Những điểm mới trong quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)

Luật này có hiệu lực từ ngày 01/7/2020. Một số nội dung chính của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi, bổ sung có thể kể đến như:

1. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương

Luật số 47/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến mô hình tổ chức chính quyền địa phương gồm: Khoản 1 Điều 4 tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính; Điều 44 chính quyền địa phương ở quận; Điều 58 chính quyền địa phương ở phường; Điều 72 chính quyền địa phương ở hải đảo.

Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung tại khoản 1 Điều 4

Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Hiến pháp năm 2013 quy định về “chính quyền địa phương” ở khoản 1 và “cấp chính quyền địa phương” ở khoản 2, điều này thể hiện hai thuật ngữ này là khác nhau. Theo đó, ở tất cả các đơn vị hành chính đều có chính quyền địa phương, nhưng không phải ở đơn vị hành chính nào cũng là một cấp chính quyền địa phương. Hiến pháp hiện hành quy định cấp chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, như vậy, để được xem là cấp chính quyền địa phương thì ở đó phải có đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Đồng thời, Hiến pháp năm 2013 đặt ra nguyên tắc cấp chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là cấp chính quyền địa phương thì chính quyền ở đó gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền địa phương thì chính quyền ở đó chỉ có cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước và cung ứng các dịch vụ công tại địa bàn. Quy định này của Hiến pháp “mở đường” cho việc nghiên cứu, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt mà không tổ chức “cào bằng”, giống nhau ở các đơn vị hành chính như trước đây nữa.

Cụ thể hóa quy định trên của Hiến pháp năm 2013, Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định “Cấp chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Với quy định này mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta không khác khau giữa nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Ở tất cả các đơn vị hành chính dù là nông thôn, đô thị, hải đảo hay đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đều tổ chức đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Như vậy, Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã chưa quán triệt được hết tinh thần của Điều 111 Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, việc tiếp tục giữ mô hình cấp chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở tất cả các đơn vị hành chính là phù hợp với hoàn cảnh, tình hình tại thời điểm năm 2015 khi các điều kiện về chính trị, thực tiễn chưa thực sự chín muồi[1]. 

Hiện nay, nhằm cải cách bộ máy chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Đảng đã đề ra các chủ trương đổi mới. Theo Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành trung ương khóa XII đã đề ra nhiệm vụ “tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện”. Cụ thể chủ trương này khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được Luật số 47/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung như sau: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Điều luật được sửa đổi, bổ sung theo hướng thay thuật ngữ “cấp chính quyền địa phương” bằng thuật ngữ “chính quyền địa phương”. Theo tinh thần của Điều 111 Hiến pháp năm 2013 chính quyền địa phương bao gồm chính quyền địa phương tổ chức đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tức là cấp chính quyền địa phương và chính quyền địa phương chỉ tổ chức cơ quan quản lý nhà nước (Ủy ban nhân dân). Đồng thời, sửa đổi, bổ sung này quy định nguyên tắc chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước ta phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Quy định này thể hiện đầy đủ hơn tinh thần của Hiến pháp năm 2013, đồng thời, tạo cơ sở pháp lý cho việc đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành  chính - kinh tế đặc biệt.

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung Điều 44, Điều 58, Điều 72

Điều 44, Điều 58, Điều 72 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi, bổ sung như sau: Chính quyền địa phương ở quận, phường, đơn vị hành chính cấp xã thuộc huyện hải đảo là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương. Quy định này được hiểu, đó là ở quận, phường, đơn vị hành chính cấp xã thuộc huyện hải đảo chính quyền địa phương là cấp chính quyền địa phương, nghĩa là tổ chức đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Đặc biệt, Luật 47/2019/QH14 bổ sung quy định: Quốc hội có thể quy định một số trường hợp cụ thể ở quận, phường, đơn vị hành chính cấp xã thuộc huyện hải đảo không là cấp chính quyền địa phương. Không là cấp chính quyền địa phương có nghĩa là ở đó có thể không tổ chức đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, mà chỉ tổ chức cơ quan quản lý nhà nước - Ủy ban nhân dân. Với quy định này Quốc hội có thể cho phép ở một số nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân phù hợp với đặc điểm của đô thị, hải đảo, đồng thời giúp tiết kiệm ngân sách và tinh gọn bộ máy.

