Pháp luật về ban hành quyết định hành chính ở Việt Nam hiện nay: Từ cơ sở lý luận đến định hướng hoàn thiện

Từ khóa: quyết định hành chính; tố tụng hành chính; pháp luật hành chính; kiểm soát quyền lực hành chính; chuyển đổi số; quản lý nhà nước.

Đặt vấn đề

Trong quá trình xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo tinh thần Nghị quyết số 27-NQ/TW[1], việc nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước giữ vai trò trung tâm. Trong quản lý nhà nước, quyết định hành chính (QĐHC) là công cụ pháp lý cơ bản để thực thi quyền lực hành chính, giải quyết vụ việc cụ thể và tác động trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân.

Tuy nhiên, thực tiễn pháp luật Việt Nam cho thấy, QĐHC chủ yếu được tiếp cận dưới góc độ kỹ thuật văn bản điều hành, chưa được nhận diện đầy đủ là hành vi pháp lý hành chính trong chu trình thủ tục thống nhất. Vì vậy, các quy định về ban hành QĐHC còn phân tán ở nhiều luật chuyên ngành và tồn tại khoảng trống thể chế. Trên cơ sở phân tích các vấn đề lý luận, tham khảo kinh nghiệm quốc tế và đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam, nghiên cứu đề xuất định hướng hoàn thiện pháp luật về ban hành QĐHC nhằm đáp ứng yêu cầu quản trị quốc gia trong giai đoạn hiện nay.

1. Một số vấn đề lý luận về quyết định hành chính và pháp luật về thủ tục ban hành quyết định hành chính

Để xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, việc xác định cơ sở lý luận của đối tượng điều chỉnh có ý nghĩa quan trọng. Trong quản lý nhà nước, QĐHC là hình thức pháp lý cơ bản để cơ quan hành chính thực hiện quyền lực quản lý và tác động trực tiếp đến các quan hệ xã hội[2]. Vì thế, nghiên cứu pháp luật về ban hành QĐHC, trước tiên phải nghiên cứu bản chất của QĐHC.

1.1. Khái niệm, đặc điểm và phân loại quyết định hành chính

QĐHC đóng vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước. Thông qua QĐHC, cơ quan nhà nước tổ chức thi hành pháp luật điều chỉnh hành vi của tổ chức, cá nhân và giải quyết các vấn đề phát sinh trong hoạt động quản lý. Nếu pháp luật là khuôn khổ duy trì trật tự xã hội thì QĐHC là công cụ trực tiếp đưa pháp luật vào thực tiễn.

1.1.1. Định nghĩa và các đặc tính cốt lõi của quyết định hành chính cá biệt

QĐHC hiểu chung nhất là quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban hành nhằm giải quyết vụ việc cụ thể trong quản lý hành chính, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân[3]. Các quyết định như cấp giấy phép, cấp giấy chứng nhận, phê duyệt dự án, xử phạt vi phạm hành chính, thu hồi đất hoặc giải quyết khiếu nại là những ví dụ điển hình. Dưới góc độ lý luận, quyết định hành chính cá biệt có ba đặc điểm cơ bản[4]: (i) tính quyền lực nhà nước: QĐHC thể hiện ý chí đơn phương của cơ quan nhà nước trên cơ sở thẩm quyền luật định, có hiệu lực bắt buộc thi hành và được bảo đảm bằng quyền lực nhà nước[5]; (ii) tính cá biệt: khác với văn bản quy phạm pháp luật, QĐHC áp dụng đối với vụ việc và đối tượng cụ thể, thường áp dụng một lần; (iii) khả năng tác động trực tiếp: QĐHC trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ pháp lý của đối tượng chịu sự quản lý.

1.1.2. Phân loại quyết định hành chính theo phạm vi tác động và phạm vi điều chỉnh

Trong thực tiễn quản lý nhà nước, QĐHC được ban hành với số lượng lớn và trên hầu hết các lĩnh vực như đầu tư, kinh doanh, đất đai, môi trường, xử lý vi phạm hành chính hoặc quản lý chuyên ngành. Vì vậy, việc xác định phạm vi điều chỉnh của pháp luật về ban hành QĐHC cần tập trung vào các quyết định có tác động ra bên ngoài nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong quan hệ với cơ quan hành chính nhà nước[6].

Về nguyên tắc, pháp luật về ban hành QĐHC cần điều chỉnh các quyết định làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân; điển hình là: các quyết định như cấp phép, cấp giấy chứng nhận, phê duyệt dự án, thu hồi đất, xử phạt vi phạm hành chính hoặc giải quyết khiếu nại…

Ngược lại, các quyết định mang tính nội bộ như phân công công việc, điều hành nội bộ hoặc tổ chức bộ máy thường không cần đặt trong khuôn khổ pháp lý chung về ban hành QĐHC do được điều chỉnh bởi các quy định chuyên ngành khác. Các quyết định này chủ yếu phục vụ hoạt động quản trị nội bộ và không tạo ra tác động pháp lý trực tiếp đối với chủ thể bên ngoài cơ quan nhà nước[7].

