưng có thể được thực hiện thực chất hoặc mang tính nghi thức, tùy thuộc vào thiết kế thể chế[16]. Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới (Nghị quyết số 66-NQ/TW) yêu cầu việc đánh giá tác động và lựa chọn chính sách phải được thực hiện kỹ lưỡng, thực chất, khoa học. Để bảo đảm yêu cầu này, cần có chủ thể xem xét chất lượng phân tích, đánh giá chính sách ngoài cơ quan đề xuất. Kiểm tra độc lập được hiểu là chức năng, không nhất thiết hình thành một thủ tục riêng; chức năng đó có thể được thực hiện trong hoạt động thẩm định, thẩm tra hoặc góp ý hiện có.

1.3. Sự gắn kết giữa mục tiêu chính sách và đánh giá kết quả sau ban hành

Đánh giá sau ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải được chuẩn bị ngay từ khi xác định mục tiêu chính sách. Mục tiêu phải rõ để xác định mức độ đạt được và thời điểm đánh giá. Điều đó không có nghĩa mọi mục tiêu đều phải lượng hóa: đối với mục tiêu định tính, có thể xác lập tiêu chí và căn cứ quan sát phù hợp. Lý luận về đánh giá coi tính rõ ràng của mục tiêu, chỉ báo và dữ liệu là những điều kiện cần xem xét trước khi tiến hành đánh giá[17]. Nghị quyết số 66-NQ/TW yêu cầu thường xuyên đánh giá hiệu quả của pháp luật sau ban hành; Kết luận số 18-KL/TW ngày 02/4/2026 Hội nghị lần thứ hai Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, tài chính quốc gia và vay, trả nợ công, đầu tư công trung hạn 05 năm 2026 - 2030 gắn với thực hiện mục tiêu phấn đấu tăng trưởng “2 con số” đặt nhiệm vụ xây dựng tiêu chí đánh giá văn bản pháp luật sau khi ban hành để chuyển cách đánh giá hiệu quả pháp luật từ “tốt trong văn bản” sang “tốt trong cuộc sống”.

1.4. Kiểm soát tương xứng và đánh giá lại các cơ chế ngoại lệ trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Quy trình thông thường có thể không đáp ứng yêu cầu xử lý kịp thời trong mọi tình huống, nhưng kinh nghiệm về quyền khẩn cấp, điều khoản hết hiệu lực và lập pháp thử nghiệm cho thấy cơ chế tạm thời có nguy cơ kéo dài hoặc được áp dụng ngoài hoàn cảnh ban đầu nếu thiếu giới hạn và đánh giá khi kết thúc[18]. Vì vậy, mức độ kiểm soát cần tương ứng với phạm vi mà mỗi cơ chế được phép rời khỏi quy trình hoặc phân định thẩm quyền thông thường. Không phải mọi ngoại lệ đều cần cùng hệ thống biện pháp bảo đảm; khi kiểm soát trước ban hành được giản lược vì tính khẩn cấp thì thời hạn áp dụng, nghĩa vụ báo cáo và đánh giá sau ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần đóng vai trò bù đắp, đồng thời, quy định trình tự rút gọn tương xứng với tính chất, nội dung của dự án, dự thảo.

2. Những quy định bảo đảm khả năng thích ứng trong dự thảo Luật Văn bản quy phạm pháp luật

Với bố cục 10 chương, 68 điều, dự thảo Luật đã có những bước tiến trong việc kết hợp yêu cầu tinh, gọn quy trình với bảo đảm chất lượng chính sách.

Thứ nhất, dự thảo Luật cơ bản giữ lại các yêu cầu về nội dung chính sách của Luật năm 2025, đồng thời, mở rộng một số nội dung đánh giá tác động tại Điều 27[19], cho dù nhiều thủ tục được tinh, gọn. Điều này cho thấy, việc đơn giản hóa quy trình không nhất thiết làm giảm yêu cầu phân tích.

