1. Khái quát về nhiệm vụ, dịch vụ hành chính công trong lĩnh vực trợ giúp pháp lý
Dịch vụ hành chính công là dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật không vì mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân được ủy quyền thực hiện nhằm cung cấp thông tin, ban hành quyết định hành chính thực hiện giải quyết thủ tục hành chính, dịch vụ công cho cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật. Mỗi dịch vụ hành chính công gắn liền với một thủ tục hành chính để giải quyết hoàn chỉnh một công việc cụ thể liên quan đến tổ chức, cá nhân. Hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật về dịch vụ hành chính công được quy định rải rác trong hệ thống pháp luật và đã có những tác động tích cực trong quản lý, điều hành đối với các cơ quan hành chính ở trung ương và địa phương; vừa tăng cường kỷ cương hành chính, vừa từng bước tháo gỡ vướng mắc, khó khăn cho các ngành, các cấp trong quản lý hành chính nhà nước; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh, cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia trong điều kiện hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng.

Trợ giúp pháp lý (TGPL) là một dịch vụ công, là dịch vụ hành chính tư pháp theo nghĩa rộng, cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được TGPL trong vụ việc TGPL theo quy định của Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017, góp phần bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong tiếp cận công lý và bình đẳng trước pháp luật. Theo quy định của Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 thì Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về TGPL và Bộ Tư pháp được giao là cơ quan đầu mối giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về TGPL; Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ quy định Bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc; Nghị định số 96/2017/CP-NĐ ngày 16/8/2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp quy định Bộ Tư pháp có chức năng quản lý nhà nước các dịch vụ sự nghiệp công trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ (trong đó có TGPL). Xuất phát từ nhu cầu quản lý, trong TGPL có một số dịch vụ đáp ứng được các tiêu chí, đặc trưng của dịch vụ hành chính công và cũng có những nhiệm vụ liên quan đến việc thực hiện thủ tục hành chính giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện quản lý nhà nước.

Việc xác định rõ các nhiệm vụ, dịch vụ hành chính công thuộc phạm vi quản lý nhà nước có ý nghĩa quan trọng trong việc đưa ra các nhóm giải pháp nhằm tạo thuận lợi cho người dân thực hiện các quyền của mình, đồng thời Nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình. Các nhiệm vụ, dịch vụ hành chính công thuộc phạm vi quản lý nhà nước trong TGPL chính là các nhiệm vụ cụ thể liên quan đến việc thực hiện các dịch vụ hành chính công hoặc thủ tục hành chính do đơn vị mình trực tiếp thực hiện hoặc giúp Bộ trưởng thực hiện quản lý nhà nước. Mỗi dịch vụ hành chính công gắn liền với một thủ tục hành chính để giải quyết hoàn chỉnh một công việc cụ thể liên quan đến tổ chức, cá nhân.

Theo Quyết định số 1540/QĐ-BTP ngày 06/7/2018 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Quyết định số 2434/QĐ-BTP ngày 26/9/2018 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc công bố thủ tục hành chính mới ban hành và được sửa đổi, bổ sung trong lĩnh vực TGPL thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ Tư pháp, lĩnh vực TGPL có 12 thủ tục hành chính đã được công bố, trong đó có những nhiệm vụ để thực hiện dịch vụ hành chính công và có nhiệm vụ để thực hiện thủ tục hành chính giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Theo đó, có thể chia thành 05 nhóm nhiệm vụ, dịch vụ hành chính công về TGPL tương ứng với các thủ tục hành chính, bao gồm:

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các thủ tục hành chính thực hiện TGPL (tương ứng với thủ tục hành chính về thụ lý yêu cầu TGPL; không tiếp tục thực hiện TGPL và thay thế người thực hiện TGPL trong trường hợp người được TGPL yêu cầu do tổ chức thực hiện TGPL thực hiện).

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các thủ tục hành chính về hợp đồng thực hiện TGPL (tương ứng với thủ tục hành chính lựa chọn, ký hợp đồng thực hiện TGPL với tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật và luật sư do Trung tâm Trợ giúp pháp lý nhà nước và Sở Tư pháp thực hiện).

