Bất kỳ nhà nước nào cũng coi trọng việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của mình. Pháp luật là công cụ để Nhà nước thực hiện việc quản lý xã hội, lại vừa là thước đo phản ánh trình độ phát triển của các thiết chế dân chủ trong xã hội. Do đó, việc hệ thống hóa, pháp điển hóa nhằm bảo đảm cho hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, không chồng chéo, mâu thuẫn nhau và đáp ứng một cách kịp thời các biến chuyển của xã hội luôn là vấn đề ưu tiên của mọi quốc gia. Ở bài viết này, tác giả sẽ phân tích, đánh giá những kinh nghiệm thực hiện pháp điển ở một số nước và bài học rút ra cho việc thực hiện pháp điển ở Việt Nam.

1. Pháp điển của Mỹ

Do hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) đặc trưng của Mỹ và có sự tách bạch rõ ràng về quyền lực của cơ quan lập pháp với cơ quan hành pháp nên họ đã xây dựng 02 Bộ pháp điển khác nhau. Theo đó, Bộ pháp điển United States Code (U.S. Code) chỉ chứa đựng những đạo luật của Nghị viện liên bang mà không có các quy định do cơ quan hành pháp ban hành; Bộ pháp điển Code of Federal Regulations (C.F.R) chứa đựng những quy định do cơ quan hành pháp liên bang ban hành.

Bộ pháp điển U.S. Code được chia thành 50 quyển “title” là 50 chủ đề khác nhau, được tổ chức một cách lôgíc theo lĩnh vực. Các quyển có thể lựa chọn cách chia thành các phụ quyển (subtitle), phần (part), phụ phần (subpart), chương (chapter), phụ chương (subchapter), mục section, phụ mục (subsection), các đoạn (paragraph) và các điều (clause). Bộ pháp điển có giá trị pháp lý trong áp dụng và thi hành pháp luật, nếu có tranh chấp phát sinh như về tính chính xác hay thiếu đầy đủ của việc pháp điển hóa, thì các tòa án sẽ quay lại xem xét ngôn ngữ của luật gốc mà Quốc hội đã ban hành. Hơn nữa, Hội đồng sửa đổi luật tiếp tục quá trình sửa đổi, cập nhật và sắp xếp lại các luật hiện hành theo cách thức pháp điển hóa và khi cơ quan này hoàn thành các lĩnh vực riêng của luật, thì sẽ đề xuất ban hành các quyển của Bộ pháp điển như luật thực định (positive law). Một khi đã được ban hành thành luật, các quyển này của Bộ pháp điển bãi bỏ tất cả các quy định ban hành trước đó về một chủ đề nào đó và thông qua chính Bộ pháp điển như một đạo luật và do vậy, làm cho những quyển này thành chứng cứ pháp lý (legal evidence) của luật đang có hiệu lực.

Bộ pháp điển C.F.R: Các quy định pháp luật hiện hành do cơ quan hành pháp liên bang ban hành được pháp điển hóa, sắp xếp theo chủ đề gồm 50 quyển tương tự với Bộ pháp điển các luật của liên bang (U.S. Code). Mỗi quyển của Bộ pháp điển các quy định của cơ quan hành chính liên bang được chia thành chương và phần (khác với Bộ pháp điển các luật liên bang như đã trình bày ở trên). Các chương thường mang tên của cơ quan ban hành. Cơ sở dữ liệu Bộ pháp điển được cập nhật hàng ngày tại Cơ quan đăng ký liên bang. Cơ quan ban hành văn bản có trách nhiệm xác định những điều khoản sửa đổi, bổ sung trong bộ pháp điển, còn cơ quan đăng ký liên bang chỉ soát lại. Bộ pháp điển điện tử được cập nhật hàng ngày, thường với độ trễ chỉ 01 - 02 ngày. Do vậy, khi tra cứu Bộ pháp điển điện tử thì người dân có thể biết ngay những quy định mới nhất của pháp luật. Cái khó của công tác pháp điển hóa là làm thế nào tập hợp được tất cả các văn bản pháp luật liên quan đến một lĩnh vực cụ thể, bên cạnh đó là phải sắp xếp lại văn bản theo một trật tự hợp lý và phải bảo đảm không có sai sót trong quá trình sắp xếp, không bỏ sót và việc pháp điển hóa phải luôn bảo đảm trung thành với các văn bản gốc. Kết quả là chỉ cần nhìn vào một cuốn sách duy nhất là có thể tra cứu được tất cả các quy định hiện hành mà không phải tìm ở nhiều văn bản rải rác.