Thứ hai, báo cáo đánh giá tác động được sử dụng từ giai đoạn xây dựng chính sách đến soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định và thẩm tra. Khi việc thay đổi quy định dẫn đến điều chỉnh chính sách, cơ quan chủ trì phải cập nhật đánh giá tác động.

Thứ ba, Điều 65 dự thảo Luật[20] quy định việc đánh giá mức độ đạt mục tiêu chính sách sau khi văn bản được tổ chức thi hành và gắn kết quả đánh giá với việc sửa đổi văn bản hoặc điều chỉnh biện pháp thực hiện. Đây là cơ sở để thông tin từ thực tiễn thi hành được sử dụng trở lại trong quá trình xây dựng pháp luật.

Đối với các cơ chế ngoại lệ, dự thảo Luật cũng đặt ra những biện pháp bảo đảm. Văn bản thí điểm phải xác định mục tiêu, thời gian, biện pháp quản trị rủi ro, cơ chế giám sát, đánh giá và điều kiện điều chỉnh, gia hạn hoặc kết thúc. Điều 50 dự thảo Luật[21] quy định, trong trường hợp Chính phủ hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội điều chỉnh quy định của luật khi Quốc hội không thể họp, dự thảo Luật yêu cầu có sự đồng ý của cấp có thẩm quyền, thẩm định độc lập đối với nghị định, thời hạn tối đa một năm, báo cáo Quốc hội và trình luật trong thời hạn này. Đối với trình tự rút gọn, dự thảo Luật yêu cầu báo cáo đánh giá tác động đối với luật, pháp lệnh và nêu rõ hậu quả nếu không ban hành kịp thời khi đề nghị áp dụng. Các biện pháp đã có là cơ sở để xem xét tính nhất quán của yêu cầu kiểm soát đối với những cơ chế còn lại.

3. Những vấn đề đặt ra trong việc bảo đảm khả năng thích ứng của dự thảo Luật Văn bản quy phạm pháp luật

Nghiên cứu cho thấy, một số quy định của dự thảo Luật chưa bảo đảm sự liên kết đầy đủ giữa phân tích chính sách, kiểm soát quy trình và đánh giá kết quả sau ban hành.

3.1. Chưa xác định rõ trách nhiệm kiểm soát chất lượng phân tích, đánh giá tác động chính sách

Theo Luật năm 2025, Bộ Tư pháp thẩm định chính sách đối với các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình; báo cáo thẩm định phải kết luận hồ sơ đủ hay chưa đủ điều kiện trình Chính phủ. Khoản 1 Điều 28 dự thảo Luật[22] thay quy định này bằng lấy ý kiến 08 bộ, cơ quan trong thời hạn 15 ngày. Đây là phương án kiểm soát chất lượng sau khi cắt giảm một khâu thủ tục. Trong bản tổng hợp ý kiến, tiếp thu, giải trình, cơ quan soạn thảo nhận định, thẩm định là cơ chế kiểm tra độc lập, không thay thế trách nhiệm tự đánh giá của cơ quan đề xuất. Việc tinh, gọn có cơ sở, nhưng cơ chế thay thế chưa thực hiện đầy đủ chức năng tương đương: ý kiến được phân chia theo lĩnh vực, trong khi chưa có chủ thể độc lập được giao kết luận về sự cần thiết và chất lượng phân tích của từng chính sách trước khi Chính phủ thông qua. Việc Bộ Tư pháp góp ý về đánh giá tác động trong phạm vi được giao không đồng nghĩa với trách nhiệm đưa ra kết luận về chất lượng phân tích chính sách.

