Một số bất cập qua kiểm tra công tác nuôi con nuôi trong nước

Cục Con nuôi lấy năm 2019 làm “Năm con nuôi trong nước”, trong đó, nhiệm vụ trọng tâm là tăng cường con nuôi trong nước. Để đạt mục tiêu đề ra, Cục Con nuôi đã triển khai đồng bộ nhiều hoạt động cụ thể như sau:

- Hoàn thiện thêm một bước về mặt thể chế, Cục Con nuôi đã tham mưu cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp trình Chính phủ ban hành Nghị định số 24/2019/NĐ-CP ngày 05/3/2019 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 19/2011/NĐ-CP ngày 21/3/2011 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Nuôi con nuôi (Nghị định số 24/2019/NĐ-CP). Việc ban hành Nghị định số 24/2019/NĐ-CP nhằm mục đích tăng cường công tác đăng ký nuôi con nuôi trong nước, thể hiện qua các nội dung như xiết chặt đối tượng trẻ em khuyết tật, bệnh tật được nhận đích danh làm con nuôi nước ngoài để tăng cơ hội cho các trẻ em này tìm gia đình thay thế ở trong nước (khoản 2 Điều 1); tăng thẩm quyền đăng ký nuôi con nuôi trong nước (khoản 1 Điều 1); rà soát, tìm người trong nước nhận trẻ em làm con nuôi (khoản 4 Điều 1).

- Xây dựng Đề án thí điểm về phát triển dịch vụ hỗ trợ nuôi con nuôi trong nước, trọng tâm của Đề án là thành lập tổ chức con nuôi trong nước nhằm hỗ trợ cha mẹ nuôi và giúp cơ quan nhà nước giảm tải một số nhiệm vụ trong điều kiện tinh gọn bộ máy hành chính hiện nay. Cục Con nuôi đã tiến hành khảo sát tại một số địa phương để phục vụ cho việc xây dựng Đề án sao cho sát với thực tế, nhu cầu và đề xuất của địa phương trên tinh thần mạnh dạn xã hội hóa một số công đoạn giải quyết nuôi con nuôi trong nước mà không nhất thiết phải có sự tham gia của các cơ quan nhà nước.

- Tăng cường công tác kiểm tra việc giải quyết nuôi con nuôi trong nước tại các địa phương. Năm 2019, Cục Con nuôi đã tổ chức các đoàn công tác đi kiểm tra việc giải quyết nuôi con nuôi trong nước tại Sơn La, Nghệ An, Thanh Hóa, Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và Quảng Nam. Các đoàn công tác đã làm việc trực tiếp với các phường, xã nơi có thẩm quyền đăng ký nuôi con nuôi trong nước, kiểm tra hồ sơ đăng ký nuôi con nuôi trong nước, trao đổi và hướng dẫn nghiệp vụ, đồng thời lắng nghe những vướng mắc, bất cập nhằm kịp thời tháo gỡ cho địa phương.

1. Một số vướng mắc, bất cập trong thực tiễn giải quyết nuôi con nuôi trong nước

Qua công tác kiểm tra việc giải quyết nuôi con nuôi trong nước tại các địa phương, Cục Con nuôi đã nắm bắt được những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn giải quyết nuôi con nuôi trong nước. Trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ đề cập đến một số vướng mắc, bất cập phổ biến mà các địa phương đều gặp phải, đó là việc đánh giá điều kiện kinh tế của người nhận con nuôi và theo dõi tình hình phát triển của con nuôi.