Nhìn chung, những sửa đổi, bổ sung về mô hình tổ chức chính quyền địa phương đã thể hiện và quán triệt đầy đủ hơn nội dung Điều 111 Hiến pháp năm 2013 và tạo độ linh hoạt, mềm dẻo trong việc tổ chức chính quyền địa phương ở các loại đơn vị hành chính, tránh tình trạng tổ chức đồng nhất như nhau giữa các địa phương. Những sửa đổi, bổ sung này vừa nhằm cụ thể hóa nhiệm vụ đặt ra tại Nghị quyết số 18-NQ/TW, vừa tạo cơ sở pháp lý để Quốc hội tiến hành thí điểm mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp ở những nơi có đủ điều kiện[2].

Sau khi thông qua Luật số 47/2019/QH14, ngày 27/11/2019 Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 97/2019/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại TP. Hà Nội. Theo Điều 1 Nghị quyết này, tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại TP. Hà Nội như sau: Chính quyền địa phương ở TP. Hà Nội, huyện, quận, thị xã, xã, thị trấn là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận, thị xã tại TP. Hà Nội là Ủy ban nhân dân phường. Tiếp đó, ngày 19/6/2020, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 119/2020/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Đà Nẵng. Theo Điều 1 Nghị quyết này, tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại TP. Đà Nẵng như sau: Chính quyền địa phương ở TP. Đà Nẵng là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân thành phố và Ủy ban nhân dân thành phố; chính quyền địa phương ở các quận thuộc TP. Đà Nẵng là Ủy ban nhân dân quận; chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận tại TP. Đà Nẵng là Ủy ban nhân dân phường; việc tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính khác của TP. Đà Nẵng được thực hiện theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Ngày 16/11/2020, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số131/2020/QH14 tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh. Theo Điều 1 Nghị quyết này, tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh như sau: Chính quyền địa phương ở TP. Hồ Chí Minh là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; chính quyền địa phương ở quận tại thành phố là Ủy ban nhân dân quận; chính quyền địa phương ở phường tại thành phố là Ủy ban nhân dân phường; việc tổ chức chính quyền địa phương ở huyện, thành phố, xã, thị trấn của thành phố được thực hiện theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Việc thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại TP. Hà Nội, Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh được thực hiện từ ngày 01/7/2021 cho đến khi Quốc hội quyết định chấm dứt việc thực hiện thí điểm.

Mô hình chính quyền đô thị ở Hà Nội, Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh hướng đến việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ở phường (Hà Nội), cả quận và phường (Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh), còn chính quyền địa phương ở thành phố và các đơn vị hành chính khác thuộc thành phố tổ chức cấp chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Với mô hình chính quyền đô thị gọn nhẹ, giảm tầng nấc giúp tiết kiệm ngân sách, phù hợp với đặc điểm đô thị trong việc bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về các vấn đề như quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, cấp thoát nước, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường) và đời sống dân cư... Mô hình này là sự kế thừa những kết quả đạt được của 07 năm thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường ở nước ta (từ năm 2009 đến 2016).

2. Phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp, ủy quyền

Nhằm cụ thể hóa Điều 112 Hiến pháp năm 2013 và tạo cơ sở pháp lý cho việc phân quyền, phân cấp, ủy quyền cho chính quyền địa phương, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định các nguyên tắc phân định thẩm quyền, các trường hợp phân quyền, phân cấp, ủy quyền. Đây là những quy định mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 so với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Để tiếp tục hoàn thiện hơn các quy định về nguyên tắc phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp, ủy quyền Luật số 47/2019/QH14 đã có những sửa đổi, bổ sung như sau:

Thứ nhất, về các nguyên tắc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định sáu nguyên tắc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương. Trong đó, nguyên tắc thứ sáu được quy định tại điểm e khoản 2 Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có nội dung như sau: Chính quyền địa phương được bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp. Nguyên tắc này được sửa đổi, bổ sung lại như sau: Việc phân quyền, phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác; gắn phân quyền, phân cấp với cơ chế kiểm tra, thanh tra khi thực hiện phân quyền, phân cấp. Sửa đổi, bổ sung này đã gắn phân quyền, phân cấp với cơ chế kiểm tra, thanh tra khi thực hiện phân quyền, phân cấp và việc bảo đảm các điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác cho các địa phương.

Thứ hai, về phân quyền cho chính quyền địa phương

Luật số 47/2019/QH14 bổ sung quy định trong trường hợp phân quyền, luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác nhằm tránh việc phân cấp, ủy quyền tràn lan, làm giảm trách nhiệm và hiệu lực quản lý nhà nước.

