Abstract: The 2025 Employment Law includes several important amendments to unemployment insurance to meet the demands of a rapidly changing labor market and enhance the sustainability of the social security system. This study analyzes some prominent new points and potential issues arising in practice under the 2025 Employment Law regarding eligible participants, benefit entitlements, conditions, benefit levels, and duration of unemployment benefits. Based on this analysis, it proposes several recommendations to improve the legal regulations on unemployment insurance.

Đặt vấn đề

Bảo hiểm thất nghiệp là trụ cột quan trọng trong hệ thống an sinh xã hội hiện đại, vừa bảo vệ thu nhập cho người lao động khi mất việc làm, vừa hỗ trợ họ tái hòa nhập thị trường lao động. Luật Việc làm năm 2025 với nhiều điều chỉnh quan trọng liên quan đến bảo hiểm thất nghiệp, từ mở rộng đối tượng tham gia, thiết kế lại các chế độ thụ hưởng đến điều chỉnh điều kiện và cách thức hưởng trợ cấp thất nghiệp. Những thay đổi này phản ánh sự dịch chuyển trong tư duy lập pháp từ mô hình “trợ cấp thụ động” sang “hỗ trợ chủ động”, phù hợp với xu hướng quản trị thị trường lao động hiện đại. Tuy nhiên, trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam chịu nhiều biến động do tác động của dịch bệnh, chuyển đổi công nghệ và tái cấu trúc doanh nghiệp, số lượng người lao động có nguy cơ mất việc ngày càng gia tăng, đặt ra yêu cầu cấp thiết phải cải cách chính sách bảo hiểm thất nghiệp theo hướng linh hoạt, bao trùm và bền vững hơn.

1. Quy định pháp luật về bảo hiểm thất nghiệp và một số bất cập, hạn chế

Nghiên cứu cho thấy, quy định pháp luật về bảo hiểm thất nghiệp phát sinh một số vấn đề có thể gây khó khăn cho việc áp dụng, thực hiện trên thực tế như sau:

1.1. Vị trí của bảo hiểm thất nghiệp trong hệ thống an sinh xã hội Việt Nam

An sinh xã hội là sự bảo vệ của Nhà nước và xã hội đối với các thành viên trước những rủi ro, biến động về kinh tế - xã hội và tự nhiên làm cho họ bị giảm hoặc mất thu nhập, sức khỏe và các điều kiện sinh sống khác, đồng thời, thực hiện ưu đãi đối với người có công và tiếp cận các dịch vụ xã hội cho mọi người dân[1]. Hệ thống an sinh xã hội thực hiện ba chức năng cơ bản: phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi ro, biến cố. Để bảo đảm các chức năng này, hệ thống được cấu trúc theo các trụ cột chủ yếu gồm: bảo hiểm xã hội; bảo hiểm thất nghiệp; bảo hiểm y tế; trợ giúp xã hội; ưu đãi người có công và thân nhân; các dịch vụ xã hội cơ bản. Trong cấu trúc này, bảo hiểm thất nghiệp giữ vai trò là trụ cột quan trọng, góp phần bảo đảm an sinh và ổn định thị trường lao động ở Việt Nam.

Tuy nhiên, sự ra đời của Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024 đã làm thay đổi cấu trúc các trụ cột của hệ thống an sinh xã hội. Theo Điều 4 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024, hệ thống bảo hiểm xã hội được mở rộng với các loại hình: trợ cấp hưu trí xã hội, bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm xã hội tự nguyện và bảo hiểm thất nghiệp. Như vậy, kể từ ngày 01/7/2025, bảo hiểm thất nghiệp đã được tích hợp vào hệ thống bảo hiểm xã hội và không được xác định là một trụ cột độc lập trong cấu trúc an sinh xã hội Việt Nam.

Việc chuyển bảo hiểm thất nghiệp vào hệ thống bảo hiểm xã hội là hợp lý trên nhiều phương diện, vì:

Thứ nhất, về góc độ trợ cấp. Theo Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), bản chất của bảo hiểm xã hội là sự bảo vệ của xã hội đối với các thành viên trong xã hội, thông qua các biện pháp công cộng để đối phó với các rủi ro xã hội, trước hết là khó khăn về kinh tế - xã hội do bị ngừng hoặc giảm nhiều thu nhập do ốm đau, mất khả năng lao động, tuổi già và chết; cung cấp chăm sóc y tế và trợ cấp cho các gia đình đông con[2]. Trong cách tiếp cận này, người lao động được hưởng các chế độ bảo hiểm xã hội khi gặp biến cố làm ảnh hưởng đến thu nhập, trong đó, mất việc làm là một rủi ro điển hình và tương ứng là trợ cấp thất nghiệp - một dạng trợ cấp của hệ thống bảo hiểm xã hội. Do vậy, ở nhiều quốc gia, bảo hiểm thất nghiệp được tích hợp trong hệ thống bảo hiểm xã hội. Tuy nhiên, do tính chất đặc thù, bảo hiểm thất nghiệp không chỉ dừng ở trợ cấp thu nhập, mà còn gồm các chính sách hỗ trợ quay trở lại thị trường lao động như đào tạo nghề, tư vấn, giới thiệu việc làm… nên một số nước tổ chức bảo hiểm thất nghiệp như một hệ thống tương đối độc lập[3]. Dù được thiết kế theo mô hình nào, bảo hiểm thất nghiệp vẫn có mối liên hệ chặt chẽ với bảo hiểm xã hội cả về chức năng bảo vệ rủi ro thu nhập và cơ chế đóng - hưởng dựa trên quỹ tài chính tương ứng[4] .

