Kinh nghiệm cải cách hành chính của Trung Quốc và một số kiến nghị đối với Việt Nam

1. Khái quát quá trình cải cách hành chính ở Trung Quốc

Trung Quốc (Cộng hòa nhân dân Trung Hoa) là một quốc gia rộng lớn nằm ở khu vực Đông Á, có diện tích gần 9,6 triệu km2 với dân số đông nhất thế giới (khoảng 1,4 tỷ dân). Trung Quốc có 33 đơn vị hành chính cấp tỉnh (không kể Đài Loan), bao gồm 22 tỉnh, 05 khu tự trị, 02 đặc khu hành chính và 04 thành phố trực thuộc trung ương. Sau khi thực hiện chính sách “mở cửa”, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc, quá trình cải cách hành chính luôn gắn liền với tiến trình cải cách và phát triển kinh tế - xã hội. Cụ thể:

Thứ nhất, sự thay đổi về quan niệm “phát triển” trong quá trình cải cách và phát triển kinh tế dẫn dắt cho sự thay đổi trong cải cách hành chính. Quá trình thay đổi quan niệm về “phát triển” được thể hiện như sau:

- Giai đoạn 1978 - 1987: Quan niệm “phát triển” là lấy xây dựng kinh tế làm trọng tâm (quan niệm này được xác định từ Hội nghị Trung ương 3 khóa XI Đảng Cộng sản Trung Quốc);

- Giai đoạn 1992 - 1994: Quan niệm “phát triển” bám sát chủ trương “Nắm cả hai tay, cả hai tay đều phải mạnh”, nghĩa là đặt trọng tâm xây dựng cả về vật chất và tinh thần (văn hóa).

- Năm 2002: Sau Đại hội Đảng Cộng sản Trung Quốc lần thứ XVI, quan niệm “phát triển” xác định 03 trọng tâm: Chính trị, kinh tế và văn hóa (tam vị nhất thể).

- Năm 2007: Quan niệm “phát triển” được bổ sung nội dung “xã hội”. Như vậy, trọng tâm phát triển gồm 04 nội dung là: Chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội (tứ vị nhất thể).

- Năm 2012: Quan niệm “phát triển” được bổ sung nội dung “sinh thái” (môi trường). Như vậy, trọng tâm phát triển gồm 05 nội dung là: Chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và môi trường (ngũ vị nhất thể).

- Năm 2015: Quan niệm “phát triển” được bổ sung thành 5+ (năm mặt), bao gồm: Sáng tạo; nhịp nhàng; xây dựng môi trường xanh; mở cửa; cùng hưởng.

Như vậy, theo lịch sử phát triển về quan niệm “phát triển”, Đảng Cộng sản Trung Quốc  xác định trọng tâm phát triển ngày càng phong phú, đa dạng hơn.

Thứ hai, cùng với sự phát triển về quan niệm “phát triển” như đã nêu trên, công tác cải cách hành chính cũng phải đáp ứng yêu cầu của chuyển biến về kinh tế - xã hội. Tại Trung Quốc, công tác cải cách hành chính và cải cách bộ máy Chính phủ chính thức bắt đầu từ năm 1987 và trải qua các giai đoạn (mốc thời gian) như sau:

(i) Năm 1987: Đề xuất mục tiêu chuyển đổi chức năng của Chính phủ.

(ii) Năm 1992 (sau Đại hội XIV của Đảng Cộng sản Trung Quốc): Đề xuất tách chức năng quản lý nhà nước và quản trị kinh doanh ở các doanh nghiệp. Vai trò của Chính phủ chuyển sang điều tiết vĩ mô.

(iii) Năm 1997 (sau Đại hội XV của Đảng Cộng sản Trung Quốc): Đề xuất chuyển đổi mạnh mẽ chức năng của Chính phủ; chuyển hoàn toàn quyền kinh doanh và quản trị hoạt động sản xuất cho doanh nghiệp, đồng thời đưa ra khái niệm phát triển, trong đó nhấn mạnh quản lý nhà nước bằng pháp luật.