2. Pháp điển của Cộng hòa Pháp

Khi đề cập tới hoạt động pháp điển ở Pháp, người ta đều cho rằng, thành công lớn nhất của nước Pháp trong công tác này là việc ban hành Bộ luật Dân sự Napoleon năm 1804. Sự thành công thể hiện không chỉ về hình thức mà về cả nội dung mà minh chứng của nó là sự trường tồn hơn 200 năm với rất ít sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, bên cạnh việc pháp điển thành các bộ luật như Bộ luật Dân sự thì Cộng hòa Pháp cũng tiến hành pháp điển về mặt hình thức đối với tất cả các văn bản của Nghị viện và Chính phủ. Tại Cộng hòa Pháp, pháp điển được hiểu là việc thống nhất các quy phạm pháp luật hiện hành trong một bố cục hoàn chỉnh hơn nhằm tăng tính rõ ràng, minh bạch của các quy định; tạo thuận lợi cho người tra cứu, tìm kiếm và áp dụng pháp luật. Cộng hòa Pháp coi việc thực hiện pháp điển là công việc mang tính kỹ thuật làm cho nội dung các chính sách pháp luật được thể hiện logic hơn, có hệ thống và dễ tiếp cận nhất dưới hình thức các bộ luật pháp điển. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện pháp điển, các nhà soạn thảo xem xét, cân nhắc các án lệ nào có thể đưa vào pháp điển. Điều đặc biệt lưu ý là các văn bản đưa vào pháp điển phải là các văn bản đang còn hiệu lực tại thời điểm pháp điển.

Về kỹ thuật pháp điển: Pháp điển là việc tập hợp, sắp xếp các quy định trong các văn bản của Nghị viện, Chính phủ về cùng một lĩnh vực cụ thể với nhau. Các quy định này được sắp xếp gần nhau theo trật tự giá trị pháp lý từ cao xuống thấp. Các quy định của Nghị viện (luật, pháp lệnh) được ký hiệu bằng chữ “L”, các quy định của Chính phủ được ký hiệu bằng chữ “R”. Các quy định trong luật, pháp lệnh của Nghị viện đưa vào pháp điển được tôn trọng và giữ nguyên. Tuy nhiên, trong một số trường hợp cụ thể có thể được chỉnh sửa như: Loại bỏ các quy định đã lạc hậu, không còn áp dụng; chỉnh sửa, viết lại các quy định dùng ngôn từ lạc hậu, không còn phù hợp ở thời đại ngày nay; đưa các quy định trong luật xuống thành quy định của Chính phủ (đối với quy định thuộc thẩm quyền của Chính phủ nhưng trước đây đã đưa vào luật); viết lại các điều luật khi thấy quá dài, chứa nhiều nội dung thành nhiều điều luật khác nhau… Các quy định trong nghị định của Chính phủ và của các Bộ khi đưa vào pháp điển thì có thể chỉnh sửa, viết lại cho phù hợp với các quy định của luật cả về nội dung lẫn cách viết (khi đó, cơ quan thực hiện pháp điển thấy các án lệ có nội dung cần nâng lên thành các quy định của luật hay nghị định thì có thể viết vào Bộ luật pháp điển như là việc bổ sung thêm một quy định mới). Bộ luật pháp điển được trình bày theo nguyên tắc song song phần các quy định luật và phần các quy định dưới luật. Tuy nhiên, không phải bao giờ cũng bảo đảm được tính song song đó nên khi không có quy định của luật thì trong phần quy định dưới luật tương ứng phải ghi rõ “chương này không có quy định lập pháp”. Một bộ luật pháp điển thường được chia thành nhiều quyển, một quyển được chia thành nhiều thiên, một thiên được chia thành nhiều chương (Ủy ban Pháp điển tối cao sẽ quyết định bố cục của Bộ luật pháp điển, đường dẫn giữa các luật và các văn bản hướng dẫn thực hiện). Pháp điển là một công việc chuyên sâu, tốn nhiều thời gian và công sức. Việc xây dựng một Bộ luật pháp điển có thể kéo dài vài năm, thậm chí có Bộ luật pháp điển mất cả chục năm như Bộ luật về chính quyền địa phương. Đây là một trong các lý do khiến Nghị viện Pháp không tham gia sâu vào công việc pháp điển mà ủy quyền cho Chính phủ và các cơ quan chuyên môn đảm trách. Chính phủ là cơ quan thực hiện pháp điển trên cơ sở được ủy quyền lập pháp của Nghị viện.

Việc thực hiện pháp điển ở Cộng hòa Pháp tạo ra nhiều kinh nghiệm cho Việt Nam như: Thứ nhất, điều kiện tối quan trọng để thúc đẩy hoạt động pháp điển là cần thành lập và trao nhiệm vụ cho những đầu mối thống nhất trong việc chỉ đạo, xây dựng chương trình và thiết lập các quy phạm mang tính hướng dẫn đối với hoạt động pháp điển; thứ hai, kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp là tiến hành thành lập cơ quan đánh giá pháp luật để đánh giá công việc đơn giản hóa nội dung pháp luật sau pháp điển; thứ ba, kinh nghiệm về phương pháp, kỹ thuật pháp điển.

3. Pháp điển của Đức

Nước Đức là một quốc gia thuộc truyền thống luật lục địa. Các sản phẩm pháp điển nổi tiếng của Đức cũng là các bộ luật. Đó là Bộ luật Dân sự Đức năm 1896, cũng như Bộ luật Dân sự Napoleon của Pháp, Bộ luật Dân sự Đức rất ít được sửa đổi, bổ sung.