Thứ hai, về nguồn tài chính. Bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm xã hội đều được hình thành từ sự đóng góp của người lao động, người sử dụng lao động và Nhà nước. Mặc dù tên gọi khác nhau, quỹ bảo hiểm thất nghiệp thực chất là một bộ phận trong hệ thống quỹ bảo hiểm xã hội và có mối quan hệ hữu cơ với quỹ bảo hiểm xã hội[5]. Khi người lao động mất việc làm, họ vừa hưởng trợ cấp thất nghiệp, vừa ngừng đóng bảo hiểm xã hội, dẫn đến sự suy giảm nguồn quỹ. Ngược lại, khi có việc làm ổn định, các chủ thể tiếp tục đóng góp, góp phần gia tăng nguồn lực tài chính của cả hai quỹ. Điều này phản ánh mối liên hệ chặt chẽ giữa bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp trong cùng một chỉnh thể bảo đảm an sinh xã hội.

Khoản 4 Điều 4 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024 quy định bảo hiểm thất nghiệp là một bộ phận của bảo hiểm xã hội, nghĩa là thất nghiệp phải được nhìn nhận như một rủi ro xã hội tương tự ốm đau, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thai sản hay tuổi già. Tuy nhiên, cách thiết kế quy định hiện hành thiếu thống nhất khi khái niệm bảo hiểm xã hội tại khoản 1 Điều 3 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024 chưa ghi nhận “thất nghiệp” như một nguy cơ xã hội được bảo đảm bởi bảo hiểm xã hội. Sự thiếu đồng bộ này không chỉ gây lúng túng trong nhận thức lý luận về cấu trúc hệ thống an sinh xã hội, mà còn có thể dẫn đến khó khăn trong áp dụng pháp luật, đặc biệt, trong phân định phạm vi điều chỉnh giữa Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024 và Luật Việc làm năm 2025.

1.2. Quy định của pháp luật về bảo hiểm thất nghiệp

Khoản 4 Điều 3 Luật Việc làm năm 2013 quy định: “Bảo hiểm thất nghiệp là chế độ nhằm bù đắp một phần thu nhập của người lao động khi bị mất việc làm, hỗ trợ người lao động học nghề, duy trì việc làm, tìm việc làm trên cơ sở đóng vào quỹ bảo hiểm thất nghiệp”. Như vậy, Luật Việc làm năm 2013 xác định bảo hiểm thất nghiệp chủ yếu nhằm bù đắp một phần thu nhập khi người lao động mất việc làm, đồng thời, hỗ trợ học nghề, duy trì và tìm kiếm việc làm. Tuy nhiên, cách diễn đạt này chưa phản ánh đầy đủ bản chất của bảo hiểm thất nghiệp với trọng tâm là hỗ trợ duy trì việc làm và tái hòa nhập thị trường lao động; việc đặt trợ cấp thất nghiệp lên hàng đầu còn dễ tạo nhận thức sai lệch, bảo hiểm thất nghiệp chỉ là một khoản chi trả tài chính.

Đến Luật Việc làm năm 2025, khái niệm bảo hiểm thất nghiệp nhấn mạnh chức năng hỗ trợ duy trì việc làm, đào tạo, tư vấn, giới thiệu việc làm. Cụ thể, khoản 4 Điều 2 quy định: “Bảo hiểm thất nghiệp là loại hình bảo hiểm bắt buộc do Nhà nước tổ chức mà người lao động, người sử dụng lao động tham gia để hỗ trợ duy trì việc làm, đào tạo, tư vấn, giới thiệu việc làm và bù đắp một phần thu nhập cho người lao động khi bị mất việc làm trên cơ sở đóng vào quỹ bảo hiểm thất nghiệp”. Sự thay đổi này thể hiện bước chuyển quan trọng từ chính sách an sinh mang tính “thụ động” sang mô hình “chủ động và bền vững”, qua đó, bảo đảm quyền lợi bảo hiểm thất nghiệp của người lao động được tiếp cận thực chất và hiệu quả hơn.

1.3. Đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp

Qua hơn 10 năm thi hành, Luật Việc làm năm 2013 bộc lộ khoảng trống pháp lý khi chưa bao quát được nhiều nhóm lao động có nguy cơ thất nghiệp cao (như người quản lý doanh nghiệp, kiểm soát viên, người đại diện phần vốn nhà nước…), cũng như các hình thức việc làm mới phát sinh trong bối cảnh Cách mạng công nghiệp lần thứ tư (lao động nền tảng, làm việc từ xa, làm việc không trọn thời gian…). Hệ quả, một bộ phận người lao động không được bảo đảm đầy đủ quyền an sinh cơ bản. Khắc phục hạn chế này, Luật Việc làm năm 2025 đã mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp, gồm người làm việc theo hợp đồng lao động từ đủ 01 tháng trở lên (kể cả hợp đồng không trọn thời gian), người làm việc theo hợp đồng làm việc, cùng các chức danh quản lý trong doanh nghiệp, hợp tác xã và liên hiệp hợp tác xã có hưởng tiền lương[6]. Quy định mới này góp phần tăng cường tính bao phủ, công bằng trong bảo đảm an sinh đối với người lao động và tạo động lực cho người lao động an tâm hơn về tương lai[7] .