(iv) Năm 2002 (sau Đại hội XVI của Đảng Cộng sản Trung Quốc): Nhấn mạnh hơn nữa công tác chuyển đổi chức năng của Chính phủ, đặc biệt nhấn mạnh việc quy định rõ chức năng của trung ương và địa phương; thực hiện giao quyền, phân cấp cho địa phương.

(v) Năm 2007 (sau Đại hội XVII của Đảng Cộng sản Trung Quốc): Đưa ra khái niệm xây dựng Chính phủ phục vụ. Đây vẫn đang là trọng tâm của cải cách hành chính tại Trung Quốc hiện nay. Đại hội XVII đã nhìn nhận lại vai trò, chức năng của Chính phủ trong quản lý nhà nước, nhất là quản lý dịch vụ công.

(vi) Năm 2012 (sau Đại hội XVIII của Đảng Cộng sản Trung Quốc): Yêu cầu về cải cách hành chính từng bước được nâng lên và cuộc cải cách này bao gồm 04 nội dung chính: Chuyển đổi chức năng; cắt giảm thủ tục hành chính; kết hợp phân quyền và quản lý; tối ưu hóa dịch vụ công. Trong đó, cắt giảm thủ tục hành chính và phân quyền cho địa phương hoặc xã hội hóa một số dịch vụ công (xuất phát từ thay đổi chức năng của Chính phủ); đẩy mạnh giám sát, quản lý.

2. Một số lĩnh vực trọng tâm của cải cách hành chính tại Trung Quốc

2.1. Cải cách thủ tục hành chính

Kể từ sau Đại hội lần thứ XVIII của Đảng Cộng sản Trung Quốc (năm 2012), Trung Quốc xác định cải cách thủ tục hành chính là một trong những nội dung quan trọng nhất của cải cách hành chính. Việc cải cách thủ tục hành chính được thực hiện từ việc xây dựng 03 danh sách chính: (i) Danh sách quyền hạn của Chính phủ (làm rõ những quyền hạn của Chính phủ), đồng thời, xây dựng hệ thống giám sát việc sử dụng quyền lực của Chính phủ; (ii) Danh sách trách nhiệm: Danh sách này chủ yếu để làm rõ trách nhiệm Chính phủ trong bảo đảm an sinh xã hội và thúc đẩy dịch vụ công; (iii) Danh sách về những hạn chế: Nêu rõ những lĩnh vực không phù hợp với sự phát triển của thị trường thì Chính phủ không được tham gia.

Với những nỗ lực trong cải cách thủ tục hành chính, nhiều thủ tục đã được cắt giảm, quy trình của từng thủ tục cũng được giảm nhiều; qua đó, giúp giảm chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp, cá nhân khi thực hiện thủ tục hành chính.

Đặc biệt, Trung Quốc đang thí điểm bước đầu rất thành công mô hình Trung tâm dịch vụ hành chính công trực tiếp phê duyệt các thủ tục hành chính (“Mô hình Hoài An”). Theo đó, tại thành phố Hoài An (thuộc tỉnh Giang Tô), Trung tâm dịch vụ hành chính công được xây dựng rất hiện đại, bề thế, trong đó dành hơn 13.000m2 làm khu vực chung để giải quyết các thủ tục hành chính cho người dân. Trung tâm thực hiện tiếp nhận, giải quyết hơn 400 thủ tục hành chính từ 57 cơ quan khác nhau. Tổng số có hơn 800 nhân viên làm việc tại Trung tâm, trong đó phần lớn là công chức từ 57 cơ quan cử đến. Một điểm nổi bật theo “Mô hình Hoài An” là các công chức được 57 cơ quan cử đến làm việc tại Trung tâm có thẩm quyền phê duyệt các thủ tục hành chính, không phải xin ý kiến của cơ quan mình và tự chịu trách nhiệm với quyết định phê duyệt đó. Quá trình tiếp nhận, xử lý hồ sơ đều được công khai, minh bạch và người dân, lãnh đạo đều có thể giám sát quá trình này. Bên cạnh đó, người dân, doanh nghiệp có thể phản ánh, kiến nghị liên quan đến việc giải quyết thủ tục hành chính thông qua website, đường dây nóng của Trung tâm.