Thứ ba, về phân cấp cho chính quyền địa phương

Khoản 3 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được Luật số 47/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định cụ thể hơn các điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Nếu trước đây Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm điều kiện chung chung là các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác thì nay các điều kiện bảo đảm được sửa đổi, bổ sung cụ thể hơn gồm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp.

Thứ tư, về ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Khoản 1 và khoản 2 Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được Luật số 47/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định cụ thể hơn chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền và các điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được ủy quyền.

Về chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền, khoản 1 Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định chung chung cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác. Chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền chưa được quy định rõ đã gây khó khăn trong việc áp dụng và hạn chế hoạt động của chính quyền địa phương các cấp[3]. Quy định này được sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định cụ thể hơn chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền, cụ thể: Cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp, Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp.

Tương tự với các sửa đổi, bổ sung về điều kiện bảo đảm khi phân cấp, việc ủy quyền cũng phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện.

3. Đại biểu Hội đồng nhân dân

Liên quan đến đại biểu Hội đồng nhân dân, Luật số 47/2019/QH14 đã sửa đổi, bổ sung các quy định về tiêu chuẩn, số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân, trách nhiệm tiếp xúc cử tri của đại biểu Hội đồng nhân dân, trường hợp thôi làm nhiệm vụ đại biểu Hội đồng nhân dân.

Thứ nhất, về tiêu chuẩn đại biểu Hội đồng nhân dân

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã bổ sung thêm tiêu chuẩn của đại biểu Hội đồng nhân dân là có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam[4]. Bổ sung này nhằm bảo đảm sự chặt chẽ với các quy định của pháp luật khác như điều kiện ứng cử đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân là công dân Việt Nam đủ tuổi hai mươi mốt tuổi trở lên (Điều 27 Hiến pháp năm 2013, Điều 2 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015), nguyên tắc một quốc tịch (Điều 4 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008) và phù hợp với thực tiễn ở nước ta[5].

Thứ hai, về số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) căn cứ vào các tiêu chí về dân số, đặc điểm của từng cấp và từng loại đơn vị hành chính ở miền núi, vùng cao, hải đảo để xác định số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân. Nhằm thực hiện chủ trương tinh gọn bộ máy Hội đồng nhân dân theo Nghị quyết số 18-NQ/TW, số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân ở từng loại đơn vị hành chính được sửa đổi, bổ sung theo hướng giảm số lượng trên cơ sở tăng quy mô dân số xác định số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân và giảm số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân tối đa được bầu.

Một là, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) tăng quy mô dân số xác định số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân, cụ thể theo hai hướng sau đây:

(i) Hướng thứ nhất là giữ nguyên quy mô dân số xác định số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân tối thiểu nhưng tăng quy mô dân số xác định số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân được bầu thêm. Ví dụ như đối với tỉnh miền núi, vùng cao, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) vẫn xác định quy mô dân số được bầu số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân tối thiểu (năm mươi đại biểu) là năm trăm nghìn dân trở xuống. Đồng thời, Luật này tăng quy mô dân số xác định số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân được bầu thêm, cụ thể là đối với các tỉnh miền núi, vùng cao có trên năm trăm nghìn dân thì cứ thêm năm mươi nghìn dân (thay vì ba mươi nghìn dân như Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015) được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá bảy mươi lăm đại biểu. Đối với các tỉnh không thuộc trường hợp trên có từ một triệu dân trở xuống được bầu năm mươi đại biểu; có trên một triệu dân thì cứ thêm bảy mươi nghìn dân (thay vì năm mươi nghìn dân như Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015) được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá tám mươi lăm đại biểu (khoản 1 Điều 18).

Một ví dụ khác là số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) giữ nguyên quy định thành phố trực thuộc trung ương có từ một triệu dân trở xuống được bầu năm mươi đại biểu, đồng thời tăng quy mô dân số xác định số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân được bầu thêm, cụ thể thành phố trực thuộc trung ương có trên một triệu dân thì cứ thêm sáu mươi nghìn dân (thay vì năm mươi nghìn dân như trước) được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá tám mươi lăm đại biểu (khoản 1 Điều 39).

(ii) Hướng thứ hai là tăng quy mô dân số xác định số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân tối thiểu và tăng quy mô dân số xác định số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân được bầu thêm. Ví dụ như số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân quận, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) sửa đổi khoản 1 Điều 46 như sau: Quận có từ một trăm nghìn dân (thay vì tám mươi nghìn dân như trước) trở xuống được bầu ba mươi đại biểu; có trên một trăm nghìn dân thì cứ thêm mười lăm nghìn dân (thay vì mười nghìn dân như trước) được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu.