Kế thừa định hướng của Bộ luật Lao động năm 2019, Luật Việc làm năm 2025 bãi bỏ đối tượng lao động theo hợp đồng mùa vụ, đồng thời, mở rộng phạm vi bao phủ của bảo hiểm thất nghiệp bằng việc cho phép người lao động giao kết hợp đồng từ đủ 01 tháng trở lên tham gia, thay vì từ đủ 03 tháng như trước. Luật cũng bổ sung nhóm người lao động làm việc theo bất kỳ loại hợp đồng nào, nếu có trả công, tiền lương và chịu sự quản lý, điều hành, giám sát của một bên, phù hợp với bối cảnh phát triển mạnh mẽ của kinh tế nền tảng. Ngoài ra, các đối tượng làm việc không trọn thời gian và các chức danh quản lý, kiểm soát doanh nghiệp, đại diện phần vốn nhà nước, cũng như người quản lý hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã có hưởng lương được đưa vào diện tham gia bảo hiểm thất nghiệp, bảo đảm bao quát các nhóm lao động có nguy cơ thất nghiệp. Đặc biệt, khoản 4 Điều 31 Luật Việc làm năm 2025 quy định Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp đối với nhóm có việc làm, thu nhập ổn định ngoài khu vực lao động chính thức, tạo tiền đề cho mô hình bảo hiểm thất nghiệp tự nguyện tương tự bảo hiểm xã hội tự nguyện. Tuy nhiên, tương tự Luật Việc làm năm 2013, Luật Việc làm năm 2025 tiếp tục loại trừ lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam khỏi phạm vi điều chỉnh, trong khi thiếu lý giải khoa học và cơ sở lý luận thuyết phục cho sự loại trừ này.

1.4. Các chế độ bảo hiểm thất nghiệp

Theo Điều 42 Luật Việc làm năm 2013, bảo hiểm thất nghiệp gồm 04 chế độ: trợ cấp thất nghiệp; hỗ trợ tư vấn, giới thiệu việc làm; hỗ trợ học nghề; hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ kỹ năng nghề để duy trì việc làm cho người lao động. Luật Việc làm năm 2025 tiếp tục duy trì 04 chế độ bảo hiểm thất nghiệp như quy định trước, nhưng điều chỉnh về cấu trúc và phạm vi nội dung của từng chế độ. Cụ thể, tư vấn, giới thiệu việc làm được xác định là chế độ độc lập và được đặt lên hàng đầu, thể hiện định hướng chủ động của chính sách trong hỗ trợ người lao động tiếp cận thị trường lao động.

Thứ nhất, tư vấn giới thiệu việc làm.

Điều 54 Luật Việc làm năm 2013 xác định tư vấn, giới thiệu việc làm là dịch vụ công miễn phí dành cho người lao động đủ điều kiện. Tuy nhiên, Điều 36 Luật Việc làm năm 2025 loại bỏ quy định “miễn phí” và chỉ xác lập một nguyên tắc chung, người lao động đang đóng bảo hiểm thất nghiệp, khi bị chấm dứt hợp đồng lao động hoặc chấm dứt làm việc, mà có nhu cầu tìm việc, sẽ được tư vấn, giới thiệu việc làm. Việc thiếu nguyên tắc “miễn phí” có thể dẫn đến việc thương mại hóa dịch vụ công vốn mang tính bảo đảm quyền cơ bản của người lao động - quyền được tiếp cận thông tin việc làm công bằng, minh bạch và không phân biệt đối xử. Việc này tạo khoảng trống pháp lý, nguy cơ phát sinh chi phí ngoài luồng, đặc biệt, tại các địa phương mà hệ thống trung tâm dịch vụ việc làm chưa đủ năng lực hoặc có xu hướng xã hội hóa dịch vụ công.

Thứ hai, hỗ trợ người lao động tham gia đào tạo, nâng cao trình độ kỹ năng nghề.

Chế độ hỗ trợ người lao động tham gia đào tạo, nâng cao trình độ kỹ năng nghề[8] được thiết kế thay thế và mở rộng nội hàm của chế độ “hỗ trợ học nghề” trước đây, nhằm đáp ứng nhu cầu học tập suốt đời và thích ứng với sự thay đổi liên tục của thị trường lao động. Trong khi, chế độ trợ cấp thất nghiệp được giữ nguyên tên gọi và chức năng là công cụ hỗ trợ tài chính tạm thời cho người lao động bị mất việc làm. Đặc biệt, chế độ hỗ trợ người sử dụng lao động đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao kỹ năng nghề để duy trì việc làm cho người lao động được làm rõ hơn về đối tượng thụ hưởng, nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của doanh nghiệp trong giữ chân và phát triển nguồn nhân lực. Những điều chỉnh này cho thấy sự chuyển đổi rõ nét trong tư duy lập pháp về chính sách bảo hiểm thất nghiệp, từ tập trung hỗ trợ sau thất nghiệp sang chủ động phòng ngừa thất nghiệp, nâng cao khả năng thích ứng của người lao động và hỗ trợ doanh nghiệp duy trì việc làm.

Thứ ba, hỗ trợ người sử dụng lao động đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ kỹ năng nghề để duy trì việc làm cho người lao động.