2.2. Cải cách bộ máy

Sau cải cách mở cửa, Trung Quốc đã 07 lần thực hiện tinh gọn bộ máy, trong đó, có những đợt quan trọng như: Năm 1982, cơ cấu Quốc vụ viện từ 100 giảm xuống còn 61 cơ quan; năm 1988, đề xuất điều chỉnh chức năng của Chính phủ và kết hợp giữa tinh gọn bộ máy chính trị với cắt giảm thủ tục hành chính. Quốc vụ viện tiếp tục giảm xuống còn 28 cơ quan (năm 2003), 27 cơ quan (năm 2008) và 25 cơ quan (năm 2013). Như vậy, theo các mốc thời gian quan trọng thì cứ sau 01 năm của các đợt Đại hội Đảng Cộng sản Trung Quốc, Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc (Quốc hội) sẽ đề xuất tinh gọn bộ máy. Từ đó, có thể thấy được vai trò lãnh đạo hết sức quan trọng của Đảng trong công tác cải cách hành chính.

Trong những năm gần đây, Trung Quốc tiếp tục chú trọng tinh gọn bộ máy, ghép chức năng các cơ quan theo chế đội “đại bộ” (các cơ quan có chức năng lớn). Trong giai đoạn phát triển từ bao cấp sang kinh tế thị trường, bộ máy nhà nước của Trung Quốc vẫn còn cồng kềnh. Do vậy, các lần cải cách trước thực ra mới chỉ cải cách số lượng cơ quan. Những lần cải cách tiếp theo đã chú trọng kết hợp, sáp nhập chức năng, nhiệm vụ các cơ quan khác nhau. Chẳng hạn, Bộ Đường sắt bị xóa bỏ (năm 2013), thành lập Tổng Công ty vận hành đường sắt Trung Quốc, hoạt động theo mô hình doanh nghiệp; bộ phận thực hiện chức năng quản lý nhà nước thì thành lập Cục Đường sắt nhà nước (thuộc Bộ Giao thông vận tải).

2.3. Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý dịch vụ hành chính công (mô hình “Internet +”)

Tại Trung Quốc, việc ứng dụng công nghệ thông tin, nhất là kết hợp internet với dịch vụ công được bắt đầu từ năm 1995.

- Giai đoạn 1 (1995 - 2005): Thực hiện số hóa dịch vụ công (chủ yếu qua Cổng Thông tin điện tử của Chính phủ). Qua đó, cung cấp thông tin và quảng bá hoạt động của Chính phủ cho dân chúng. Có thể coi đây là giai đoạn thông tin hóa, giai đoạn 1.

- Giai đoạn 2 (2005 - 2015): Thực hiện xử lý dịch vụ công qua mạng internet và qua các mạng thông tin điện tử Chính phủ để xử lý công việc trực tuyến (online). Người dân và Chính phủ có thể phản hồi, đối thoại hai chiều (giai đoạn 1 là chỉ một chiều).

Tháng 01/2017, Trung Quốc đã thông qua văn bản hướng dẫn kỹ thuật xây dựng mô hình“Internet +” và dịch vụ công, áp dụng cho tất cả cơ quan hành chính nhà nước ở Trung Quốc. Hiện nay, mô hình này được tập trung vào 11 lĩnh vực, trong đó, lĩnh vực thương mại điện tử và lĩnh vực tài chính là quan trọng nhất, nhằm tạo thuận lợi nhất cho người dân trong thực hiện thủ tục hành chính. Mô hình này đã và đang thúc đẩy cho việc cắt giảm thủ tục hành chính, tinh gọn bộ máy, tạo thuận tiện cho giao dịch giữa các cơ quan cùng cấp và thực hiện mục tiêu chia sẻ thông tin.

2.4. Đào tạo, bồi dưỡng công chức

Công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức rất được chú trọng tại Trung Quốc. Tùy theo từng ngành, theo yêu cầu phát triển, theo cấp bậc... mà nội dung, thời hạn và phương thức đào tạo có sự khác nhau.