Khoảng trống tương tự xuất hiện ở giai đoạn soạn thảo. Dù báo cáo đánh giá tác động là thành phần hồ sơ thẩm định và thẩm tra, chất lượng của báo cáo chưa được xác định rõ là nội dung phải xem xét trong các hoạt động này. Khi tài liệu được sử dụng xuyên suốt quy trình nhưng không có chủ thể chịu trách nhiệm kết luận về chất lượng, hoạt động đánh giá tác động có nguy cơ mang tính hình thức, như Báo cáo số 716/BC-BTP đã ghi nhận[23]. Bên cạnh đó, điểm d khoản 2 Điều 31 dự thảo Luật[24] quy định, trường hợp chính sách đã được cấp có thẩm quyền quyết định không phải cập nhật đánh giá tác động. Quy định này có cơ sở nếu chỉ nhằm tránh xem xét lại quyết định chính sách, nhưng có thể tạo khoảng trống thông tin nếu được hiểu là loại bỏ cả việc phân tích cần thiết để quy phạm hóa và tổ chức thi hành.

Như vậy, vấn đề không phải thiếu thành phần hồ sơ, mà chưa xác định rõ trách nhiệm kiểm tra chất lượng báo cáo đánh giá tác động trong quy trình. Vì vậy, dù báo cáo được sử dụng ở nhiều giai đoạn, việc kết luận về chất lượng phân tích, đánh giá chính sách chưa gắn với chủ thể chịu trách nhiệm cụ thể.

3.2. Thiếu sự gắn kết giữa xác định mục tiêu chính sách và tiêu chí đánh giá sau ban hành

Điều 65 dự thảo Luật[25] yêu cầu đánh giá mức độ đạt được mục tiêu chính sách, nhưng điểm b khoản 2 Điều 26 dự thảo Luật mới yêu cầu xác định mục tiêu, mà chưa quy định việc xác lập tiêu chí và thời điểm đánh giá. Điều này có thể làm cho cơ quan đánh giá phải xây dựng thước đo sau khi văn bản có hiệu lực hoặc chỉ đưa ra nhận định chung về kết quả thực hiện. Bộ tiêu chí chung về hiệu quả văn bản là cần thiết nhưng không thể thay thế những tiêu chí gắn với mục tiêu cụ thể của từng chính sách. Nghị quyết số 66-NQ/TW chỉ ra tình trạng thiếu cơ chế phản ứng chính sách kịp thời, hiệu quả; Điều 65 dự thảo Luật là một trong những quy định nhằm khắc phục hạn chế này. Tuy nhiên, nếu tiêu chí không được xác định từ giai đoạn xây dựng chính sách, kết quả đánh giá khó trở thành căn cứ tin cậy để rút kinh nghiệm và điều chỉnh quy định.

Điều 20 dự thảo Luật[26] thể hiện cách thiết kế khác: mục tiêu, cơ chế đánh giá và điều kiện điều chỉnh, gia hạn hoặc kết thúc được xác định từ trước. Vì vậy, dự thảo Luật chưa liên kết giữa yêu cầu đánh giá sau ban hành tại Điều 65 dự thảo Luật và yêu cầu xây dựng chính sách tại Điều 26: văn bản cần được đánh giá theo mục tiêu, nhưng tiêu chí đánh giá có thể chỉ được xác lập sau khi chính sách đã lựa chọn và văn bản đã có hiệu lực. Vấn đề dữ liệu cũng ảnh hưởng đến việc đánh giá các cơ chế ngoại lệ. Báo cáo số 716/BC-BTP ghi nhận tình trạng lạm dụng trình tự rút gọn, nhưng chưa lượng hóa mức độ, dù đã thống kê 2.367 văn bản ban hành theo trình tự này khi thực hiện Nghị quyết số 190/2025/QH15 ngày 19/02/2025 của Quốc hội quy định về xử lý một số vấn đề liên quan đến sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước.