Luật Việc làm năm 2025 bổ sung chế độ hỗ trợ người sử dụng lao động đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ kỹ năng nghề để duy trì việc làm cho người lao động trong các trường hợp doanh nghiệp gặp khó khăn do thay đổi cơ cấu, công nghệ, lý do kinh tế tại Điều 42 Bộ luật Lao động năm 2019; thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh nguy hiểm hoặc buộc phải di dời, thu hẹp địa điểm sản xuất, kinh doanh theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo điểm c khoản 1 Điều 36 Bộ luật Lao động năm 2019. Quy định này thể hiện tư duy chính sách mang tính phòng ngừa, giúp doanh nghiệp nâng cao năng lực thích ứng, hạn chế nguy cơ sa thải hàng loạt, bảo vệ việc làm và giảm gánh nặng chi trả trợ cấp thất nghiệp cho quỹ bảo hiểm thất nghiệp. Tuy nhiên, chính sách hiện hành còn hạn chế khi chưa mở rộng phạm vi áp dụng đối với các trường hợp tái cơ cấu lại doanh nghiệp theo Điều 43 Bộ luật Lao động năm 2019 (chia, tách, hợp nhất, sáp nhập doanh nghiệp; chuyển nhượng quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản; thay đổi loại hình doanh nghiệp, hợp tác xã). Trên thực tế, các trường hợp này tuy không xuất phát từ yếu tố bất khả kháng nhưng thường xuyên làm phát sinh nguy cơ mất việc hoặc gián đoạn việc làm của người lao động trong giai đoạn chuyển đổi cơ cấu tổ chức và sở hữu. Do đó, việc xem xét mở rộng đối tượng hỗ trợ trong các trường hợp tái cơ cấu doanh nghiệp là cần thiết nhằm tăng tính bao phủ, bảo đảm an sinh cho người lao động, đồng thời, khuyến khích doanh nghiệp duy trì hoặc sớm khôi phục vị trí việc làm.

Thứ tư, trợ cấp thất nghiệp.

- Điều kiện hưởng.

Luật Việc làm năm 2025 có nhiều thay đổi quan trọng về điều kiện hưởng bảo hiểm thất nghiệp. Người lao động được hưởng trợ cấp thất nghiệp khi: (i) chấm dứt hợp đồng lao động/hợp đồng làm việc hợp pháp (không thuộc trường hợp đơn phương chấm dứt trái pháp luật hoặc nghỉ việc để hưởng lương hưu); (ii) đã đóng bảo hiểm thất nghiệp đủ 12 tháng trong 24 tháng trước khi chấm dứt hợp đồng hoặc đủ 12 tháng trong 36 tháng đối với hợp đồng lao động từ 01 - 12 tháng; (iii) nộp hồ sơ trong 03 tháng kể từ ngày nghỉ việc; (iv) chưa có việc làm sau 10 ngày, kể từ ngày nộp hồ sơ, trừ các trường hợp luật định. So với Luật Việc làm năm 2013, hai đạo luật cùng khẳng định nguyên tắc chỉ chi trả bảo hiểm thất nghiệp khi việc chấm dứt hợp đồng là hợp pháp. Tuy nhiên, Luật Việc làm năm 2025 đã bỏ quy định loại trừ trường hợp hưởng trợ cấp mất sức lao động hằng tháng và tiếp tục loại trừ trường hợp đơn phương chấm dứt hợp đồng trái pháp luật nhằm ngăn ngừa trục lợi chính sách. Điểm tiến bộ của Luật Việc làm năm 2025 là cơ chế linh hoạt về thời gian đóng với việc mở rộng mốc 36 tháng đối với lao động hợp đồng ngắn hạn, qua đó, mở rộng diện bao phủ mà vẫn bảo đảm cân đối quỹ. Việc giữ nguyên thời hạn nộp hồ sơ 03 tháng và rút ngắn thời gian chờ từ 15 ngày xuống 10 ngày giúp đẩy nhanh tiến độ thụ hưởng chế độ và phù hợp cải cách hành chính. Đồng thời, việc bổ sung tiêu chí loại trừ “có việc làm và thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc” góp phần làm rõ điều kiện hưởng và hạn chế tranh chấp phát sinh.

- Mức hưởng và thời gian hưởng trợ cấp thất nghiệp.

Luật Việc làm năm 2025 giữ nguyên mức hưởng trợ cấp thất nghiệp hằng tháng bằng 60% mức bình quân tiền lương tháng đóng bảo hiểm thất nghiệp của 06 tháng đã đóng bảo hiểm thất nghiệp gần nhất trước khi thất nghiệp, nhưng tối đa không quá 05 lần mức lương tối thiểu tháng theo vùng do Chính phủ công bố tại tháng cuối cùng đóng bảo hiểm thất nghiệp. Việc giữ nguyên mức hưởng tương đối phù hợp với thông lệ quốc tế và các chuẩn mực trợ cấp hiện hành dành cho người lao động trong giai đoạn thất nghiệp. Mức hỗ trợ này giúp người lao động giảm thiểu khó khăn tài chính, duy trì mức sống tối thiểu trong giai đoạn chuyển tiếp việc làm và phù hợp với nguyên tắc đóng - hưởng của hệ thống bảo hiểm xã hội. Đồng thời, mức trợ cấp này cũng được thiết kế trên cơ sở tính toán khả năng cân đối thu - chi của quỹ bảo hiểm thất nghiệp[9], góp phần bảo đảm tính bền vững tài chính và ổn định dài hạn của chính sách an sinh xã hội.