1.1. Đánh giá điều kiện kinh tế của người nhận con nuôi

Qua công tác kiểm tra việc giải quyết nuôi con nuôi trong nước cũng như báo cáo của các địa phương thì hầu hết đều đề xuất, kiến nghị về những khó khăn, vướng mắc trong việc đánh giá điều kiện kinh tế của người nhận con nuôi. Luật Nuôi con nuôi quy định điều kiện đối với người nhận con nuôi tại điểm c khoản 1 Điều 14 như sau: “Có điều kiện về sức khỏe, kinh tế, chỗ ở bảo đảm việc chăm sóc, nuôi dưỡng, giáo dục con nuôi”. Tuy nhiên, trong thực tiễn lại rất khó vận dụng để giải quyết đăng ký nuôi con nuôi. Điều kiện về sức khỏe thì có thể căn cứ vào xác nhận của cơ quan y tế, điều kiện về chỗ ở thì căn cứ vào nơi sinh sống thực tế nhưng điều kiện kinh tế thì không có tiêu chí cụ thể để đánh giá, định lượng cụ thể để áp dụng. Mặt khác, mặt bằng thu nhập cũng như mức sống mỗi địa phương có sự khác nhau. Ví dụ, với mức thu nhập là 05 triệu đồng/một tháng thì ở các thành phố lớn không đủ điều kiện để nhận con nuôi nhưng ở nông thôn, với mức thu nhập này thì có thể được chấp nhận. Chính vì vậy, mặc dù Luật quy định về điều kiện kinh tế nhưng còn chung chung, mang tính chất định tính, dẫn đến việc đánh giá phụ thuộc phần lớn vào cảm tính của người có trách nhiệm giải quyết đăng ký nuôi con nuôi. Qua công tác kiểm tra việc giải quyết nuôi con nuôi trong nước tại các địa phương cho thấy, việc đánh giá điều kiện kinh tế của người nhận con nuôi có phần tùy tiện, chưa thống nhất ở các địa phương do không có tiêu chí cụ thể để đánh giá. Nhiều hồ sơ đăng ký nuôi con nuôi trong nước chỉ có bản tự khai về hoàn cảnh gia đình mà không có xác nhận của cơ quan có thẩm quyền hoặc có trường hợp người nhận con nuôi không có thu nhập ổn định, điều kiện kinh tế không bằng người cho con nuôi nhưng vẫn được nhận con nuôi dẫn đến việc giải quyết nuôi con nuôi không đúng quy định pháp luật.

1.2. Theo dõi tình hình phát triển của con nuôi

Luật Nuôi con nuôi quy định việc thông báo tình hình phát triển của con nuôi và theo dõi việc nuôi con nuôi tại Điều 23 như sau:

“1. Sáu tháng một lần trong thời hạn 03 năm, kể từ ngày giao nhận con nuôi, cha mẹ nuôi có trách nhiệm thông báo cho Ủy ban nhân dân cấp xã nơi họ thường trú về tình trạng sức khỏe, thể chất, tinh thần, sự hòa nhập của con nuôi với cha mẹ nuôi, gia đình, cộng đồng.

2. Ủy ban nhân dân cấp xã nơi cha mẹ nuôi thường trú có trách nhiệm kiểm tra, theo dõi tình hình thực hiện việc nuôi con nuôi”.