Việc xác định phạm vi điều chỉnh đối với quyết định nội bộ hiện còn nhiều quan điểm khác nhau và mọi hành vi mang tính quyền lực đều cần tuân thủ khung thủ tục hành chính thống nhất. Tuy nhiên, xu hướng chính thường tập trung điều chỉnh các quyết định có tác động ra bên ngoài. Cách tiếp cận này nhằm bảo đảm sự linh hoạt, kịp thời và hiệu quả trong hoạt động quản lý nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước.

1.2. Vai trò của pháp luật về thủ tục ban hành quyết định hành chính trong kiểm soát quyền lực hành chính và bảo vệ quyền công dân

Trong Nhà nước pháp quyền, việc thực thi quyền lực nhà nước phải đặt trong khuôn khổ pháp luật. Đối với lĩnh vực hành chính, yêu cầu này được thể hiện thông qua các quy định về nguyên tắc, điều kiện và trình tự, thủ tục ban hành QĐHC. Pháp luật về ban hành QĐHC không chỉ bảo đảm tính hợp pháp của hoạt động quản lý hành chính mà còn tạo cơ chế kiểm soát quyền lực hành chính trong thực tiễn[8].

1.2.1. Kiểm soát và hạn chế sự tùy tiện của quyền lực công

QĐHC chỉ được ban hành khi đáp ứng đầy đủ điều kiện về thẩm quyền, căn cứ pháp lý và căn cứ thực tiễn theo quy định của pháp luật[9]. Việc xây dựng khuôn khổ pháp lý rõ ràng về trình tự, thủ tục ban hành QĐHC giúp bảo đảm quyền lực hành chính được thực thi có trật tự, đồng thời, đặt quyền lực dưới cơ chế kiểm soát và giám sát. Vì vậy, QĐHC hợp pháp không chỉ đúng về nội dung mà còn phải được ban hành đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục và hình thức luật định.

Trong quản lý nhà nước, cơ quan hành chính có thẩm quyền quyết định nhiều vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân. Nếu thiếu các quy định chặt chẽ về thủ tục và trách nhiệm giải trình, quyền lực hành chính có thể bị lạm dụng hoặc thực thi tùy tiện. Do đó, quá trình ban hành QĐHC phải được đặt trong khuôn khổ pháp lý minh bạch, xác định rõ căn cứ, trình tự và trách nhiệm của cơ quan ban hành. Đây cũng là điều kiện quan trọng để kiểm soát quyền lực hành chính trong thực tiễn.

1.2.2. Minh bạch quá trình ban hành quyết định và nâng cao trách nhiệm giải trình

Việc quy định các thủ tục về thu thập thông tin, xác minh sự việc, lấy ý kiến, giải trình và công khai QĐHC góp phần tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong quá trình ra quyết định[10]. Thực tiễn phát triển nền hành chính hiện đại cho thấy, khuôn khổ pháp lý chung về thủ tục ban hành QĐHC sẽ nâng cao tính minh bạch, tính dự đoán và tính thống nhất của hoạt động hành chính, qua đó, tạo điều kiện kiểm soát hiệu quả quyền lực nhà nước.

Theo cách tiếp cận này, quyền lực hành chính không chỉ bị giới hạn bởi thẩm quyền và nội dung quyết định mà còn phải được thực thi thông qua các quy trình minh bạch, có thể kiểm chứng và cho phép sự tham gia của đối tượng chịu tác động. Vì vậy, các quy tắc trong thủ tục hành chính trở thành cơ chế bảo đảm tính hợp lý, công bằng và khả năng kiểm soát đối với hoạt động ra quyết định. Việc xây dựng quy trình minh bạch, có trách nhiệm giải trình cũng là phương thức quan trọng để hạn chế tính tùy tiện và tăng cường tính chính danh của quản lý hành chính nhà nước[11].

1.2.3. Bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng chịu tác động thông qua quy trình ban hành

Pháp luật về ban hành QĐHC góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong quan hệ với cơ quan hành chính nhà nước. Khi trình tự, thủ tục ban hành QĐHC được quy định rõ ràng, đối tượng chịu tác động có điều kiện tham gia vào quá trình ra quyết định, cung cấp thông tin, trình bày ý kiến hoặc yêu cầu giải trình giúp nâng cao chất lượng QĐHC và tạo cơ sở để người dân, doanh nghiệp giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước[12].