3.3. Chưa bảo đảm tính thống nhất trong kiểm soát và đánh giá các cơ chế ngoại lệ

Điều 49 dự thảo Luật[27] cho phép giản lược đáng kể quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thông thường, nhưng hồ sơ chỉ gồm tờ trình, dự thảo và tài liệu khác nếu có; chưa có quy định riêng về thời hạn áp dụng tối đa, báo cáo sau ban hành hoặc đánh giá khi kết thúc, trong khi văn bản quy phạm pháp luật có thể có hiệu lực ngay. Khi yêu cầu kiểm soát trước ban hành được giảm vì tính khẩn cấp, việc thiếu biện pháp kiểm soát tương ứng sau ban hành có thể làm suy giảm hiệu quả giám sát.

Điều 49 dự thảo Luật quy định trong cùng một cơ chế hai nhóm trường hợp có mức độ cấp bách khác nhau. Đối với tình huống khẩn cấp, sự cố, thảm họa hoặc bất khả kháng, việc hoàn thiện đầy đủ hồ sơ trước ban hành có thể không khả thi. Ngược lại, nhóm các vấn đề cấp bách, quan trọng, cần thiết của đất nước không nhất thiết chịu sức ép thời gian tương tự. Áp dụng cùng mức độ giản lược hồ sơ cho cả hai nhóm có thể không bảo đảm sự tương xứng giữa biện pháp kiểm soát và tính chất tình huống. Nghiên cứu không đánh giá điều kiện về chỉ đạo của cơ quan có thẩm quyền của Đảng, mà tập trung vào quy trình pháp lý, kỹ thuật của cơ quan nhà nước sau khi chủ trương đã được xác định.

Bên cạnh đó, còn một số khoảng trống liên quan đến việc đánh giá khi kết thúc cơ chế ngoại lệ: khoản 2 Điều 52 dự thảo Luật[28] yêu cầu trình luật trong thời hạn một năm nhưng chưa quy định hồ sơ dự án luật phải kèm đánh giá kết quả áp dụng nghị định, pháp lệnh tạm thời; Điều 20 dự thảo Luật giao từng văn bản thí điểm xác định cơ chế đánh giá, song chưa yêu cầu quyết định gia hạn, kết thúc hoặc chuyển thành quy định chính thức phải căn cứ vào báo cáo đánh giá; Khoản 3 Điều 14 dự thảo Luật[29] cho phép nghị định giải quyết vấn đề cấp bách được áp dụng “trong một thời gian nhất định”, mà chưa quy định thời hạn tối đa. Các cơ chế trên tạo điều kiện điều chỉnh nhanh, nhưng chưa quy định đầy đủ thời điểm và căn cứ xem xét việc duy trì hay chấm dứt hiệu lực của giải pháp tạm thời.

3.4. Bất cập về phạm vi áp dụng, thuật ngữ và phân định thẩm quyền

Khoản 6 Điều 12[30] và khoản 7 Điều 14 dự thảo Luật cho phép điều chỉnh quy định của luật khi Quốc hội không thể họp hoặc nhằm điều chỉnh nội dung mang tính kỹ thuật. Tuy nhiên, Mục 2 Chương VI dự thảo Luật về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt và xử lý các vấn đề cấp bách trong trường hợp Quốc hội không thể họp và Điều 50, Điều 51[31], Điều 52 dự thảo Luật chỉ đề cập trường hợp Quốc hội không thể họp. Vì vậy, chưa rõ việc điều chỉnh “nội dung mang tính kỹ thuật” có phải tuân thủ cùng cơ chế thẩm định độc lập, thời hạn một năm và nghĩa vụ trình luật không. Nội hàm của thuật ngữ này cũng chưa được xác định, trong khi báo cáo thẩm định đã kiến nghị quy định chặt chẽ về điều kiện áp dụng.

Một số quy định khác cần được chuẩn hóa về thuật ngữ và thẩm quyền. Dự thảo Luật sử dụng “giải pháp” để chỉ cả nội dung của chính sách đã được lựa chọn và các phương án đưa ra so sánh; phương án được lựa chọn lại sử dụng không thống nhất là “phương án tối ưu” hoặc “giải pháp tối ưu”. Bên cạnh đó, điểm c khoản 3 Điều 47 dự thảo Luật[32] quy định Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định áp dụng trình tự rút gọn đối với nghị định nhưng chưa phân định rõ thẩm quyền của từng chủ thể. Khoản 4 Điều 25 dự thảo Luật chưa xác định rõ chủ thể có thẩm quyền quyết định chuyển từ trình tự có xây dựng chính sách sang trình tự không xây dựng chính sách.