Ở Cộng hòa Liên bang Đức, ngoài truyền thống xây dựng các bộ luật, người ta cũng bắt tay vào xây dựng các tổng tập luật rất tiện cho thẩm phán, luật sư, sinh viên và những người hành nghề, nghiên cứu hay học tập luật học. Bắt đầu từ năm 1931, tổng tập đục lỗ đầu tiên về dân luật, thương luật, cấu trúc tòa án, tố tụng và thi hành án do Heinrich Schonfelder sáng lập đã ra đời, tiếp theo đó là tập Satorius I (Luật hiến pháp, hành chính), Satorius II (Luật quốc tế), các tổng tập luật thuế, an sinh xã hội, luật hình sự[1]. Các tổng tập luật ở Đức đều được in thành từng tờ rời, không đóng thành sách có gáy liền mà đục lỗ. Một tổng tập luật sẽ được cung cấp bổ sung đến suốt đời các văn bản pháp luật mới. Khi có các văn bản pháp luật mới, chỉ cần gỡ bỏ văn bản cũ, bổ sung những tờ mới, sẽ tạo một bộ tổng tập hoàn chỉnh và cập nhật. Điều thú vị thứ nhất là các tổng tập luật ở Đức đều được in thành từng tờ rời, không đóng thành sách có gáy liền mà đục lỗ. Một sinh viên luật khi mua một tổng tập ở cửa hàng, nếu yêu cầu, sẽ được nhà sách cung cấp bổ sung đến suốt đời (nếu muốn) các văn bản pháp luật mới. Khi nhận được các văn bản mới đó, người đó chỉ cần gỡ bỏ văn bản cũ, bổ sung những tờ mới vào và lại có một bộ tổng tập hoàn chỉnh và cập nhật. Điều thú vị thứ hai là khi một đạo luật được sửa đổi, ví dụ Luật Thuế thu nhập công ty, có liên quan đến các đạo luật khác, thì nhà in tự chỉnh sửa và in các tờ rời gửi kèm để người sử dụng cập nhật luôn cho các đạo luật khác, ví dụ luật thuế thu nhập cá nhân, luật công ty, đăng kí tài sản...

4. Pháp điển của Liên bang Nga

Cũng là một quốc gia liên bang như Hoa Kỳ, lại được hình thành từ Liên Xô trước đây vốn có truyền thống ban hành các đạo luật cơ sở để 15 nước thành viên của Liên Xô ban hành các đạo luật của riêng mình, cho đến nay, một trong những xu hướng phát triển pháp luật của Liên bang Nga vẫn là xây dựng các đạo luật cơ sở. Trong giai đoạn này, Liên bang Nga đang học theo quan điểm và cách làm của Hoa Kỳ khi xây dựng Bộ luật Thương mại mẫu. Theo các luật gia Nga, cách làm này vừa mang tính chất pháp điển, vừa tạo cơ hội đưa những quy định mới, hiện đại, phù hợp với trình độ phát triển chung của xã hội (chẳng hạn các quy định về thương mại điện tử) vào các văn bản mẫu[2]. Như vậy, có thể thấy, cách làm pháp điển, ít nhất trong lĩnh vực pháp luật thương mại và dân sự của Liên bang Nga là xây dựng bộ luật trong đó kết hợp cả nâng cấp các văn bản hiện hành lẫn đưa vào dự thảo các nội dung mới, hiện đại. Tức là pháp điển ở Nga cũng mang cả tính chất lập pháp.

5. Pháp điển của Vương quốc Anh

Vương quốc Anh có một Ủy ban Pháp luật “Law Commission”[3] được thành lập vào năm 1965. Ủy ban này đã xử lý nhiều dự án pháp điển như dự án Bộ luật Gia đình, Bộ luật Hợp đồng và Bộ luật Hình sự. Ủy ban pháp luật đã ban hành khoảng 200 bộ pháp điển các văn bản thực định. Các dự án luật liên quan đến chủ đề này được hưởng một thủ tục rút gọn tại Nghị viện, việc rút gọn này được giải thích một cách ưu tiên bởi vì ngay cả khi pháp điển hóa làm thay đổi nội dung của văn bản, thì đó cũng chỉ là sự thay đổi hãn hữu, chẳng hạn như hiện đại hóa từ ngữ mà không làm thay đổi bản chất nội dung của pháp luật.

Công việc pháp điển hóa các luật ở Vương quốc Anh được thực hiện thông qua con đường hợp nhất văn bản, có xu hướng giảm tải văn bản trong chừng mực mà Cơ sở dữ liệu (Statute Law Database)[4], là một cơ sở dữ liệu chính thức, thực hiện trực tiếp việc thời sự hóa các luật, chủ yếu nhờ thông qua con đường hoàn thiện thủ tục soạn thảo các sửa đổi, bổ sung tại Nghị viện, điều này tạo thuận lợi cho công việc được thực hiện.

Vũ Thị Mai
ThS. Phạm Thị Tâm
Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật