Mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn

1. Đặt vấn đề

Gắn với ba mốc lịch sử quan trọng của đất nước, Đại hội khóa XIII của Đảng đã đề ra các mục tiêu cụ thể phát triển đất nước trong những năm tới: Đến năm 2025, kỷ niệm 50 năm giải phóng hoàn toàn miền Nam, thống nhất đất nước: Là nước đang phát triển, có công nghiệp theo hướng hiện đại, vượt qua mức thu nhập trung bình thấp; đến năm 2030, kỷ niệm 100 năm thành lập Đảng: Là nước đang phát triển, có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao; đến năm 2045, kỷ niệm 100 năm thành lập nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: Trở thành nước phát triển, thu nhập cao. Để đạt mục tiêu trên, Đảng và Nhà nước đã xác định nhiều giải pháp toàn diện như đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, cải cách thủ tục hành chính, hoàn thiện thể chế nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong sạch, vững mạnh, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, vì Nhân dân phục vụ và vì sự phát triển của đất nước… Trong đó, tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo luật định; thực hiện và tổng kết việc thí điểm chính quyền đô thị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả[1].

Cấp chính quyền địa phương được hiến định tại khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013, gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Trong đó, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp, pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao.

Theo đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015) đã có sự phân định rõ ràng giữa chính quyền ở đô thị, chính quyền ở nông thôn, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nhằm phát huy tối đa nguồn lực của địa phương. Tất cả các đơn vị hành chính đều tổ chức HĐND và UBND (cấp chính quyền địa phương).

- Mô hình chính quyền ở đô thị: Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao, chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành. Mô hình chính quyền đô thị được tổ chức ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn và khác với chính quyền nông thôn. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở thành phố, thị xã ngoài việc quyết định các vấn đề của địa phương như đối với địa bàn nông thôn, còn tập trung quyết định các vấn đề quy hoạch phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, quản lý và tổ chức đời sống dân cư đô thị... Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương quận và phường đã được điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu quản lý thống nhất, liên thông trong khu vực nội thành, nội thị tại các đô thị. Ngoài việc thực hiện chức năng đại diện và giám sát theo quy định chung, tập trung thực hiện hai nhóm nhiệm vụ liên quan đến việc quyết định các vấn đề ở địa phương, gồm: (i) Thông qua ngân sách quận, phường theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước; (ii) Bầu nhân sự của HĐND, UBND cùng cấp.

- Mô hình chính quyền ở nông thôn: Dân cư ở địa bàn nông thôn phân bố không đồng đều giữa các vùng, có nhiều hộ gia đình gắn kết với nhau trong sản xuất, sinh hoạt hoặc các hoạt động xã hội khác trong một phạm vi khu vực nhất định, được hình thành do điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội, văn hóa, phong tục, tập quán và các yếu tố khác. Kinh tế nông thôn chủ yếu là kinh tế nông nghiệp mang nhiều yếu tố tự nhiên. Chính quyền địa phương ở nông thôn được tổ chức ở tỉnh, huyện, xã; cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

- Mô hình chính quyền ở hải đảo: Được tổ chức theo hai cấp (cấp huyện và cấp xã), có đủ hai thiết chế (HĐND và UBND). Tổ chức chính quyền ở hải đảo bảo đảm tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan nhà nước tại địa phương, bảo đảm tính chủ động ứng phó khi có sự kiện, tình huống đột xuất, bất ngờ xảy ra nhằm bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ quốc gia trên các vùng biển, hải đảo, phát huy lợi thế, tiềm năng kinh tế biển của đất nước.

- Mô hình chính quyền ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt: Việc tổ chức mô hình chính quyền ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thường có những lợi thế về vị trí địa lý, đóng vai trò quan trọng trong các hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ, xuất khẩu. Do đó, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có thể theo mô hình một cấp chính quyền, hai cấp hành chính, có cơ cấu gọn nhẹ, ít đầu mối trung gian, vận hành thông suốt, hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng tốt, nhanh những yêu cầu của các nhà đầu tư, doanh nghiệp trong và ngoài nước.

2. Những vấn đề thực tiễn đặt ra đối với mô hình chính quyền đô thị và nông thôn hiện nay

Đối với chính quyền đô thị và nông thôn ở Việt Nam được tổ chức theo ba cấp hành chính và đủ hai thiết chế (HĐND và UBND) theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Hiện nay, Quốc hội đang thực hiện thí điểm chính quyền đô thị hai cấp ở Thành phố Hà Nội và chính quyền đô thị một cấp ở Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng thông qua các Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27/11/2019 của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hà Nội; Nghị quyết số 119/2020/QH14 ngày 19/6/2020 của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng; Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2020 của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh.