Có thể nói, đây là quy định rất nhân văn nhằm bảo vệ trẻ em, đảm bảo cho trẻ em được sống trong môi trường gia đình không bị bạo hành hoặc ngược đãi, tuy nhiên, việc áp dụng quy định này trên thực tiễn lại chưa khả thi. Theo số liệu năm 2019 kiểm tra 289 hồ sơ đăng ký nuôi con nuôi trong nước tại 06 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Sơn La, Nghệ An, Thanh Hóa, Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và Quảng Nam) thì có đến 181/289 hồ sơ không có báo cáo tình hình phát triển của trẻ em được cho làm con nuôi (chiếm tỷ lệ 62,6%). Từ đó có thể thấy, đa số cha mẹ nuôi sau khi nhận con nuôi chưa thực hiện nghĩa vụ này theo quy định của pháp luật. Nguyên nhân chủ yếu là do ý thức chấp hành pháp luật của người dân chưa cao, bên cạnh đó, cũng cần thẳng thắn thừa nhận thiếu xót trong hoạch định chính sách khi chưa có các quy định về chế tài để đảm bảo thực thi pháp luật một cách có hiệu quả (Nghị định số 110/2013/NĐ-CP ngày 24/9/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hôn nhân và gia đình, thi hành án dân sự, phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã chưa quy định mức xử phạt đối với hành vi không thực hiện nghĩa vụ này của cha, mẹ nuôi). Trở lại quy định về việc cha mẹ nuôi phải có nghĩa vụ báo cáo tình hình phát triển của trẻ em sau khi được nhận làm con nuôi thì nghĩa vụ này chấp hành cũng được mà không chấp hành thì cũng không sao vì chẳng có bất cứ điều kiện gì ràng buộc người có nghĩa vụ phải thực hiện, dẫn đến việc đại đa số chọn cách không chấp hành quy định pháp luật mà đúng ra họ phải thực hiện. Cũng quy định này đối với con nuôi nước ngoài thì lại được thực thi rất hiệu quả, định kỳ 06 tháng một lần trong 03 năm đầu, cha mẹ nuôi người nước ngoài gửi báo cáo tình hình phát triển của trẻ cho Cục Con nuôi. Trong báo cáo này, họ cung cấp các thông tin toàn diện về trẻ em như chiều cao, cân nặng, tình hình sức khỏe, mức độ hòa nhập của trẻ với gia đình cha mẹ nuôi và kèm theo báo cáo là hình ảnh con của họ. Như vậy, có thể nhận thấy, với cùng một quy định nhưng áp dụng cho những đối tượng khác nhau lại có kết quả khác nhau. Điều đó đỏi hỏi các nhà làm luật phải hoạch định chính sách phù hợp với thực tiễn, đánh giá từng đối tượng cụ thể chịu tác động để xây dựng chính sách phù hợp và có tính khả thi.

2. Giải pháp tháo gỡ vướng mắc, bất cập trong thực tiễn giải quyết nuôi con nuôi trong nước

2.1. Giải pháp trước mắt

Thứ nhất, đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của người dân. Theo tác giả, đây là giải pháp quan trọng để pháp luật thực sự đi vào cuộc sống. Cần phải nói rằng, ý thức tự giác chấp hành pháp luật của người dân ở nước ta so với các nước phát triển còn một khoảng cách không dễ có thể lấp đầy ngay được. Chính vì vậy, việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật càng có ý nghĩa quan trọng hơn bao giờ hết. Để chấp hành tốt pháp luật, trước tiên cần có những hiểu biết nhất định về pháp luật, đã có không ít trường hợp vi phạm pháp luật do người dân không hiểu biết về pháp luật. Những quy định pháp luật thường khô khan nên việc tuyên truyền pháp luật phải có kỹ năng và hình thức tuyên truyền phong phú mới có thể đem lại hiệu quả mong muốn.