Nguyên tắc quyền được lắng nghe, đặc biệt, được quan tâm trước khi cơ quan nhà nước ban hành quyết định bất lợi đối với công dân[13]. Việc công khai dự thảo, tổ chức lấy ý kiến hoặc lấy ý kiến đối tượng chịu tác động giúp chuyển quan hệ giữa Nhà nước và người dân từ tính áp đặt đơn phương sang cơ chế tương tác hai chiều. Sự tham gia này cho phép các chủ thể bảo vệ quyền lợi của mình ngay từ giai đoạn tiền ban hành, qua đó hạn chế sai sót chủ quan của cơ quan công quyền và giảm thiểu tranh chấp hành chính, khiếu nại, khởi kiện trong thực tiễn.

2. Thực tiễn ban hành, thực hiện quyết định hành chính tại Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế về hoàn thiện thể chế thủ tục ban hành quyết định hành chính

Từ cơ sở lý luận về vai trò kiểm soát quyền lực của pháp luật ban hành QĐHC, việc nghiên cứu thực tiễn Việt Nam và xu hướng lập pháp quốc tế là cần thiết để nhận diện các khoảng trống thể chế cần tiếp tục hoàn thiện.

2.1. Thực trạng hệ thống pháp luật và thực tiễn ban hành quyết định hành chính tại Việt Nam

Bên cạnh yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực tiễn ban hành và thực hiện QĐHC tại Việt Nam thời gian qua đặt ra yêu cầu cần thiết phải tiếp tục hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này. Nghiên cứu cho thấy, thực trạng pháp luật và thực tiễn ban hành QĐHC tại Việt Nam như sau:

2.1.1. Quy định phân tán và thiếu thống nhất

Các quy định về ban hành QĐHC phân tán trong nhiều văn bản pháp luật thuộc các lĩnh vực khác nhau[14]. Quy trình ban hành chủ yếu được thiết kế trong các luật chuyên ngành như đất đai, đầu tư, môi trường, xử lý vi phạm hành chính hoặc các lĩnh vực quản lý chuyên ngành khác. Cách tiếp cận này phù hợp với đặc thù từng lĩnh vực, đồng thời, dẫn đến thiếu thống nhất về hình thức quyết định, thẩm quyền và quy trình ban hành.

Pháp luật hiện hành chưa thiết lập khuôn khổ chung về nguyên tắc và trình tự, thủ tục cơ bản trong ban hành QĐHC[15]. Một số lĩnh vực có quy định tương đối chi tiết, tuy nhiên, ở nhiều lĩnh vực khác quy định còn đơn giản hoặc chưa đầy đủ. Điều này dẫn đến sự khác biệt trong áp dụng pháp luật giữa các cơ quan và lĩnh vực quản lý, ảnh hưởng đến tính thống nhất và minh bạch của hoạt động hành chính.

Từ góc độ lập pháp, việc thiết kế thủ tục theo từng lĩnh vực còn tạo ra rủi ro cho tính ổn định của môi trường pháp lý. Người dân và doanh nghiệp phải đối mặt với nhiều quy trình khác nhau, trong khi các thủ tục cơ bản chưa bảo đảm thống nhất do thiếu khuôn khổ chung điều chỉnh hoạt động ban hành QĐHC.

2.1.2. Thiếu cơ chế pháp lý trong xử lý quyết định hành chính sau khi được ban hành

Thực tiễn cho thấy, một số vấn đề phát sinh trong quá trình ban hành và thực hiện QĐHC chưa được pháp luật quy định đầy đủ. Các nội dung liên quan đến hiệu lực của QĐHC; sửa đổi, bổ sung, gia hạn, đính chính, thu hồi hoặc hủy bỏ QĐHC sau khi ban hành hiện chưa được thiết kế thống nhất trong hệ thống pháp luật. Đặc biệt, các biện pháp như thu hồi và hủy bỏ chưa được phân định rõ về căn cứ áp dụng và hệ quả pháp lý, dẫn đến việc áp dụng còn chồng chéo trong thực tiễn[16].

Sự thiếu thống nhất này gây khó khăn cho hoạt động quản lý hành chính, đồng thời, làm phát sinh xung đột pháp lý và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân. Trong nhiều trường hợp, cùng một tình huống nhưng các cơ quan khác nhau có thể áp dụng cách xử lý khác nhau do thiếu quy tắc chung về xử lý QĐHC sau khi ban hành.

Về bản chất, pháp luật hiện hành chưa phân định rõ giữa QĐHC trái pháp luật ngay từ thời điểm ban hành và QĐHC ban đầu hợp pháp nhưng không còn phù hợp do thay đổi điều kiện thực tế hoặc do đối tượng vi phạm nghĩa vụ sau cấp phép. Việc chưa phân định rõ các trường hợp này có thể làm gia tăng nguy cơ áp dụng tùy tiện và ảnh hưởng đến sự ổn định của các quan hệ pháp lý hành chính.