- Về thời gian đào tạo: Công chức cấp huyện, chức danh trưởng phòng trở lên thì mỗi 05 năm được tham gia đào tạo 03 tháng trở lên; những cán bộ cấp dưới thì mỗi năm đào tạo 12 ngày trở lên.

- Về loại hình đào tạo: Có 04 loại hình đào tạo, bồi dưỡng công chức, gồm: (i) Đào tạo trong giai đoạn tập sự (sơ nhiệm); (ii) Sau khi được bổ nhiệm chính thức vào ngạch, nâng ngạch (đào tạo nhiệm chức); (iii) Đào tạo về chuyên môn; (iv) Đào tạo tại chức, nhằm cập nhật kiến thức, nâng cao trình độ.

- Về nội dung đào tạo: Nội dung đào tạo được chia thành 02 nhóm lớn:  (i) Đào tạo về chủ trương, chính sách của Đảng, nhằm nâng cao trình độ chính trị; (ii) Đào tạo chuyên môn cụ thể, nhằm nâng cao khả năng hành pháp, quản lý nhà nước của đội ngũ công chức.

2.5. Phương hướng cải cách hành chính ở Trung Quốc trong thời gian tới

Đại hội XIX của Đảng Cộng sản Trung Quốc (năm 2017) xác định, cần đẩy mạnh cải cách theo chiến lược “bốn toàn diện” (xây dựng toàn diện xã hội khá giả, thực hiện toàn diện cải cách theo chiều sâu, thúc đẩy toàn diện quản lý đất nước bằng pháp luật, quản lý Đảng chặt chẽ một cách toàn diện)[1]. Trong cải cách hành chính, Trung Quốc xác định phương hướng, nhiệm vụ thời gian tới là: (i) Căn cứ vào mục tiêu tổng thể để thúc đẩy cải cách hành chính; trong đó, đẩy mạnh hiện đại hóa khả năng và hệ thống quản lý nhà nước; (ii) Thực hiện chức năng của Chính phủ một cách toàn diện và đúng đắn. Trong đó, trung ương tập trung điều phối vĩ mô; chính quyền địa phương thực hiện các chức năng cụ thể như cung cấp dịch vụ công, bảo vệ môi trường...; (iii) Làm sâu sắc và thúc đẩy hơn nữa việc quản lý nhà nước theo pháp luật. Thực hiện cắt giảm cấp bậc hành chính, lồng ghép chức năng các cơ quan, tăng hiệu quả hoạt động hành pháp; (iv) Thúc đẩy cải cách theo chế độ “đại bộ”; tối ưu hóa các cấp bậc hành chính; thực hiện tinh gọn bộ máy nhà nước cả ở cấp xã; (v) Hoàn thiện cơ chế bảo đảm cho công tác cải cách hành chính, như: Liên thông cấp trên - dưới (Thượng hạ liên động), tức là cấp trên đã cải cách thì cấp dưới cũng phải cải cách đồng bộ; cơ chế nghiên cứu điều tra; cơ chế giám sát; cơ chế tư vấn quyết sách...

3. Kinh nghiệm cải cách hành chính của Trung Quốc và kiến nghị, đề xuất áp dụng tại Việt Nam

Xuất phát từ nhiều nét tương đồng trong thể chế chính trị, trong cải cách phát triển giữa Việt Nam và Trung Quốc, tác giả nhận thấy nhiều kinh nghiệm trong cải cách hành chính của Trung Quốc có thể vận dụng hiệu quả vào thực tiễn nước ta. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, cải cách hành chính phải đặt dưới sự dẫn dắt của Đảng, đồng thời, cần tiếp tục nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng trong công tác này. Đây là nguyên tắc căn bản của cải cách hành chính. Sự thay đổi đường lối, chính sách của Đảng có tác động mạnh mẽ đến cải cách hành chính. Qua kinh nghiệm những năm cải cách đổi mới ở Trung Quốc, cứ sau một kỳ đại hội của Đảng Cộng sản, trên cơ sở chủ trương do Đảng đề ra, Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc (Quốc hội) và Quốc Vụ viện sẽ có văn bản chỉ đạo và thực hiện đẩy mạnh công tác cải cách hành chính; qua đó, để lại một dấu mốc quan trọng trong tiến trình cải cách của Trung Quốc.