4. Kiến nghị hoàn thiện dự thảo Luật Văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng cao khả năng thích ứng của quy trình xây dựng, ban hành văn bản

Các kiến nghị nhằm cụ thể hóa những vấn đề đã phân tích tại mục 3. Theo định hướng Luật chỉ quy định những nội dung mang tính khung và nguyên tắc, còn các vấn đề thực tiễn thường xuyên biến động giao Chính phủ quy định, nghiên cứu đề xuất đưa vào dự thảo Luật những yêu cầu cơ bản về chủ thể chịu trách nhiệm, nội dung cần xem xét, thời điểm đánh giá và giới hạn của các cơ chế ngoại lệ. Phương pháp phân tích, biểu mẫu và mức độ chi tiết của hồ sơ có thể được quy định tương ứng với tính chất, mức độ tác động của từng trường hợp.

Thứ nhất, bổ sung vào khoản 4 Điều 32[33] và khoản 4 Điều 34 dự thảo Luật nội dung thẩm định yêu cầu xem xét chất lượng báo cáo đánh giá tác động chính sách, tập trung vào việc xác định vấn đề, so sánh các giải pháp và căn cứ lựa chọn; đồng thời, bổ sung vào nội dung thẩm tra việc xem xét căn cứ lựa chọn giải pháp và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Phương pháp và mức độ phân tích có thể do Chính phủ quy định phù hợp với tính chất, mức độ tác động của từng chính sách.

Thứ hai, sửa đổi điểm b khoản 2 Điều 26 dự thảo Luật theo hướng yêu cầu xác định mục tiêu cần đạt được khi giải quyết vấn đề; tiêu chí hoặc căn cứ đánh giá mức độ đạt mục tiêu và thời điểm đánh giá. Đồng thời, bổ sung điểm a khoản 1 Điều 65 dự thảo Luật yêu cầu đánh giá mức độ đạt mục tiêu dựa trên những tiêu chí hoặc căn cứ đã xác định khi xây dựng chính sách. Tiêu chí có thể mang tính định lượng hoặc định tính; phương pháp và mức độ đánh giá do Chính phủ quy định.

Thứ ba, bổ sung vào điểm a khoản 1 Điều 28 dự thảo Luật yêu cầu ý kiến của Bộ Tư pháp phải xác định rõ những nội dung của hồ sơ chính sách chưa đáp ứng quy định tại Điều 26 và Điều 27 dự thảo Luật. Điểm đ khoản 2 Điều 31 dự thảo Luật cần quy định khi chính sách đã được cấp có thẩm quyền quyết định, cơ quan chủ trì soạn thảo phải đánh giá tác động của những quy định được điều chỉnh trong phạm vi cần thiết để phục vụ quy phạm hóa và tổ chức thi hành, nhưng không xem xét lại quyết định chính sách.

Thứ tư, Điều 49 dự thảo Luật cần làm rõ phạm vi áp dụng của từ “và” và phân biệt hai nhóm trường hợp. Đối với tình huống khẩn cấp, sự cố, thảm họa hoặc bất khả kháng, có thể cho phép hoàn thiện báo cáo đánh giá tác động trong thời hạn xác định sau khi văn bản được ban hành. Đối với nhóm các vấn đề cấp bách, quan trọng, cần thiết của đất nước, cần yêu cầu báo cáo đánh giá tác động trước ban hành. Đồng thời, bổ sung nghĩa vụ báo cáo Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại kỳ họp, phiên họp gần nhất đối với văn bản được ban hành theo cơ chế này.