2.1.3. Xu hướng phân cấp, phân quyền và thực tiễn xét xử hành chính

Trong bối cảnh cải cách hành chính và tinh, gọn bộ máy, việc phân cấp, phân quyền ngày càng được mở rộng, đặc biệt, đối với chính quyền địa phương và cơ quan chuyên môn. Điều này làm gia tăng số lượng và phạm vi QĐHC được ban hành trong thực tiễn, làm cho hoạt động ban hành QĐHC trở thành khâu trực tiếp và thường xuyên của quá trình thực thi quyền lực hành chính.

Trong điều kiện đó, nếu thiếu các quy định chung, rõ ràng và thống nhất về nguyên tắc, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC sẽ phát sinh tình trạng áp dụng pháp luật không thống nhất hoặc xảy ra sai sót, tranh chấp. Thực tiễn triển khai các quy định mới về phân cấp, phân quyền trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 cho thấy, việc mở rộng thẩm quyền quản lý đặt ra yêu cầu cao hơn đối với cơ chế kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền này.

Thực tiễn xét xử các vụ án hành chính phản ánh rõ những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành. Theo báo cáo tổng kết thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2015, từ ngày 01/7/2016 đến hết ngày 31/7/2023, có 28.055 QĐHC, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân (UBND) và Chủ tịch UBND các cấp bị khởi kiện. Trong đó, Tòa án đã tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ 3.132 QĐHC và tuyên 508 hành vi hành chính là trái pháp luật. Thực trạng này cho thấy, cơ chế kiểm soát quy trình ban hành QĐHC còn phân tán, thiếu tính hệ thống và chưa được điều chỉnh bởi một đạo luật thống nhất.

2.1.4. Yêu cầu chuyển đổi số và hiện đại hóa nền hành chính

Việt Nam đang đẩy mạnh xây dựng Chính phủ số và ứng dụng công nghệ thông tin, dữ liệu số ngày càng sâu, rộng trong hoạt động của cơ quan nhà nước. Trong bối cảnh đó, quá trình ban hành QĐHC đang chuyển dần từ xử lý hồ sơ truyền thống sang xử lý trên môi trường điện tử[17]. Sự thay đổi này đặt ra nhiều vấn đề pháp lý mới như giá trị pháp lý của QĐHC điện tử, việc sử dụng chữ ký số, lưu trữ dữ liệu và trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền khi sử dụng hệ thống hỗ trợ tự động trong quá trình ra quyết định.

Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, việc ứng dụng dữ liệu và công nghệ trong ban hành QĐHC chưa đồng bộ; dữ liệu giữa các bộ, ngành và địa phương còn phân tán, chưa bảo đảm khả năng kết nối, chia sẻ hiệu quả. Đồng thời, pháp luật hiện hành thiếu các quy định cụ thể về trách nhiệm ứng dụng dữ liệu, công nghệ cũng như cơ chế bảo đảm an toàn, bảo mật thông tin trong quá trình ban hành QĐHC.

Đặc biệt, hiện, chưa có quy định về cơ chế pháp lý đối với các “quyết định hành chính được ban hành tự động hóa” dựa trên thuật toán và trí tuệ nhân tạo[18]. Khi hệ thống tự động xử lý dữ liệu để đưa ra quyết định, pháp luật chưa xác định đầy đủ cơ chế minh bạch, kiểm soát thuật toán và trách nhiệm giải trình đối với các sai sót phát sinh từ hệ thống tự động.

2.2. Các mô hình pháp luật về thủ tục ban hành quyết định hành chính trên thế giới và giá trị tham khảo đối với Việt Nam

Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc xây dựng khuôn khổ pháp lý chung về thủ tục ban hành QĐHC là xu hướng phổ biến của nền hành chính hiện đại. Qua khảo cứu, so sánh pháp luật, có thể nhận diện hai mô hình lập pháp cơ bản.

2.2.1. Mô hình quy định luật chuyên biệt về thủ tục hành chính

Nhiều quốc gia đã ban hành các đạo luật chuyên biệt về thủ tục hành chính (Administrative Procedure Act), quy định toàn diện về nguyên tắc, quy trình, quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan. Ví dụ: Luật Thủ tục hành chính Liên bang (Verwaltungsverfahrensgesetz) của Cộng hòa liên bang Đức được ban hành năm 1976. Luật này thiết lập khuôn khổ pháp lý thống nhất cho việc ban hành các QĐHC của cơ quan hành chính nhà nước, trong đó, quy định các nguyên tắc nền tảng quan trọng nhằm bảo đảm hoạt động ban hành QĐHC được thực hiện minh bạch, công bằng, tránh lạm quyền.