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các dịch vụ hành chính công về đăng ký tham gia TGPL (tương ứng với thủ tục hành chính cấp, thay đổi, cấp lại, chấm dứt giấy đăng ký tham gia TGPL do Sở Tư pháp thực hiện).

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các dịch vụ hành chính công về thẻ cộng tác viên TGPL (tương ứng với thủ tục hành chính cấp thẻ, cấp lại thẻ cộng tác viên TGPL do Sở Tư pháp thực hiện).

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các thủ tục hành chính về giải quyết khiếu nại về TGPL (tương ứng với thủ tục hành chính giải quyết khiếu nại về TGPL do người đứng đầu tổ chức thực hiện TGPL, Giám đốc Sở Tư pháp thực hiện).

Thể chế các quan điểm, chủ trương của Đảng, trong lĩnh vực TGPL cũng đã có những quy định nhằm tăng cường hiệu quả của hoạt động hành chính công, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, đa dạng hóa chủ thể tham gia hoạt động TGPL. Các nhiệm vụ, dịch vụ hành chính công trong quản lý TGPL đã được quy định trong các văn bản pháp luật sau: Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017, Nghị định số 144/2017/NĐ-CP ngày 15/12/2017 của Chính phủ về quy định chi tiết một số điều của Luật Trợ giúp pháp lý (Nghị định số 144/2017/NĐ-CP), Thông tư số 08/2017/TT-BTP ngày 15/11/2017 của Bộ Tư pháp quy định chi tiết một số điều của Luật Trợ giúp pháp lý và hướng dẫn giấy tờ trong hoạt động TGPL (Thông tư số 08/2017/TT-BTP), Thông tư số 12/2018/TT-BTP ngày 28/8/2018 hướng dẫn một số hoạt động nghiệp vụ TGPL và quản lý chất lượng vụ việc TGPL (Thông tư số 12/2018/TT-BTP). Cụ thể:

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các thủ tục hành chính thực hiện TGPL: Nhiệm vụ này được quy định tại Điều 29 và Điều 30 Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017; Điều 33 Thông tư số 08/2017/TT-BTP và Điều 5, Điều 6, Điều 9 Thông tư số 12/2018/TT-BTP. Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định rõ ràng giấy tờ, tài liệu nộp yêu cầu TGPL, cụ thể là quyền đề nghị thay đổi người thực hiện TGPL và rút yêu cầu TGPL của người được TGPL. Đồng thời, Luật cũng đã quy định rõ điều kiện thụ lý, nhằm làm rõ bản chất của TGPL là vụ việc cụ thể liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người được TGPL (Điều 7) và phù hợp với các quy định của Luật Trợ giúp pháp lý.

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các thủ tục hành chính về hợp đồng thực hiện TGPL: Nhiệm vụ này được quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 14 Luật Trợ giúp pháp lý, từ Điều 3 đến Điều 13 Thông tư số 08/2017/TT-BTP. So với Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006, nhiệm vụ lựa chọn, ký hợp đồng thực hiện TGPL là một điểm mới của Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017. Thông qua nhiệm vụ này, Sở Tư pháp, Trung tâm trợ giúp pháp lý có thể ký hợp đồng với các tổ chức có điều kiện tốt nhất để cung cấp dịch vụ TGPL, đồng thời khuyến khích hơn nữa sự tham gia TGPL có chất lượng của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Có thể nói, với những quy định chặt chẽ này, Nhà nước đã thể hiện cam kết mạnh mẽ trong việc cung cấp dịch vụ pháp lý có chất lượng cho người nghèo, đối tượng chính sách và các đối tượng yếu thế khác trong xã hội.

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các dịch vụ hành chính công về đăng ký tham gia TGPL: Các dịch vụ này được quy định tại Điều 15 và khoản 2, khoản 3 Điều 16 Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017, từ Điều 19 đến Điều 22 Thông tư số 08/2017/TT-BTP. Việc quy định các điều kiện tối thiểu theo Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành khi tham gia TGPL nhằm góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ do các tổ chức đăng ký tham gia cung cấp cho người được TGPL.