Thứ năm, khoản 6 Điều 12, khoản 7 Điều 14 và các điều 50, 51, 52 dự thảo Luật cần thống nhất phạm vi áp dụng của cơ chế điều chỉnh quy định của luật. Nếu tiếp tục duy trì trường hợp điều chỉnh “nội dung mang tính kỹ thuật”, cần xác định rõ điều kiện áp dụng và biện pháp kiểm soát tương ứng. Đồng thời, quy định thành phần hồ sơ tối thiểu đối với văn bản điều chỉnh quy định của luật, trong đó có báo cáo đánh giá tác động; hồ sơ dự án luật được trình trong thời hạn một năm phải kèm đánh giá kết quả áp dụng văn bản tạm thời.

Thứ sáu, bổ sung vào Điều 20 dự thảo Luật yêu cầu việc gia hạn, kết thúc hoặc chuyển chính sách thí điểm thành quy định chính thức phải căn cứ vào báo cáo đánh giá kết quả thí điểm. Khoản 3 Điều 14 dự thảo Luật cần quy định thời hạn áp dụng tối đa của nghị định giải quyết vấn đề cấp bách và nghĩa vụ báo cáo kết quả thực hiện khi hết thời hạn.

Thứ bảy, khoản 11 Điều 66 dự thảo Luật và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành (sau khi dự thảo Luật được thông qua) cần bổ sung trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc tổng hợp, công bố định kỳ số liệu về việc áp dụng các cơ chế ngoại lệ và tình trạng xử lý khi hết thời hạn. Đồng thời, thống nhất cách sử dụng các thuật ngữ “giải pháp” và “phương án”; xác định rõ tại khoản 4 Điều 25 dự thảo Luật chủ thể có thẩm quyền quyết định chuyển từ trình tự có xây dựng chính sách sang trình tự không xây dựng chính sách; điểm c khoản 3 Điều 47 dự thảo Luật cần phân định thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong việc quyết định áp dụng trình tự rút gọn.

Kết luận

Dự thảo Luật đã tiếp thu nhiều yêu cầu của phân tích chính sách vào quy trình xây dựng pháp luật, đồng thời, thiết lập các cơ chế để điều chỉnh quy định kịp thời trước yêu cầu thực tiễn. Vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện không phải bổ sung tầng nấc thủ tục, mà là bảo đảm sự liên kết giữa các khâu hiện có: lựa chọn chính sách có căn cứ, xác định mục tiêu có thể đánh giá, kiểm tra chất lượng phân tích, giới hạn việc áp dụng ngoại lệ và sử dụng kết quả thi hành để điều chỉnh quy định.

Khả năng điều chỉnh nhanh chỉ là một phương diện của tính thích ứng; phương diện còn lại là đánh giá kết quả điều chỉnh và xem xét lại các cơ chế tạm thời trên cơ sở kết quả đó. Nếu mỗi cơ chế ngoại lệ được xác định ngay từ đầu về thời hạn, nghĩa vụ báo cáo và căn cứ đánh giá, yêu cầu có kiểm soát sẽ được cụ thể hóa thành những điều kiện có thể thực hiện và kiểm chứng, thay vì chỉ dừng ở định hướng chung.

ThS. Ngô Vĩnh Bạch Dương

Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

Ảnh: Internet

[1]. Nghiên cứu sử dụng dự thảo Luật Văn bản quy phạm pháp luật ngày 28/9/2026 kèm theo Tờ trình số 755/TTr-CP của Chính phủ ngày 29/9/2026 của Chính phủ về dự án Luật Văn bản quy phạm pháp luật, nguồn: https://danchuphapluat.vn/gop-y-ho-so-du-an-luat-ve-van-ban-quy-pham-phap-luat-10160.html, truy cập ngày 01/10/2026.

[2]. Nghị quyết số 227/NQ-CP ngày 13/8/2026 của Chính phủ về chính sách của Luật về văn bản quy phạm pháp luật (Nghị quyết số 227/NQ-CP).