Trong nhóm này, Luật Thủ tục hành chính của Nhật Bản được ban hành năm 1993; tương tự, Luật của một số quốc gia như Hàn Quốc được ban hành năm 1996, Hoa Kỳ (ở cấp Liên bang) được ban hành năm 1946; Croatia được ban hành năm 2009, Serbia được ban hành năm 2017, Hungary được ban hành năm 2017… Các đạo luật chuyên biệt về thủ tục hành chính thường tập trung quy định những nội dung mang tính nguyên tắc như thẩm quyền, nghĩa vụ xác minh sự việc, trách nhiệm giải trình, quyền tham gia ý kiến của đối tượng chịu tác động và các cơ chế kiểm soát quyết định hành chính thông qua khiếu nại hoặc xét xử hành chính. Đồng thời, các quy định này tạo ra khuôn khổ chung áp dụng cho các cơ quan hành chính, trong khi các luật chuyên ngành vẫn có thể quy định các thủ tục đặc thù phù hợp với từng lĩnh vực.

2.2.2. Mô hình kết hợp pháp luật hành chính và văn bản, án lệ

Một số quốc gia lựa chọn cách tiếp cận kết hợp, không ban hành một đạo luật độc lập điều chỉnh riêng thủ tục ban hành QĐHC, mà ban hành Luật Hành chính công (Public Administration Act), trong đó, các quy định về thủ tục hành chính chỉ là một phần nằm trong cấu trúc rộng lớn. Điển hình là các quốc gia Bắc Âu như Hà Lan được ban hành năm 1994, Na Uy được ban hành năm 1967, Đan Mạch được ban hành năm 1985…

Cộng hòa Pháp, tuy không ban hành luật thủ tục hành chính thống nhất, nhưng đã xây dựng khung pháp lý kết hợp giữa luật thành văn và án lệ, trong đó, Bộ luật về quan hệ giữa công chúng và chính quyền (Code des relations entre le public et l’administration) năm 2016 đóng vai trò quan trọng trong việc xác định nguyên tắc và trình tự ban hành QĐHC. Trung Quốc, mặc dù chưa ban hành luật thủ tục hành chính thống nhất, nhưng đã có một số đạo luật chuyên ngành điều chỉnh thủ tục ban hành QĐHC, tiêu biểu là Luật Cấp giấy phép hành chính ban hành năm 2003.

2.2.3. Các giá trị tham khảo đối với Việt Nam

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc xây dựng khuôn khổ pháp lý chung về thủ tục ban hành QĐHC góp phần nâng cao tính minh bạch, tính dự đoán và tính thống nhất của hoạt động hành chính, đồng thời, tạo cơ sở kiểm soát hiệu quả quyền lực nhà nước. Đây là những giá trị có ý nghĩa tham khảo đối với quá trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật về ban hành QĐHC ở Việt Nam.

Dù theo mô hình đạo luật chuyên biệt hay mô hình kết hợp, các hệ thống pháp luật hiện đại đều hướng tới một số giá trị cốt lõi: (i) cơ quan hành chính chỉ được thực hiện quyền lực trong phạm vi thẩm quyền luật định; (ii) đối tượng chịu tác động có quyền tham gia và trình bày ý kiến trong quá trình ra quyết định; (iii) cơ quan ban hành có nghĩa vụ giải trình, đặc biệt, đối với các QĐHC bất lợi; (iv) pháp luật phải quy định rõ cơ chế hủy bỏ, bãi bỏ hoặc thu hồi QĐHC nhằm bảo vệ tính ổn định, nhất quán của hoạt động công quyền và lòng tin hợp pháp của công dân.

3. Một số kiến nghị, đề xuất định hướng hoàn thiện pháp luật và nguyên tắc pháp lý cơ bản

Từ yêu cầu thực tiễn của Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, việc xây dựng định hướng hoàn thiện pháp luật về thủ tục ban hành QĐHC cần được triển khai theo lộ trình phù hợp, bảo đảm tính khả thi và ổn định của hệ thống pháp luật.

3.1. Xác định mối quan hệ giữa luật chung với luật chuyên ngành

Việc xác định lộ trình lập pháp cần giải quyết khoảng trống pháp luật hiện nay và hạn chế tối đa nguy cơ xung đột, chồng chéo với hệ thống pháp luật hiện hành.

3.1.1. Nghiên cứu xây dựng, ban hành nghị định trước khi nâng lên thành luật chuyên biệt

Về nguyên tắc, các vấn đề liên quan đến hạn chế quyền con người, quyền công dân cần được quy định bằng luật theo khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 (sửa đổi, bổ sung năm 2025). Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, khi điều kiện chưa cho phép xây dựng một đạo luật riêng về thủ tục ban hành QĐHC, việc ban hành nghị định của Chính phủ để quy định các nguyên tắc, trình tự, thủ tục chung có thể được xem là giải pháp bước đầu nhằm khắc phục khoảng trống pháp lý và tạo cơ sở thực tiễn cho quá trình hoàn thiện pháp luật trong giai đoạn tiếp theo. Dự thảo Nghị định được xây dựng theo điểm c khoản 1 Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025[19], theo đó, Chính phủ được ban hành nghị định để quy định những vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh. Trước khi ban hành, nghị định phải được sự đồng ý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Trên cơ sở tổng kết thực tiễn thi hành, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ tiếp tục nghiên cứu, đề xuất xây dựng đạo luật riêng về thủ tục ban hành QĐHC.

3.1.2. Xác định nguyên tắc phối hợp giữa quy định chung và pháp luật chuyên ngành

Cần từng bước hình thành khuôn khổ pháp luật chung điều chỉnh hoạt động ban hành QĐHC trong hệ thống hành chính nhà nước. Khuôn khổ này không nhằm thay thế pháp luật chuyên ngành mà chủ yếu xác lập các nguyên tắc và quy tắc thủ tục cơ bản áp dụng thống nhất đối với hoạt động ban hành QĐHC.

Các luật chuyên ngành cần duy trì những quy định riêng phù hợp với đặc thù từng lĩnh vực quản lý. Vì vậy, dự thảo Nghị định không đặt mục tiêu thay thế hoặc sửa đổi toàn bộ các quy định hiện hành mà chủ yếu đóng vai trò bổ sung, hoàn thiện đối với những nội dung chưa được quy định hoặc quy định chưa đầy đủ. Đồng thời, việc xây dựng quy định chung cần tôn trọng và kế thừa các quy trình, thủ tục chuyên ngành nhằm bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và ổn định của hệ thống pháp luật, hạn chế xáo trộn không cần thiết trong hoạt động quản lý nhà nước.

3.2. Xác định rõ phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng

Việc xây dựng pháp luật về ban hành QĐHC cần xác định rõ phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng nhằm bảo đảm tính khả thi và thống nhất của khuôn khổ pháp luật.

- Về phạm vi điều chỉnh: tập trung điều chỉnh các QĐHC có tác động trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ hoặc lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Đây là các quyết định mang tính cá biệt, được ban hành trong quá trình thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Pháp luật về ban hành QĐHC không điều chỉnh các quyết định mang tính chỉ đạo, điều hành nội bộ của cơ quan, tổ chức; đồng thời, không áp dụng đối với các QĐHC được ban hành theo trình tự của pháp luật về cạnh tranh, xử lý vi phạm hành chính, thi hành án, đặc xá và tố tụng.

- Về đối tượng áp dụng: áp dụng đối với các chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC trong bộ máy nhà nước, gồm: cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan đó và các cơ quan, tổ chức được giao thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Đối tượng chịu tác động gồm tổ chức, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài hoạt động, cư trú tại Việt Nam.

3.3. Các nội dung cơ bản của pháp luật về ban hành quyết định hành chính

Trên cơ sở các định hướng trên, pháp luật về ban hành QĐHC cần tập trung vào một số nội dung cốt lõi sau:

3.3.1. Những nguyên tắc chung cơ bản

Pháp luật cần quy định rõ các nguyên tắc cơ bản chi phối hoạt động ban hành QĐHC, gồm: nguyên tắc tuân thủ pháp luật; bảo đảm căn cứ pháp lý và căn cứ thực tiễn của quyết định; bảo đảm minh bạch, trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân chịu tác động[20]. Đồng thời, cần bổ sung nguyên tắc bảo vệ lòng tin hợp pháp của công dân đối với tính ổn định và nhất quán của hoạt động công quyền.

3.3.2. Hoàn thiện quy trình ra quyết định và cơ chế lấy ý kiến

Pháp luật cần xác định rõ các bước cơ bản của quá trình ban hành QĐHC, từ thu thập, xác minh thông tin, chuẩn bị hồ sơ, dự thảo quyết định đến thông qua, ký ban hành, công bố và tổ chức thực hiện[21]. Đồng thời, cần quy định thủ tục áp dụng trong các trường hợp đặc biệt như tình trạng khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh hoặc các tình huống cấp bách về quốc phòng, an ninh nhằm bảo đảm khả năng phản ứng kịp thời nhưng vẫn duy trì trách nhiệm của chủ thể ban hành.

Đặc biệt, cần xây dựng khung pháp luật cho cơ chế lấy ý kiến và bảo đảm quyền được tham gia của đối tượng chịu tác động trực tiếp trước khi ban hành các quyết định có tính chất bất lợi[22]. Đây là yêu cầu quan trọng nhằm nâng cao tính minh bạch, hạn chế tính tùy tiện và tăng cường sự tham gia của người dân trong hoạt động hành chính[23].

3.3.3. Xây dựng cơ chế xử lý sau khi ban hành

Pháp luật cần quy định rõ thời điểm có hiệu lực của QĐHC cũng như các trường hợp sửa đổi, bổ sung, đính chính, gia hạn, thu hồi hoặc hủy bỏ quyết định sau khi ban hành. Đồng thời, cần phân định rõ căn cứ áp dụng và hệ quả pháp lý của từng biện pháp xử lý.

Theo đó, biện pháp “hủy bỏ” áp dụng đối với QĐHC trái pháp luật ngay từ thời điểm ban hành; còn “thu hồi” hoặc “bãi bỏ” áp dụng đối với các quyết định ban đầu hợp pháp nhưng không còn phù hợp do thay đổi điều kiện thực tế hoặc do đối tượng không còn đáp ứng các điều kiện bắt buộc theo quy định của pháp luật. Việc phân định rõ các cơ chế này có ý nghĩa quan trọng trong bảo đảm tính ổn định, minh bạch của các quan hệ hành chính.

3.3.4. Thiết lập hành lang pháp lý cho quyết định điện tử và việc ban hành trên môi trường số

Pháp luật cần tạo cơ sở pháp lý cho việc ban hành và quản lý QĐHC điện tử, bao gồm các vấn đề về giá trị pháp lý của quyết định điện tử, sử dụng chữ ký số, lưu trữ và khai thác dữ liệu trong quá trình ban hành và thực hiện quyết định.

Trong bối cảnh phát triển hành chính số, cần bổ sung các quy định về minh bạch thuật toán và cơ chế xử lý dữ liệu khi cơ quan nhà nước sử dụng hệ thống thông tin hoặc trí tuệ nhân tạo hỗ trợ ra quyết định tự động[24]. Đồng thời, cần xác định rõ trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc phê duyệt, vận hành và kiểm soát các hệ thống này nhằm bảo đảm khả năng giải trình và hạn chế rủi ro phát sinh từ quyết định được ban hành tự động hóa[25].

Kết luận

QĐHC là công cụ pháp lý cơ bản để cơ quan hành chính nhà nước thực hiện quyền lực quản lý và tác động trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân. Vì vậy, việc xây dựng khuôn khổ pháp lý thống nhất về ban hành QĐHC có ý nghĩa quan trọng trong bảo đảm các nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền, nhất là tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và kiểm soát quyền lực hành chính.

Thực tiễn ở Việt Nam cho thấy, nhiều quy định về ban hành QĐHC đã được thiết lập trong các luật chuyên ngành nhưng thiếu khuôn khổ pháp luật chung điều chỉnh các nguyên tắc và thủ tục cơ bản của hoạt động này. Trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng Chính phủ số và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, việc tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về ban hành QĐHC là yêu cầu khách quan.

Ban hành nghị định quy định chung về thủ tục ban hành QĐHC làm cơ sở, tiền đề thực tiễn để tiến tới xây dựng một luật chuyên biệt sẽ góp phần nâng cao chất lượng quản lý nhà nước, tăng cường tính minh bạch, kiểm soát hiệu quả quyền lực hành chính và xây dựng nền hành chính minh bạch, hiện đại.

TS. Nguyễn Thị Hạnh

Cục trưởng Cục Pháp luật hình sự - hành chính và Quản lý xử lý vi phạm hành chính, Bộ Tư pháp

Ảnh: Internet

[1]. Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.

[2]. Richard J. Pierce Jr., Administrative Law Treatise, 6th ed., Wolters Kluwer, 2019, vol. 1, chs. 1-2.

[3]. Carol Harlow & Richard Rawlings, Law and Administration, 3rd ed., Cambridge University Press, 2009, chs.1-2.

[4]. H.W.R. Wade & C.F. Forsyth, Administrative Law, 11th ed., Oxford University Press, 2014, pp. 19-27.

[5]. Peter Cane, Administrative Law, 5th ed., Oxford University Press, 2011, chs. 1-4.

[6]. Paul Craig, Administrative Law, 8th ed., Sweet & Maxwell, 2016.

[7]. Mark Elliott & Jason Varuhas (2020), Public Law, Oxford University Press.

[8]. Joseph Raz (1979), The Rule of Law and Its Virtue, in The Authority of Law.

[9]. S. de Smith (2018), Jowell & Woolf, Principles of Judicial Review, 8th ed, Sweet & Maxwell.

[10]. Jerry L. Mashaw (1985), Due Process in the Administrative State, Yale University Press.

[11]. Cass Sunstein & Adrian Vermeule (2020), The Unbearable Rightness of Reasons, University of Chicago Law Review.

[12]. Brian Z. Tamanaha (2004), On the Rule of Law: History, Politics, Theory, Cambridge University Press.

[13]. E.P. Thompson (1976), The Rule of Law, The Socialist Register.

[14]. OECD (2021), Regulatory Policy Outlook.

[15]. Giuseppe della Cananea (2018), Administrative Law in Europe: A Comparative Perspective, Oxford University Press.

[16]. Paul Craig (2012), EU Administrative Law, 2nd ed., Oxford University Press.