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các dịch vụ hành chính công về thẻ cộng tác viên TGPL: Các dịch vụ này được quy định tại Điều 24 Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 và từ Điều 16 đến Điều 19 Nghị định số 144/2017/NĐ-CP. Với những điều kiện, thủ tục do Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã chọn lọc những người có kiến thức pháp luật, kinh nghiệm thực tiễn và bảo đảm về mặt thời gian tham gia TGPL để làm cộng tác viên TGPL cung cấp dịch vụ có chất lượng cho người được TGPL, góp phần nâng cao vị trí, vai trò của công tác TGPL trong xã hội.

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các thủ tục hành chính về giải quyết khiếu nại về TGPL: Nhóm nhiệm vụ này được quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 45 Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017. Khiếu nại trong hoạt động TGPL là khiếu nại 04 hành vi trong quá trình thực hiện TGPL, khác với khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính. Do đó, việc giải quyết khiếu nại trong hoạt động TGPL sẽ theo Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 mà không áp dụng, trình tự thủ tục chung về khiếu nại.

2. Việc chuyển giao cho các tổ chức, cá nhân trong xã hội thực hiện các nhiệm vụ, dịch vụ hành chính công trong lĩnh vực trợ giúp pháp lý

Trong những năm qua, Nhà nước đã chú trọng đổi mới và nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công, coi đây là một khâu quan trọng trong thực hiện chương trình cải cách nền hành chính nhà nước theo hướng hiện đại. Theo công bố của Ban Chỉ đạo Cải cách hành chính của Chính phủ về Chỉ số cải cách hành chính năm 2017 của các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (PAR INDEX) và Chỉ số hài lòng về sự phục vụ hành chính năm 2017 (SIPAS) thì Bộ Tư pháp đứng thứ 04 trong số các bộ, ngành. Đây là thành quả chung của Bộ, trong đó có việc triển khai thực hiện các nhiệm vụ, dịch vụ hành chính công về TGPL. Trong lĩnh vực TGPL, có thể thấy rằng, các quy định để thực hiện nhiệm vụ, dịch vụ hành chính công là khá đầy đủ. Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành mới có hiệu lực từ ngày 01/01/2018, các công việc triển khai mới đang thực hiện ở bước đầu, do đó, cần thêm thời gian để kiểm chứng tính hiệu quả trên thực tiễn.

Để đánh giá khả năng chuyển giao cho các tổ chức, cá nhân trong xã hội trong việc thực hiện các nhiệm vụ, dịch vụ hành chính công trong lĩnh vực TGPL, trước hết, cần đánh giá nhu cầu của xã hội đối với một số nhóm nhiệm vụ, dịch vụ này, cụ thể:

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các thủ tục hành chính thực hiện TGPL: Theo báo cáo năm 2013 của các địa phương thì người thuộc diện được TGPL theo Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 trên toàn quốc là khoảng 23 triệu người/89 triệu dân số. Theo Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017, diện người được trợ giúp pháp lý đã được mở rộng từ 06 lên 14 diện người nên nhu cầu TGPL trong xã hội là rất lớn, vì vậy, các địa phương đang tiến hành rà soát diện người được TGPL theo Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 để xác định nhu cầu TGPL. Hiện nay, nhóm nhiệm vụ thực hiện TGPL do lực lượng nhà nước và lực lượng xã hội cùng thực hiện gồm các Trung tâm Trợ giúp pháp lý do Nhà nước thành lập và các tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật, luật sư, cộng tác viên TGPL. Việc huy động các nguồn lực xã hội tham gia vào hoạt động TGPL hay nói cách khác, Nhà nước khuyến khích sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong xã hội nhưng đây vẫn là trách nhiệm của Nhà nước và Nhà nước vẫn phải kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực hiện TGPL.