[3]. Tờ trình số 755/TTr-CP ngày 29/9/2026 của Chính phủ về dự án Luật Văn bản quy phạm pháp luật (Tờ trình số 755/TTr-CP); Báo cáo số 716/BC-BTP ngày 24/8/2026 của Bộ Tư pháp tổng kết việc thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Báo cáo số 716/BC-BTP). Luật được thay thế là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 64/2025/QH15 ngày 19/02/2025, được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 87/2025/QH15 ngày 25/6/2025 (Luật năm 2025).

[4]. Điều 1: Nghị quyết gọi dự án là “Luật về văn bản quy phạm pháp luật”; Tờ trình số 755/TTr-CP dùng tên “Luật Văn bản quy phạm pháp luật”. Nghiên cứu sử dụng tên Luật Văn bản quy phạm pháp luật.

[5]. Điều 1: Nghị quyết 227/NQ-CP. Xem thêm: Kết luận số 09-KL/TW ngày 10/3/2026 của Bộ Chính trị về hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới, dẫn theo Chính phủ, Tờ trình 755/TTr-CP, 3-4.

[6]. Trong nghiên cứu này, “cơ chế ngoại lệ” chỉ các trường hợp cho phép rút ngắn hoặc lược bỏ quy trình thông thường, hoặc tạm thời rời khỏi phân định thẩm quyền thông thường; không đồng nhất với thuật ngữ “trường hợp đặc biệt” tại Điều 49 dự thảo Luật quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt.

[7]. John Dewey, The Public and Its Problems (New York: Henry Holt, 1927), Chương VI, 202-3.

[8]. J. B. Ruhl (2014), General Design Principles for Resilience and Adaptive Capacity in Legal Systems-With Applications to Climate Change Adaptation, North Carolina Law Review 89, số 5 (2011): 1373-1403; Robin Kundis Craig và J. B. Ruhl, Designing Administrative Law for Adaptive Management, Vanderbilt Law Review 67, số 1: 1-87.

[9]. OECD (2021), Recommendation of the Council for Agile Regulatory Governance to Harness Innovation, OECD/LEGAL/0464 (Paris: OECD).

[10]. OECD (2025), Agile Mechanisms for Responsible Technology Development, OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, số 176 (Paris: OECD Publishing).

[11]. OECD (2021), Practical Guidance on Agile Regulatory Governance to Harness Innovation (Paris: OECD).

[12]. Werner Jann & Kai Wegrich (2007), Theories of the Policy Cycle, trong Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods, chủ biên Frank Fischer, Gerald J. Miller và Mara S. Sidney (Boca Raton, FL: CRC Press), 43-62.

[13]. Eugene Bardach và Eric M. Patashnik, A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path to More Effective Problem Solving, ấn bản 6 (Thousand Oaks, CA: CQ Press, 2020).

[14]. Điều 3: Giải thích từ ngữ.

[15]. Điều 26: Xác định chính sách.

[16]. Claudio M. Radaelli, Diffusion without Convergence: How Political Context Shapes the Adoption of Regulatory Impact Assessment, Journal of European Public Policy 12, số 5 (2005): 924–43.

[17]. Evert Vedung (1997), Public Policy and Program Evaluation, New Brunswick, NJ: Transaction Publishers. Joseph S. Wholey (1979), Evaluation: Promise and Performance, Washington, DC: Urban Institute.

[18]. Oren Gross và Fionnuala Ní Aoláin (2006), Law in Times of Crisis: Emergency Powers in Theory and Practice, Cambridge: Cambridge University Press. Sofia Ranchordás (2014), Constitutional Sunsets and Experimental Legislation: A Comparative Perspective, Cheltenham: Edward Elgar; Antonios Kouroutakis (2017), The Constitutional Value of Sunset Clauses: An Historical and Normative Analysis, Abingdon: Routledge.

[19]. Điều 27: Đánh giá tác động của chính sách.

[20]. Điều 65: Đánh giá hiệu quả thi hành và phản ứng chính sách trong tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

[21]. Điều 50: Ban hành nghị định, pháp lệnh điều chỉnh quy định của luật, nghị quyết quy phạm pháp luật của Quốc hội để xử lý các vấn đề cấp bách trong trường hợp Quốc hội không thể họp. 22. Điều 28: Lấy ý kiến hồ sơ chính sách.

[23]. Báo cáo số 716/BC-BTP ngày 24/8/2026 của Bộ Tư pháp tổng kết việc thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Báo cáo số 716/BC-BTP).

[24]. Điều 31: Soạn thảo luật, pháp lệnh.

[25]. Điều 65: Đánh giá hiệu quả thi hành và phản ứng chính sách trong tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

[26]. Điều 20: Văn bản quy phạm pháp luật quy định thí điểm chính sách.

[27]. Điều 49: Trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

[28]. Điều 52: Hiệu lực của nghị định, pháp lệnh điều chỉnh quy định của luật, nghị quyết quy phạm pháp luật của Quốc hội để xử lý các vấn đề cấp bách trong trường hợp Quốc hội không thể họp.

[29]. Điều 14: Nghị định.

[30]. Điều 12: Pháp lệnh.

[31]. Điều 51. Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ điều chỉnh quy định của luật, nghị quyết quy phạm pháp luật của Quốc hội để xử lý các vấn đề cấp bách trong trường hợp Quốc hội không thể họp.

[32]. Điều 47: Trường hợp và thẩm quyền quyết định xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn.

[33]. Điều 32: Thẩm định dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bardach, Eugene và Eric M. Patashnik (2020), A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path to More Effective Problem Solving. Ấn bản 6. Thousand Oaks, CA: CQ Press.

2. Craig, Robin Kundis và J. B. Ruhl (2014), Designing Administrative Law for Adaptive Management, Vanderbilt Law Review 67, số 1: 1-87.

3. Dewey, John (1927), The Public and Its Problems, New York: Henry Holt.

4. Gross, Oren và Fionnuala Ní Aoláin (2006), Law in Times of Crisis: Emergency Powers in Theory and Practice, Cambridge: Cambridge University Press.

5. Jann, Werner và Kai Wegrich (2006), Theories of the Policy Cycle, Trong Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods, chủ biên Frank Fischer, Gerald J. Miller và Mara S. Sidney, 43-62. Boca Raton, FL: CRC Press, 2007.

6. Kouroutakis, Antonios (2017), The Constitutional Value of Sunset Clauses: An Historical and Normative Analysis, Abingdon: Routledge.

7. OECD (2025), Agile Mechanisms for Responsible Technology Development, OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, số 176. Paris: OECD Publishing.

8. OECD (2021), Practical Guidance on Agile Regulatory Governance to Harness Innovation, Paris: OECD.

9. OECD (2021), Recommendation of the Council for Agile Regulatory Governance to Harness Innovation, OECD/LEGAL/0464, Paris: OECD.

10. Radaelli, Claudio M (2005), Diffusion without Convergence: How Political Context Shapes the Adoption of Regulatory Impact Assessment, Journal of European Public Policy 12, số 5: 924-43.

11. Ranchordás, Sofia (2014), Constitutional Sunsets and Experimental Legislation: A Comparative Perspective, Cheltenham: Edward Elgar.

12. Ruhl, J. B (2011), General Design Principles for Resilience and Adaptive Capacity in Legal Systems-With Applications to Climate Change Adaptation, North Carolina Law Review 89, số 5 (2011): 1373-1403.

13. Vedung, Evert (1997), Public Policy and Program Evaluation, New Brunswick, NJ: Transaction Publishers.

14. Wholey, Joseph S (1979), Evaluation: Promise and Performance, Washington, DC: Urban Institute.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (462) - tháng 10/2026)