Về ưu điểm của mô hình chính quyền đô thị không tổ chức HĐND quận, phường: (i) Khắc phục hiện tượng “núp bóng” tập thể để né tránh trách nhiệm khi xảy ra những vụ việc vi phạm pháp luật của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Đề cao trách nhiệm của chính quyền, UBND trước người dân, đẩy mạnh phân cấp, ủy quyền. (ii) Giảm đầu mối, cấp trung gian HĐND quận, phường, bảo đảm sự chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên và cấp dưới được thông suốt, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, gần dân, sát dân, phục vụ Nhân dân tốt hơn, Nhân dân được tiếp xúc trực tiếp với chính quyền, được chính quyền trực tiếp nghe các ý kiến phản ánh tâm tư, nguyện vọng của mình, được chính quyền trực tiếp giải quyết các vấn đề bức xúc của mình và được trực tiếp đóng góp ý kiến của mình cho việc xây dựng chính quyền, chuyển từ hình thức dân chủ đại diện sang hình thức dân chủ trực tiếp. (iii) Biên chế công chức UBND phường thuộc biên chế công chức UBND quận, do UBND quận quản lý, sử dụng, không có sự phân biệt giữa công chức cấp xã (phường) và công chức cấp huyện.

Một số vấn đề đặt ra cần được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện đối với mô hình chính quyền đô thị một cấp, hai cấp: Chính quyền địa phương ở quận, phường không phải là cấp chính quyền địa phương. Khi không tổ chức HĐND ở quận, phường thì một số vấn đề pháp lý đặt ra như sau: (i) Cơ chế bầu cử HĐND quận, phường đại diện cho ý chí, nguyện vọng cho Nhân dân ở địa phương không được thực thi như hiến định; quyền đại diện của người dân trực tiếp thông qua đại biểu HĐND phường và HĐND quận không còn. (ii) Con đường hình thành UBND cũng không được HĐND như quy định của pháp luật mà UBND ở quận, phường được chỉ định, bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, biệt phái, khen thưởng, kỷ luật, đình chỉ công tác theo quyết định của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; hoạt động của UBND thực hiện theo cơ chế thủ trưởng chỉ đạo, trong khi chức năng quản lý nhà nước của UBND là quản lý chung trong tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương, đòi hỏi năng lực thực sự của người đứng đầu cơ quan hành chính. (iii) Cơ chế quản lý tài chính - ngân sách, chế độ công vụ chưa có quy định riêng cho chính quyền đô thị, được áp dụng chung theo mô hình chính quyền nông thôn. Tư duy quản lý theo lối mòn, chưa thay đổi nhận thức, chưa quyết tâm chính trị cao trong một bộ phận cán bộ, công chức.

3. Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền đô thị và nông thôn

Để đạt được mục tiêu phát triển đất nước đến năm 2045, Việt Nam phải thay đổi toàn diện về diện mạo kinh tế, đô thị và thể chế theo hướng đô thị hóa, chính quyền số, nền kinh tế thị trường. Điều đó đòi hỏi các cấp chính quyền địa phương phải năng động, sáng tạo, dám làm, dám chịu trách nhiệm, giảm đầu mối, giảm cấp trung gian, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, đáp ứng giải quyết nhanh chóng các vấn đề phát sinh ở địa phương, cắt giảm thủ tục hành chính, thu hút đầu tư. Từ cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức chính quyền đô thị và nông thôn, tác giả kiến nghị một số nội dung nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay:

3.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật

Một là, luật hóa mô hình chính quyền đô thị một cấp ở thành phố trực thuộc trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn có HĐND và UBND, còn các cấp dưới chỉ tổ chức cơ quan hành chính ở quận, phường do chính quyền địa phương cấp trên thành lập, khi đó, quận và phường không phải là một cấp chính quyền địa phương. Qua đó, giảm được cấp trung gian, tăng cường dân chủ trực tiếp, xây dựng chính quyền địa phương thực sự là chính quyền dân chủ Nhân dân, để hành chính thông suốt từ trung ương đến cơ sở, trong đó cần:

- Tăng cường phân cấp quản lý, phân quyền cho chính quyền ở đô thị nhằm tập trung quyền lực về một đầu mối quản lý và chịu trách nhiệm với Chính phủ cho chính quyền thành phố, giải quyết tốt mối quan hệ giữa chính quyền đô thị và các thành phần khác trong đô thị. Cần xác định việc gì, cấp nào có điều kiện, khả năng thực hiện tốt nhất thì phân giao đầy đủ thẩm quyền, bảo đảm điều kiện cần thiết cho cấp đó giải quyết như về kinh phí, cơ sở vật chất, nguồn nhân lực… nhằm tránh trùng lặp thẩm quyền giải quyết. Thay đổi phương thức quản lý nhà nước trong các lĩnh vực, giải quyết thủ tục hành chính cho người dân không phụ thuộc vào nơi cư trú, bảo đảm tạo điều kiện thuận lợi nhất cho người dân, không tốn chi phí đi lại.