Một vấn đề nổi bật trong thực tiễn thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội nói chung và bảo hiểm thất nghiệp nói riêng là sự chênh lệch đáng kể giữa tiền lương làm căn cứ đóng bảo hiểm và tiền lương thực nhận của người lao động. Trong giai đoạn 2022 - 2023, mức tiền lương bình quân làm căn cứ đóng bảo hiểm thất nghiệp chỉ đạt khoảng 5,56 triệu đồng, thấp hơn nhiều so với thu nhập thực tế mà người lao động nhận được[10] . Nguyên nhân của tình trạng này xuất phát từ cơ chế xác định tiền lương đóng bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp. Trên thực tế, người sử dụng lao động và người lao động có thể thỏa thuận (hoặc thậm chí do ý chí đơn phương của người sử dụng lao động) “tách” tiền lương thực nhận thành nhiều khoản khác nhau như lương theo công việc, chức danh, phụ cấp, khoản bổ sung khác hoặc thưởng. Việc phân tách này nhằm làm giảm số tiền phải đóng bảo hiểm. Ngay cả trong trường hợp người lao động được đóng bảo hiểm trên tổng thu nhập, thì mức hưởng thực tế còn rất thấp so với nhu cầu đời sống. Theo Báo cáo của Cục Thống kê, trong 06 tháng đầu năm 2025, thu nhập bình quân tháng của người lao động đạt 8,3 triệu đồng, tăng 10,1% (tương ứng 760 nghìn đồng) so với cùng kỳ năm 2024. Tuy nhiên, sự chênh lệch thu nhập theo giới tính và khu vực còn rõ nét: thu nhập bình quân của lao động nam đạt 9,3 triệu đồng, gấp 1,32 lần lao động nữ (7,1 triệu đồng); lao động ở khu vực thành thị đạt mức thu nhập bình quân 10 triệu đồng, cao gấp 1,39 lần khu vực nông thôn (7,2 triệu đồng)[11]. Trong bối cảnh đó, quy định hiện hành về mức hưởng trợ cấp thất nghiệp bằng 60% tiền lương bình quân đóng bảo hiểm thất nghiệp chưa đáp ứng được nhu cầu chi tiêu thực tế của người lao động trong giai đoạn tìm kiếm việc làm mới. Trong giai đoạn 2022 - 2023, mức trợ cấp thất nghiệp trung bình mà người lao động nhận được chỉ khoảng 3,3 triệu đồng mỗi tháng[12], khó bảo đảm được chi phí sinh hoạt cơ bản. Do vậy, việc duy trì nguyên trạng mức hưởng trợ cấp thất nghiệp hiện nay chưa đáp ứng được kỳ vọng chính đáng của người lao động, cũng như mục tiêu của chính sách bảo hiểm thất nghiệp trong việc bảo đảm an sinh xã hội và hỗ trợ tái hòa nhập thị trường lao động.

Luật Việc làm năm 2025 giữ nguyên thời gian được hưởng trợ cấp thất nghiệp, đóng đủ 12 tháng đến đủ 36 tháng thì được hưởng 03 tháng trợ cấp thất nghiệp, sau đó, đóng đủ thêm 12 tháng thì được hưởng thêm 01 tháng trợ cấp thất nghiệp nhưng tối đa không quá 12 tháng. Hệ quả kéo theo là thời gian tham gia bảo hiểm thất nghiệp trên 144 tháng sẽ không được bảo lưu[13]. Mục đích của quy định là giới hạn thời gian hưởng trợ cấp thất nghiệp, để hạn chế tình trạng trục lợi từ quỹ bảo hiểm thất nghiệp của người lao động và đưa người lao động trở lại thị trường lao động.

1.5. Mức đóng và quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp

Luật Việc làm năm 2013 quy định theo hướng cố định mức đóng bảo hiểm thất nghiệp hằng tháng bằng 1% cho cả người lao động và người sử dụng lao động, do đó, chưa bảo đảm tính linh hoạt trong điều chỉnh mức đóng bảo hiểm thất nghiệp, nhất là trong các trường hợp thiên tai, dịch bệnh, khủng hoảng kinh tế, suy thoái khi quỹ kết dư lớn[14]. Vì thế, Luật Việc làm năm 2025 đã điều chỉnh theo hướng chỉ quy định mức trần tối đa đóng bảo hiểm thất nghiệp, không áp đặt tỷ lệ cụ thể. Theo đó, người lao động đóng tối đa bằng 1% tiền lương tháng; người sử dụng lao động đóng tối đa bằng 1% quỹ tiền lương tháng của những người lao động đang tham gia bảo hiểm thất nghiệp; Nhà nước hỗ trợ tối đa 1% quỹ tiền lương tháng đóng bảo hiểm thất nghiệp của những người lao động đang tham gia bảo hiểm thất nghiệp và do ngân sách trung ương bảo đảm[15]. Mặc dù Luật chỉ quy định mức trần “tối đa”, điều này không có nghĩa người lao động và người sử dụng lao động được tùy nghi lựa chọn tỷ lệ đóng, bởi mức đóng cụ thể sẽ do Nhà nước quy định và áp dụng thống nhất đối với tất cả đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp[16].

Điều 43 Luật Việc làm năm 2025 loại bỏ vai trò trực tiếp của ngân sách nhà nước như một bên tham gia đóng góp, thay vào đó, xác lập quỹ bảo hiểm thất nghiệp là quỹ tài chính độc lập với ngân sách. Quy định này thể hiện xu hướng phân định rạch ròi giữa tài chính an sinh xã hội và tài chính công. Đồng thời, sự độc lập tài chính được bảo đảm bằng chế độ kế toán riêng, kiểm toán định kỳ và kiểm toán đột xuất bởi Kiểm toán Nhà nước. Tuy nhiên, cách tiếp cận này đòi hỏi sự hoàn thiện về cơ chế xử lý rủi ro, đặc biệt, trong các giai đoạn kinh tế suy thoái, khi quỹ có thể mất cân đối thu - chi.