Thứ hai, cần đặt trọng tâm cải cách hành chính vào từng giai đoạn cụ thể và mỗi giai đoạn không nên thực hiện quá nhiều nội dung trọng tâm. Ở nước ta hiện nay, thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020[2], nước ta đang thực hiện đồng thời việc cải cách trên 06 lĩnh vực (thể chế, thủ tục hành chính, bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức, tài chính công và hiện đại hóa hành chính) là tương đối nhiều, khó đạt hiệu quả như mong muốn. Giai đoạn tới (có thể từ sau năm 2020), chúng ta nên lựa chọn 03 - 04 lĩnh vực cần ưu tiên để thực hiện trước, chẳng hạn như 03 lĩnh vực nên ưu tiên trước mắt là cải cách về thủ tục hành chính, tinh gọn bộ máy gắn với nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức và hiện đại hóa nền hành chính.

Thứ ba, cải cách hành chính là công việc khó, có thể “đụng chạm” đến lợi ích của các cơ quan khác nhau, do vậy, trong thực hiện cần làm theo từng bước một nhưng phải hết sức kiên trì và quyết liệt. Đặc biệt, người đứng đầu cơ quan các cấp phải quyết liệt trong chỉ đạo, điều hành và trong thực hiện thì mới thúc đẩy toàn bộ hệ thống thay đổi một cách toàn diện.

Thứ tư, về đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ cán bộ, công chức, tác giả cho rằng, việc đào tạo cán bộ thường xuyên, hàng năm (hoặc 05 năm đào tạo, bồi dưỡng một đợt) với các nội dung, chương trình phù hợp với vị trí, nhiệm vụ của công chức như cách làm của Trung Quốc là rất hiệu quả và cần thiết. Ở Việt Nam, việc học các lớp bồi dưỡng chuyên viên, chuyên viên chính, chuyên viên cao cấp; các lớp bồi dưỡng kỹ năng lãnh đạo, quản lý cấp phòng, cấp vụ… vẫn còn có sự chồng chéo về nội dung, lãng phí cả về thời gian, kinh phí mà hiệu quả về nâng cao trình độ lý luận chính trị, nhận thức hay thực tiễn công tác theo quản lý ngành, lĩnh vực chưa được như mong muốn. Do vậy, cần nghiên cứu để thay đổi cách thức đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức theo hướng gắn với vị trí, nhiệm vụ trong công việc.

Thứ năm, nghiên cứu, thí điểm mô hình thành lập 01 cơ quan có thẩm quyền thực hiện phê duyệt thủ tục hành chính của tất cả các lĩnh vực (tương tự như “Mô hình Hoài An” ở tỉnh Giang Tô); các cơ quan khác chỉ thực hiện giám sát, hậu kiểm và quản lý nhà nước trong lĩnh vực của mình mà không thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến giải quyết thủ tục hành chính. Mô hình này không chỉ tạo thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp trong giao dịch mà còn tránh được tình trạng các cơ quan “vừa đá bóng, vừa thổi còi” (tức là, vừa thực hiện phê duyệt thủ tục hành chính, vừa kiểm tra, giám sát việc phê duyệt thủ tục hành chính đó).

Thứ sáu, cần phát huy và tận dụng hai nguồn lực khác nhau từ trong nước và nước ngoài. Đây cũng là chính sách quan trọng trong cải cách hành chính của Trung Quốc. Thực tế, Trung Quốc đã học tập một số kinh nghiệm cải cách thành công của nước ngoài, như sáng kiến xây dựng Chính phủ điện tử là từ Mỹ; mô hình tinh gọn theo cơ chế “đại bộ” là học hỏi từ nước Anh. Bên cạnh đó, cải cách hành chính phải chú trọng phát huy tính tích cực, kinh nghiệm thực tiễn từ chính quyền các cấp.