- Nhóm nhiệm vụ về thủ tục huy động lực lượng xã hội tham gia TGPL bao gồm các nhóm nhiệm vụ để thực hiện các thủ tục hành chính về hợp đồng thực hiện TGPL; đăng ký tham gia TGPL; thẻ cộng tác viên TGPL: Tính đến tháng 6/2018, trên cả nước có 4.028 tổ chức hành nghề luật sư (trong đó có 2.367 văn phòng luật sư, 1.661 công ty luật), 12.569 luật sư, khoảng 200 tổ chức tư vấn pháp luật và đông đảo luật gia có kinh nghiệm đã về hưu. Hiện nay, số lượng tổ chức, cá nhân tham gia TGPL so với tổng số nêu trên còn chiếm một tỷ lệ rất khiêm tốn. Do đó, cùng với những điểm mới của Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017, dự kiến trong những năm tiếp theo sẽ thu hút được số lượng lớn tổ chức, cá nhân tham gia TGPL bằng các phương thức khác nhau (đăng ký tham gia TGPL hoặc ký hợp đồng thực hiện TGPL).

- Nhóm nhiệm vụ để thực hiện các thủ tục hành chính về giải quyết khiếu nại về TGPL: Trên thực tế, việc khiếu nại về TGPL trong những năm qua hầu như không có. Tuy nhiên, khi xã hội phát triển, trình độ dân trí cùng với sự hiểu biết các vấn đề pháp lý ngày càng được nâng cao thì việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại có thể sẽ theo chiều hướng tăng lên so với hiện nay.

Từ Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX (năm 2001) đến nay, Đảng ta đã ban hành nhiều nghị quyết, trong đó đã chỉ rõ những định hướng lớn về hành chính công[1]. Do vậy, việc xác định nhiệm vụ, dịch vụ hành chính công nào đủ điều kiện để có thể chuyển giao được cho xã hội đảm nhiệm là một nhiệm vụ rất quan trọng[2]. Hiện nay, việc chuyển hóa các dịch vụ công được thực hiện theo hai cách thức cơ bản, đó là: (i) Nhà nước huy động sự tham gia của các nguồn lực (nhân lực, tài lực) thuộc khu vực ngoài nhà nước vào cung ứng dịch vụ; (ii) Nhà nước từng bước chuyển giao dịch vụ cho các cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước thực hiện. Tuy nhiên, lựa chọn cách thức nào là do khả năng tham gia của các tổ chức, cá nhân trong xã hội quyết định mà khả năng đó phụ thuộc chủ yếu vào các điều kiện kinh tế - xã hội khách quan ở từng giai đoạn phát triển, không thể tùy thuộc vào ý muốn chủ quan của Nhà nước.

Trong khi đó, đặc thù hoạt động TGPL là hoàn toàn miễn phí đối với người thụ hưởng, người thực hiện không được nhận bất kỳ khoản thù lao, lợi ích vật chất hoặc lợi ích nào khác từ người được TGPL (khác với các dịch vụ có thu phí trong các hoạt động y tế, giáo dục, công chứng…). Do vậy, nếu hoạt động TGPL được thực hiện theo hướng chuyển giao cho các tổ chức, cá nhân trong xã hội thực hiện toàn bộ là không khả thi, sẽ có nhiều vấn đề cần đặt ra như: Lực lượng xã hội nào sẽ đứng ra đảm nhiệm nhiệm vụ này; có đáp ứng được nhu cầu TGPL của xã hội, nhất là ở vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế đặc biệt khó khăn không; có bảo đảm chất lượng dịch vụ cung cấp cho người được TGPL không... Bởi lẽ, các lực lượng xã hội hiện nay có đủ điều kiện cung cấp dịch vụ TGPL (các tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật, luật sư) nhưng không phải là lực lượng chuyên thực hiện TGPL và trợ giúp pháp lý cũng không phải là công việc chính của họ. Hơn nữa, số lượng luật sư so với dân số còn chiếm tỷ lệ thấp và chủ yếu tập trung ở các thành phố lớn (như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Cần Thơ).

Vì vậy, Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 đã quy định TGPL là trách nhiệm của Nhà nước đối với người nghèo và đối tượng yếu thế; Nhà nước phải có chính sách thu hút các nguồn lực thực hiện TGPL, hỗ trợ, khuyến khích, ghi nhận và tôn vinh các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp cho hoạt động TGPL. Trong quá trình này, các tổ chức cấp dịch vụ TGPL của Nhà nước vẫn thực hiện việc cung cấp dịch vụ, đồng thời, Nhà nước huy động các nguồn lực xã hội, bao gồm nguồn nhân lực xã hội tham gia vào việc cung cấp dịch vụ này và các nguồn tài lực từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác hỗ trợ hoạt động TGPL. Do đó, trong lĩnh vực này, chuyển giao cho xã hội thực hiện không phải là tư nhân hóa và cũng không phải là Nhà nước “khoán trắng” hay chuyển giao cho xã hội đảm nhiệm hoàn toàn mà chính là đa dạng hóa, xã hội hóa nguồn lực tham gia hoạt động này.