Thay vì quy định liệt kê các hình thức chi trả cụ thể, Điều 45 Luật Việc làm năm 2025 sử dụng khái niệm bao quát hơn là “chi trả các chế độ bảo hiểm thất nghiệp” và “chi trả hỗ trợ bằng tiền hoặc hỗ trợ khác”. Điều này cho phép linh hoạt thiết kế các hình thức hỗ trợ phi truyền thống như: hỗ trợ sinh kế tạm thời, chuyển đổi kỹ năng số, hỗ trợ khởi nghiệp... Về chi phí tổ chức và hoạt động, Luật Việc làm năm 2025 chuyển từ cách quy định liệt kê sang cách tiếp cận bao quát, cho phép linh hoạt triển khai nhiều hình thức hỗ trợ mới. Đồng thời, mức chi được tính theo tỷ lệ phần trăm cụ thể của dự toán thu - chi và được báo cáo 03 năm/lần trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội, tạo cơ chế giám sát rõ ràng và minh bạch hơn[17].

Luật Việc làm năm 2025 đưa ra yêu cầu về nguyên tắc quản lý hoạt động đầu tư, gồm: bảo đảm an toàn, bền vững, hiệu quả, kiểm soát rủi ro và trích lập dự phòng rủi ro[18]. Đây là nội dung mới, tiếp cận theo chuẩn mực quản trị quỹ trong hệ thống an sinh xã hội, yêu cầu minh bạch và chuyên nghiệp hóa quản lý đầu tư công.

Một trong những quy định mới thể hiện sự tiến bộ rõ nét của Luật Việc làm năm 2025 là cơ chế kiểm toán định kỳ (03 năm) và kiểm toán đột xuất quỹ bảo hiểm thất nghiệp[19]. Luật Việc làm năm 2025 đã thiết lập rõ trách nhiệm kiểm toán bởi Kiểm toán Nhà nước và yêu cầu báo cáo với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Cơ chế này thể hiện bước chuyển từ mô hình “quản lý hành chính” sang mô hình “quản trị công chịu trách nhiệm”, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin và giám sát của người dân và đại diện dân cử đối với tài sản công[20].

2. Kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật về bảo hiểm thất nghiệp

Để bảo hiểm thất nghiệp thực sự phát huy vai trò là trụ cột quan trọng của hệ thống an sinh xã hội và đáp ứng tốt hơn yêu cầu của thị trường lao động, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật theo các định hướng sau:

Thứ nhất, cần khẳng định rõ vị trí pháp lý của bảo hiểm thất nghiệp trong tổng thể hệ thống an sinh xã hội Việt Nam hiện nay. Nếu xác định bảo hiểm thất nghiệp thực sự là một chế độ của bảo hiểm xã hội, cần sửa đổi, bổ sung khái niệm bảo hiểm xã hội theo hướng bao quát nguy cơ “thất nghiệp”, nhằm bảo đảm tính nhất quán nội tại của hệ thống pháp luật, củng cố nền tảng pháp lý của bảo hiểm thất nghiệp và khẳng định đúng vai trò như một trụ cột bảo vệ thu nhập trước rủi ro mất việc làm.

Thứ hai, sớm ban hành văn bản hướng dẫn hoặc nghiên cứu thiết kế mô hình bảo hiểm thất nghiệp mang tính tự nguyện, tương tự như bảo hiểm xã hội tự nguyện, nhằm mở rộng cơ hội thụ hưởng bảo đảm thu nhập trước rủi ro mất việc làm cho nhóm lao động có việc làm, thu nhập ổn định ngoài khu vực lao động chính thức, góp phần gia tăng tính bao phủ của hệ thống an sinh xã hội. Đồng thời, pháp luật cần lý giải đầy đủ, thuyết phục việc loại trừ người lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam khỏi diện tham gia bảo hiểm thất nghiệp. Việc làm rõ căn cứ chính sách (chẳng hạn, liên quan đến tính tạm thời của quan hệ lao động, cơ chế bảo đảm từ nước sở tại, hay nguyên tắc đóng - hưởng - chia sẻ trong hệ thống an sinh xã hội) là rất cần thiết để bảo đảm tính minh bạch, nhất quán và khả thi của các quy định pháp luật về bảo hiểm thất nghiệp.

Thứ ba, để khắc phục khoảng trống pháp lý và bảo đảm phù hợp với mục tiêu nhân văn của chính sách bảo hiểm thất nghiệp, cần tái khẳng định nguyên tắc cung cấp dịch vụ tư vấn, giới thiệu việc làm miễn phí cho người lao động thuộc diện tham gia bảo hiểm thất nghiệp khi bị chấm dứt việc làm và có nhu cầu tìm kiếm việc làm mới, qua đó, bảo vệ quyền tiếp cận thông tin việc làm công bằng, minh bạch và tránh thương mại hóa dịch vụ công thiết yếu này. Trường hợp không quy định trực tiếp “miễn phí”, cần thiết lập cơ chế pháp lý rõ ràng kiểm soát việc thu phí (nếu có), xác định phạm vi dịch vụ thu - không thu phí, mức trần, chủ thể, trách nhiệm công khai minh bạch và giám sát, đồng thời, bảo đảm người lao động đang đóng bảo hiểm thất nghiệp được tiếp cận tối thiểu một gói dịch vụ tư vấn, giới thiệu việc làm chuẩn hóa, không thu phí do hệ thống trung tâm dịch vụ việc làm công lập cung cấp. Đồng thời, cần quy định ngăn ngừa chi phí ngoài luồng, lạm thu hoặc phân biệt đối xử, nhất là ở các địa phương khó khăn, qua đó, củng cố vai trò của bảo hiểm thất nghiệp như một thiết chế an sinh xã hội quan trọng, hỗ trợ tái hòa nhập thị trường lao động hiệu quả, bền vững và có trách nhiệm xã hội.