Thứ hai, hướng dẫn nghiệp vụ cho địa phương và công dân về nuôi con nuôi được xem là giải pháp hữu hiệu tháo gỡ kịp thời những vướng mắc, bất cập trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực nuôi con nuôi trên phạm vi toàn quốc, Cục Con nuôi nhận được rất nhiều đề nghị của địa phương, đơn, thư của công dân liên quan đến lĩnh vực này. Chính vì vậy, Cục Con nuôi xác định một trong những nhiệm vụ quan trọng là hướng dẫn nghiệp vụ cho địa phương và công dân về nuôi con nuôi theo quy định của pháp luật. Cán bộ làm công tác hướng dẫn nghiệp vụ cho địa phương và công dân về lĩnh vực nuôi con nuôi đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn vững vàng, am hiểu pháp luật về nuôi con nuôi nói riêng cũng như pháp luật nói chung, đồng thời, phải nhanh chóng, kịp thời tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc của địa phương, của công dân trong lĩnh vực này. Trên thực tế có những vụ việc xảy ra từ những năm 1950, 1960 khi chưa có hệ thống pháp luật về nuôi con nuôi, do đó, khi hướng dẫn cho người dân gặp rất nhiều khó khăn; cán bộ phải tìm hiểu, tra cứu những quy định pháp luật có liên quan tại thời điểm đó để vận dụng xử lý hoặc có những vụ việc phát sinh trong thực tiễn lại chưa được pháp luật về nuôi con nuôi quy định thì lại phải nghiên cứu để hướng dẫn vận dụng các quy định pháp luật có liên quan. Để công tác này thực sự hiệu quả, kịp thời tháo gỡ những vướng mắc, bất cập trong giải quyết nuôi con nuôi trong nước, Cục Con nuôi đã xây dựng Cẩm nang “Hướng dẫn nghiệp vụ đăng ký việc nuôi con nuôi trong nước dành cho công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã”, trong đó hướng dẫn tìm gia đình thay thế trong nước cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt trên địa bàn cấp xã; xác định thẩm quyền đăng ký nuôi con nuôi trong nước; hướng dẫn việc tiếp nhận và kiểm tra hồ sơ đăng ký nuôi con nuôi trong nước; hướng dẫn quy trình giải quyết việc nuôi con nuôi; hướng dẫn việc thay đổi hộ tịch của con nuôi; trách nhiệm thực hiện sau khi đăng ký việc nuôi con nuôi. Trong Cẩm nang có xây dựng phần           hỏi - đáp để hướng dẫn giải quyết một số vướng mắc phát sinh trong thực tiễn. Có thể nói, Cẩm nang “Hướng dẫn nghiệp vụ đăng ký việc nuôi con nuôi trong nước dành cho công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã” là cuốn sổ tay, tài liệu rất bổ ích và cần thiết của công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã khi giải quyết việc nuôi con nuôi trong nước.

2.2. Giải pháp lâu dài

Để tháo gỡ những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn giải quyết nuôi con nuôi trong nước một cách căn cơ, triệt để thì cần phải thường xuyên cập nhật, sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện về mặt thể chế, sao cho hệ thống pháp luật về nuôi con nuôi phù hợp với thực tiễn cuộc sống và có tính khả thi. Hệ thống pháp luật về lĩnh vực nuôi con nuôi hiện hành được đánh giá là tương đối hoàn chỉnh từ Luật Nuôi con nuôi đến các nghị định, thông tư quy định nguyên tắc, điều kiện nuôi con nuôi; thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi; quyền, nghĩa vụ của cha mẹ nuôi, con nuôi và cha mẹ đẻ; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong việc nuôi con nuôi. Tuy nhiên, sau gần 10 năm thi hành, Luật đã bộc lộ những vướng mắc, bất cập cần thiết phải điều chỉnh, bổ sung vì:

- Một số hành vi mới phát sinh trong thực tiễn chưa được Luật điều chỉnh.

- Một số quy định còn chung chung, khó áp dụng trong thực tiễn, tính khả thi không cao.

- Một số quy định không còn thống nhất, phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành.

Nhận diện được những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn, Cục Con nuôi đã đề xuất sửa đổi Nghị định số 19/2011/NĐ-CP ngày 21/3/2011 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Nuôi con nuôi, theo đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 24/2019/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định này. Tuy nhiên, tầm của nghị định cũng chỉ dừng lại ở mức độ hướng dẫn thi hành luật trong khi có những vướng mắc, bất cập đòi hỏi phải sửa đổi quy định trong Luật. Hiện nay, Cục Con nuôi đang triển khai các hoạt động để tổng kết 10 năm thi hành Luật Nuôi con nuôi nhằm đánh giá tổng thể việc triển khai thi hành Luật trên phạm vi toàn quốc, từ đó đề xuất sửa đổi, bổ sung hoàn thiện các quy định pháp luật về nuôi con nuôi.