- Thực hiện cơ chế dân bầu trực tiếp Chủ tịch UBND nơi không tổ chức HĐND quận, phường nhằm tăng cường dân chủ và tăng cường tính chịu trách nhiệm với Nhân dân địa phương. Có cơ chế bảo đảm kiểm soát quyền lực đối với chức danh Chủ tịch UBND quận, phường.

- Ưu tiên đào tạo và phát huy nguồn lực con người đến mức tối đa ở chính quyền đô thị, có chính sách đãi ngộ hợp lý đối với cán bộ, công chức, viên chức và nguồn tài chính hoạt động được bảo đảm từ ngân sách nhà nước. Tinh giản thủ tục hành chính triệt để, tinh giản biên chế công chức và ứng dụng công nghệ thông tin là phương tiện, giải pháp nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, hiệu quả hoạt động, giảm đầu mối trung gian.

Hai là, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cần xác định rõ tiêu chí phân biệt chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Hoặc xây dựng riêng cho chính quyền đô thị phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội và phương pháp quản lý đối với đô thị. Điều chỉnh chức năng, thẩm quyền của HĐND và UBND ở địa bàn đô thị để bảo đảm tính tập trung, thống nhất, chủ động, trách nhiệm của chính quyền địa phương.

Ba là, phát huy dân chủ, tăng cường tính tự quản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị. Bởi vì, xu hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, tất cả các hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân đều phải tuân thủ pháp luật. Giao quyền tự quản cho chính quyền địa phương cũng là một yêu cầu đáp ứng xây dựng Nhà nước pháp quyền. Ở đó, chính quyền địa phương có quyền quyết định mọi vấn đề của địa phương trên cơ sở quy định của Hiến pháp và pháp luật. Tiếp tục đầu tư, phát triển cơ sở hạ tầng ở các vùng nông thôn, góp phần khắc phục trở ngại về khoảng cách địa lý, bảo đảm sự thuận lợi cho Nhân dân trong việc thụ hưởng các dịch vụ công và tham gia quản lý nhà nước, xã hội.

Bốn là, tiếp tục thực hiện thống nhất chủ trương sắp xếp, kiện toàn các cơ cấu bên trong của HĐND và UBND các cấp theo hướng giảm đầu mối, giảm tối đa cấp trung gian, giảm cấp phó.

3.2. Giải pháp về mặt nhận thức

Một là, tăng cường và nâng cao chất lượng công tác phổ biến, quán triệt quan điểm, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về xây dựng chính quyền ở đô thị và nông thôn đến Đảng viên, cán bộ, công chức, viên chức, các tầng lớp Nhân dân; bảo đảm sự thống nhất trong nhận thức quan điểm của Đảng, Nhà nước về đổi mới, tổ chức kiện toàn chính quyền địa phương các cấp.

Hai là, các cấp ủy Đảng, chính quyền thường xuyên kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời đối với những cơ quan, tổ chức Đảng, Đảng viên, cán bộ, công chức, viên chức vi phạm quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.

Ba là, tổng kết thực tiễn thí điểm mô hình chính quyền đô thị của Thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng, để có cơ sở đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền đô thị không tổ chức HĐND quận, phường. Từ đó, có giải pháp khắc phục hạn chế và triển khai tại các địa bàn đô thị khác làm căn cứ hoàn thiện thể chế về chính quyền đô thị theo hướng chính quyền đô thị là một loại hình thức của chính quyền địa phương, một bộ phận của chính quyền địa phương phù hợp với nguyên tắc Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Bốn là, xem trọng công tác đánh giá, lựa chọn, bố trí cán bộ có đủ phẩm chất, năng lực đảm nhiệm các chức vụ người đứng đầu cơ quan hành chính ở quận, phường./.

ThS. Trần Thị Tỵ

Trường Cao đẳng Luật miền Nam

[1]. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập I, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, tr. 178.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 407), tháng 6/2024)