Thứ tư, để các quy định về hỗ trợ người lao động tham gia đào tạo, nâng cao trình độ kỹ năng nghề phát huy hiệu quả trong thực tiễn, cần có các giải pháp đồng bộ như: cụ thể hóa điều kiện và thủ tục thực hiện các chế độ mới trong các văn bản hướng dẫn dưới luật; xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu thị trường lao động hiện đại, kết nối hiệu quả với các trung tâm dịch vụ việc làm; ban hành chính sách khuyến khích người sử dụng lao động tích cực tham gia đào tạo lao động; tăng cường năng lực tổ chức, thực hiện chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở địa phương.

Thứ năm, để bảo đảm tính bao quát và công bằng của chính sách hỗ trợ người sử dụng lao động trong đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao kỹ năng nghề nhằm duy trì việc làm cho người lao động, cần xem xét mở rộng phạm vi áp dụng của chế độ này đối với các trường hợp tái cơ cấu doanh nghiệp theo Điều 43 Bộ luật Lao động năm 2019. Đây không phải là những tình huống bất khả kháng, song trên thực tế, vẫn tiềm ẩn nguy cơ làm gián đoạn việc làm và thu nhập của người lao động trong giai đoạn chuyển đổi. Việc bổ sung nhóm trường hợp này vào diện được hỗ trợ từ quỹ bảo hiểm thất nghiệp sẽ góp phần khuyến khích doanh nghiệp duy trì việc làm, hạn chế sa thải, giảm áp lực chi trả trợ cấp thất nghiệp, đồng thời, bảo đảm tính liên tục của quan hệ lao động. Trong trường hợp chưa thể sửa đổi luật, các văn bản hướng dẫn thi hành cần thiết kế cơ chế linh hoạt, cho phép xem xét, hỗ trợ có điều kiện đối với doanh nghiệp trong quá trình tái cơ cấu, trên cơ sở minh bạch, kiểm soát chặt chẽ mục đích sử dụng kinh phí và gắn trách nhiệm giải trình. Việc hoàn thiện theo hướng này sẽ giúp chính sách bảo hiểm thất nghiệp phát huy đầy đủ vai trò phòng ngừa, ổn định thị trường lao động và tăng cường bảo vệ quyền lợi của người lao động trong bối cảnh kinh tế biến động.

Thứ sáu, về trợ cấp thất nghiệp. Cần điều chỉnh căn cứ tính mức hưởng theo hướng phản ánh sát hơn thu nhập thực tế của người lao động, thay vì chỉ dựa trên tiền lương làm căn cứ đóng bảo hiểm. Điều này có thể được thực hiện bằng cách mở rộng phạm vi tính lương đóng bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp, gồm cả phụ cấp và các khoản bổ sung có tính chất thường xuyên.

Cơ chế xác định mức hưởng nên tính đến yếu tố vùng miền và nhóm lao động, bởi chi phí sinh hoạt giữa thành thị và nông thôn, giữa các ngành nghề, có sự khác biệt đáng kể. Việc áp dụng mức hưởng linh hoạt, gắn với chuẩn mức sống tối thiểu theo từng khu vực sẽ giúp chính sách bảo hiểm thất nghiệp tiệm cận hơn với nguyên tắc bảo đảm công bằng và an sinh thực chất.

Cần xem xét nâng tỷ lệ hưởng trợ cấp thất nghiệp (cao hơn mức 60% hiện nay) đối với một số nhóm lao động dễ bị tổn thương, như lao động nữ, lao động là người khuyết tật, lao động phi chính thức vừa chuyển sang khu vực chính thức hoặc lao động ở vùng nông thôn, nhằm tăng cường tính nhân văn và khía cạnh “an sinh chủ động” của hệ thống.

Thứ bảy, Điều 48 Luật Việc làm năm 2025 cần quy định rõ thẩm quyền của Chính phủ trong việc quyết định hoặc trình cấp có thẩm quyền quyết định các biện pháp bảo vệ quỹ, nhằm duy trì vai trò “bảo hiểm cuối cùng” của Nhà nước trong hệ thống bảo hiểm thất nghiệp.

Kết luận

Với những thay đổi mang tính cải cách trong Luật Việc làm năm 2025, bảo hiểm thất nghiệp đang từng bước chuyển mình, từ công cụ hỗ trợ thuần túy sang giải pháp toàn diện nhằm thúc đẩy an sinh chủ động và phát triển thị trường lao động bền vững. Việc mở rộng phạm vi bao phủ, điều chỉnh điều kiện và phương thức thụ hưởng, cũng như tăng cường các chế độ hỗ trợ gắn với việc làm thể hiện rõ định hướng mới của chính sách - lấy người lao động làm trung tâm và hướng tới nâng cao năng lực thích ứng nghề nghiệp trong dài hạn.

Tuy nhiên, hiệu quả thực thi chính sách phụ thuộc vào năng lực tổ chức thực hiện ở cấp địa phương, hệ thống cơ sở dữ liệu lao động, chất lượng dịch vụ công và mức độ tiếp cận thông tin của người lao động. Vì vậy, bên cạnh hoàn thiện khung pháp luật, cần chú trọng nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện, xây dựng chính sách truyền thông chuyên sâu, hiện đại hóa hệ thống thông tin - dữ liệu, đồng thời, xem xét cải thiện mức hỗ trợ nhằm bảo đảm giá trị thực tế và khả năng tái hòa nhập thị trường của người lao động sau thất nghiệp. Đây là những điều kiện tiên quyết để bảo hiểm thất nghiệp thực sự phát huy vai trò là “lưới an toàn” kinh tế - xã hội trong giai đoạn phát triển mới của đất nước.