[17]. Danielle Keats Citron (2008), Technological Due Process.

[18]. Ryan Calo & Danielle Citron (2021), The Automated Administrative State.

[19]. Luật số 64/2025/QH15, được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 87/2025/QH15.

[20]. Paul Craig (2016), Administrative Law, 8th ed., Sweet & Maxwell, London, pp. 560-610.

[21]. UNESCAP (2020), Administrative Transparency and Public Participation.

[22]. OECD (2017), Best Practice Principles for Regulatory Policy: Stakeholder Engagement, OECD publishing, Paris.

[23]. World Bank (2018), Citizen Engagement in Rulemaking, World Bank, Washington, D.C.

[24]. Karen Yeung, Algorithmic Regulation, 2018.

[25]. Council of Europe, Unboxing Artificial Intelligence: 10 Steps to Protect Human Rights, 2021.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Asimow, Michael (2015), Five Models of Administrative Adjudication, American Journal of Comparative Law.

2. Calo, Ryan & Citron, Danielle Keats (2021), The Automated Administrative State, Washington University Law Review.

3. Cane, Peter (2011), Administrative Law, 5th ed., Oxford University Press, Oxford.

4. Citron, Danielle Keats (2008), Technological Due Process, Washington University Law Review.

5. Council of Europe (2021), Unboxing Artificial Intelligence: 10 Steps to Protect Human Rights.

6. Craig, Paul (2016), Administrative Law, 8th ed., Sweet & Maxwell, London.

7. De Smith, S., Jowell, J. & Woolf, H. (2018), Principles of Judicial Review, 8th ed., Sweet & Maxwell, London.

8. Della Cananea, Giuseppe (2018), Administrative Law in Europe: A Comparative Perspective, Oxford University Press, Oxford.

9. Elliott, Mark & Varuhas, Jason (2020), Public Law, Oxford University Press, Oxford.

10. France (2016), Code des relations entre le public et l’administration.

11. Gageler, The Hon. Justice (2014), Administrative Law and the Rule of Law, Public Law Review.

12. Germany (1976), Verwaltungsverfahre nsgesetz (VwVfG).

13. Harlow, Carol & Rawlings, Richard (2009), Law and Administration, 3rd ed., Cambridge University Press, Cambridge.

14. Hildebrandt, Mireille (2015), Smart Technologies and the End(s) of Law, Edward Elgar, Cheltenham.

15. Học viện Hành chính Quốc gia (2018), Giáo trình Thủ tục hành chính, Nxb. Lao động, Hà Nội.

16. Japan (1993), Administrative Procedure Act.

17. Korea (1996), Administrative Procedures Act.

18. Mashaw, Jerry L. (1985), Due Process in the Administrative State, Yale University Press, New Haven.

19. Morris, G. S. (2017), Legitimate Expectations in Administrative Law, Cambridge Law Journal.

20. OECD (2020), Artificial Intelligence in the Public Sector, OECD Digital Government Studies, OECD Publishing, Paris.

21. OECD (2017), Best Practice Principles for Regulatory Policy: Stakeholder Engagement, OECD Publishing, Paris.

22. OECD (2021), Regulatory Policy Outlook 2021, OECD Publishing, Paris.

23. OECD (2014), The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris.

24. Pierce, Richard J. Jr. (2019), Administrative Law Treatise, 6th ed., Wolters Kluwer, New York.

25. Raz, Joseph (2009), The Authority of Law: Essays on Law and Morality, 2nd ed., Oxford University Press, Oxford.

26. Schmitz, Thomas, The Administrative Procedure in German Administrative Law, tài liệu chuyên khảo/bài nghiên cứu.

27. Schwartz, Bernard (1991), Administrative Law, 3rd ed., Little, Brown, Boston.

28. Sunstein, Cass R. & Vermeule, Adrian (2020), The Unbearable Rightness of Reasons, University of Chicago Law Review.

29. Tamanaha, Brian Z. (2004), On the Rule of Law: History, Politics, Theory, Cambridge University Press, Cambridge.

30. Tống Duy Tình (2019), Giáo trình Thủ tục hành chính, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.

31. Trường Đại học Luật Hà Nội (2021), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội.

32. Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2020), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội.

33. UNESCAP (2020), Administrative Transparency and Public Participation.

34. United States (1946), Administrative Procedure Act.

35. Wade, H.W.R. & Forsyth, C.F. (2014), Administrative Law, 11th ed., Oxford University Press, Oxford.

36. World Bank (2018), Citizen Engagement in Rulemaking.

37. Yeung, Karen (2018), Algorithmic Regulation: A Critical Interrogation, Regulation & Governance.

38. Ziller, Jacques (2002), The Europeanization of Administrative Law, Routledge, London.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, ấn phẩm 200 trang “Hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính”, xuất bản năm 2026)