Như đã phân tích ở trên, Nhà nước đã chuyển giao cho xã hội thực hiện một phần và được pháp luật hóa bằng các quy định của Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành, theo đó, việc thực hiện TGPL hiện nay được áp dụng theo mô hình hỗn hợp bao gồm Trung tâm Trợ giúp pháp lý nhà nước và các tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật và luật sư tham gia TGPL (hình thức đăng ký tham gia TGPL bằng nguồn lực của mình hoặc bằng hình thức ký hợp đồng thực hiện TGPL).

Bên cạnh đó, Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 đã giao quyền xác định mức độ tham gia của các lực lượng xã hội vào hoạt động TGPL cho cơ quan quản lý TGPL ở địa phương. Bởi lẽ, về bản chất, việc thực hiện TGPL diễn ra ở các địa phương, mỗi địa phương có nhu cầu cũng như điều kiện và khả năng đáp ứng khác nhau, do vậy, sẽ không có “áo khoác chung” cho tất cả các địa phương trên toàn quốc. Theo đó, Luật quy định căn cứ yêu cầu TGPL và thực tiễn tại địa phương (bao gồm nhu cầu TGPL, nguồn lực thực hiện và khả năng cung ứng dịch vụ của lực lượng nhà nước) để xác định mức độ thu hút các tổ chức, cá nhân xã hội tham gia TGPL.

Hơn nữa, mô hình hỗn hợp giữa Nhà nước và các lực lượng xã hội cùng thực hiện TGPL là mô hình tối ưu đã được các nước trên thế giới chứng minh hiệu quả. Nhà nước huy động các lực lượng xã hội thực hiện TGPL cùng mình đồng thời thực hiện giám sát, quản lý việc cung cấp dịch vụ của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Đây là xu hướng phổ biến nhất hiện nay vì nó đem lại nhiều hiệu quả tích cực, tạo sự cạnh tranh chống độc quyền trong việc cung cấp TGPL, đồng thời chia sẻ trách nhiệm với Nhà nước. Trên thế giới, có nhiều nước áp dụng mô hình này (Nhật Bản, Ai-len, bang Victoria, Queensland (Úc), Mỹ, Nam Phi, Hàn Quốc, bang Ontario (Canada), Malaysia, Israel…), thậm chí, có những nước theo mô hình xã hội hóa hoàn toàn hoạt động TGPL cũng đã chuyển sang mô hình hỗn hợp (Nhật Bản, Nam Phi).

Tóm lại, đối với một chủ trương, chính sách lớn và mang đầy tính nhân văn, nhân đạo sâu sắc như TGPL thì Nhà nước cần giữ vai trò tổ chức thực hiện TGPL và huy động các tổ chức, cá nhân tham gia thực hiện TGPL. Nếu giao toàn bộ hoạt động này cho xã hội sẽ dẫn đến việc chăm lo, trách nhiệm với người nghèo, người có công với cách mạng và các đối tượng yếu thế khác trong xã hội có thể bị mờ nhạt. Như vậy, xã hội hóa hay chính là đa dạng hóa chủ thể tham gia hoạt động TGPL đã tiếp tục khẳng định được vai trò, trách nhiệm và sự thích ứng của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công trong lĩnh vực tư pháp, tuy nhiên, đa dạng hóa, xã hội hóa hoạt động TGPL ở nước ta cần có bước đi phù hợp và phụ thuộc vào khả năng đáp ứng của các tổ chức cung cấp dịch vụ của Nhà nước và chính sách huy động các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động TGPL.

ThS. Trịnh Thị Thanh

Cục Trợ giúp pháp lý, Bộ Tư pháp