NCS. ThS. Trần Nguyễn Quang Hạ

Giảng viên Khoa Luật, Trường Đại học Nguyễn Tất Thành

Ảnh: Internet

[1]. Trường Đại học Luật Hà Nội (2022), Giáo trình Luật an sinh xã hội, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr.16.

[2]. Trường Đại học Luật Hà Nội (2022), tlđd, tr. 11; Lê Thị Hoài Thu (2023), Giáo trình Pháp luật an sinh xã hội (Tái bản lần thứ nhất), Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr.14.

[3]. Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Bảo hiểm thất nghiệp và Bảo hiểm xã hội một lần khác nhau như thế nào?, https://www.ebhxh.com.vn/2022/07/bao-hiem-that-nghiep-va-bao-hiem-xa-hoi-mot-lan-khac-nhau-nhu-the-nao.html#, truy cập ngày 22/01/2026.

[4]. Bảo hiểm xã hội Việt Nam, tlđd.

[5]. Bảo hiểm xã hội Việt Nam, tlđd

[6]. Khoản 1 Điều 31 Luật Việc làm năm 2025.

[7]. Nguyễn Thị Bích (2025), Đối tượng tham gia, mức đóng bảo hiểm thất nghiệp theo Luật Việc làm năm 2025 - Đánh giá tác động và gợi mở hoàn thiện, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam, số 09(193)/2025.

[8]. Điều 37 Luật Việc làm năm 2025.

[9]. Như Thảo, Cao Hoàng, Vũ Hiếu (2025), Quốc hội thông qua Luật Việc làm (sửa đổi), https://quochoi.vn/tintuc/Pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=94580, truy cập ngày 22/01/2026.

[10]. Bích Trần (2024), Dự thảo sửa đổi Luật Việc làm: một số điểm mới về bảo hiểm thất nghiệp - Người lao động cần biết, http://www.congdoandetmay.vn/en/web/cong-doan-det-may/goc-nhin-va-chia-se/-/asset_publisher/7zBiP7cAla9K/content/id/2577038?_101_INSTANCE_7zBiP7cAla9K_urlTitle=, truy cập ngày 22/01/2026.

[11]. Phúc Minh (2025), Thu nhập bình quân của người lao động nửa đầu năm 2025 tăng 10,1% so với cùng kỳ năm ngoái, https://vneconomy.vn/thu-nhap-binh-quan-cua-nguoi-lao-dong-nua-dau-nam-2025-tang-10-1-so-voi-cung-ky-nam-ngoai.htm, truy cập ngày 22/01/2026.

[12]. Bích Trần (2024), tlđd.

[13]. Khoản 2 Điều 39 Luật Việc làm năm 2025.

[14]. Bích Trần (2024), tlđd.

[15]. Khoản 1 Điều 33 Luật Việc làm năm 2025.

[16]. Nguyễn Thị Bích (2025), tlđd

[17]. Điều 46 Luật Việc làm năm 2025.

[18]. Điều 47 Luật Việc làm năm 2025.

[19]. Khoản 2 Điều 43 và khoản 4 Điều 46 Luật Việc làm năm 2025.

[20]. Paul Craig (2021), Administrative law (tái bản lần thứ 9), Nxb. Oxford University Press.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm xã hội một lần khác nhau như thế nào?, https://www.ebhxh.com.vn/2022/07/bao-hiem-that-nghiep-va-bao-hiem-xa-hoi-mot-lan-khac-nhau-nhu-the-nao.html#, truy cập ngày 22/01/2026.

2. Bích Trần (2024), Dự thảo sửa đổi Luật Việc làm: một số điểm mới về bảo hiểm thất nghiệp - Người lao động cần biết, http://www.congdoandetmay.vn/en/web/cong-doan-det-may/goc-nhin-va-chia-se/-/asset_publisher/7zBiP7cAla9K/content/id/2577038?_101_INSTANCE_7zBiP7cAla9K_ urlTitle=#, truy cập ngày 22/01/2026.

3. Lê Thị Hoài Thu (2023), Giáo trình Pháp luật an sinh xã hội (Tái bản lần thứ nhất), Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.

4. Nam Khánh, Ứng dụng công nghệ thông tin trong triển khai bảo hiểm thất nghiệp là tất yếu, https://nongnghiepmoitruong.vn/ung-dung-cong-nghe-thong-tin-trong-trien-khai-bao-hiem-that-nghiep-la-tat-yeu-d746714.html#, truy cập ngày 22/01/2026.

5. Nguyễn Thị Bích (2025), Đối tượng tham gia, mức đóng bảo hiểm thất nghiệp theo Luật Việc làm năm 2025 - Đánh giá tác động và gợi mở hoàn thiện, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam, số 09 (193)/2025.

6. Như Thảo, Cao Hoàng, Vũ Hiếu (2025), Quốc hội thông qua Luật Việc làm (sửa đổi), https://quochoi.vn/tintuc/Pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=94580#, truy cập ngày 22/01/2026.

7. Paul Craig (2021), Administrative law (Tái bản lần thứ 9), Nxb. Oxford University Press.

8. Phúc Minh (2025), Thu nhập bình quân của người lao động nửa đầu năm 2025 tăng 10,1% so với cùng kỳ năm ngoái, https://vneconomy.vn/thu-nhap-binh-quan-cua-nguoi-lao-dong-nua-dau-nam-2025-tang-10-1-so-voi-cung-ky-nam-ngoai.htm#, truy cập ngày 22/01/2026.

9. Trường Đại học Luật Hà Nội (2022), Giáo trình Luật an sinh xã hội, Nxb. Tư pháp, Hà Nội.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 2 (447) tháng 2/2026)