Một ví dụ khác là số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân phường, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) sửa đổi khoản 1 Điều 60 như sau: Phường có từ mười nghìn dân (thay vì tám nghìn dân như trước) trở xuống được bầu hai mươi mốt đại biểu; phường có trên mười nghìn dân thì cứ thêm năm nghìn dân (thay vì bốn nghìn dân như trước) được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi đại biểu.

Hai là, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) giảm số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân tối đa được bầu.

Ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, khoản 1 Điều 18, khoản 1 Điều 39 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân được bầu tối đa không quá chín mươi lăm đại biểu, được sửa đổi theo hướng giảm còn không quá tám mươi lăm đại biểu, riêng Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh được bầu chín mươi lăm đại biểu (thay vì một trăm lẻ năm đại biểu như trước).

Đối với huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, theo khoản 1 Điều 25, khoản 1 Điều 46, khoản 1 Điều 53 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Hội đồng nhân dân được bầu tối đa không quá bốn mươi lăm đại biểu, được sửa đổi theo hướng giảm còn không quá bốn mươi đại biểu.

Đối với xã, thị trấn, khoản 1 Điều 32 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân được bầu tối đa không quá ba mươi lăm đại biểu, được sửa đổi lại còn không quá ba mươi đại biểu.

Đối với phường, số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân giảm còn từ hai mươi mốt đến ba mươi đại biểu. Trước đây, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân phường có từ hai mươi lăm đến ba mươi lăm đại biểu.

Thứ ba, về trách nhiệm tiếp xúc cử tri của đại biểu Hội đồng nhân dân

Khoản 1 Điều 94 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định đại biểu Hội đồng nhân dân phải liên hệ chặt chẽ với cử tri ở đơn vị bầu cử bầu ra mình. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chỉ quy định đại biểu Hội đồng nhân dân có trách nhiệm tiếp xúc cử tri ở đơn vị bầu cử bầu ra mình chưa có quy định về việc tiếp xúc cử tri của đại biểu Hội đồng nhân dân khi chuyển công tác hoặc nơi cư trú đến địa phương khác trong cùng đơn vị hành chính nơi người đó được bầu làm đại biểu Hội đồng nhân dân. Vì vậy, để thuận lợi cho đại biểu Hội đồng nhân dân trong việc tiếp xúc cử tri, liên hệ chặt chẽ với cử tri trong trường hợp đại biểu đó chuyển công tác hoặc nơi cư trú Luật số 47/2019/QH14 sửa đổi khoản 1 Điều 94 theo hướng đại biểu Hội đồng nhân dân phải liên hệ chặt chẽ với cử tri nơi mình thực hiện nhiệm vụ đại biểu.

Thứ tư, về trường hợp thôi làm nhiệm vụ đại biểu Hội đồng nhân dân

Khoản 1 Điều 101 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định về trường hợp thôi làm nhiệm vụ đại biểu Hội đồng nhân dân như sau: Trong nhiệm kỳ, nếu đại biểu Hội đồng nhân dân không còn công tác và không cư trú tại đơn vị hành chính mà mình đang là đại biểu thì phải xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu. Như vậy, điều kiện để đại biểu Hội đồng nhân dân thôi làm nhiệm vụ đại biểu là không còn công tác và không cư trú tại đơn vị hành chính mà mình đang là đại biểu. Tức là phải thỏa mãn đồng thời hai điều kiện vừa không còn công tác vừa không cư trú tại đơn vị hành chính mà mình đang là đại biểu thì đại biểu Hội đồng nhân dân phải xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu. Tuy nhiên, điều luật này không quy định rõ nơi đại biểu Hội đồng nhân dân không còn công tác là ở đâu. Luật số 47/2019/QH 14 đã sửa đổi, bổ sung lại chặt chẽ và cụ thể hơn như sau: Trong nhiệm kỳ, nếu đại biểu Hội đồng nhân dân không còn công tác tại cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp ở đơn vị hành chính mà mình đang là đại biểu và không cư trú tại đơn vị hành chính mà mình đang là đại biểu thì phải xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu.

4. Tổ chức bên trong của Hội đồng nhân dân

Một vấn đề nữa được sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là về tổ chức bên trong của Hội đồng nhân dân các cấp. Những sửa đổi, bổ sung lần này về tổ chức bên trong của Hội đồng nhân dân đã quán triệt chủ trương của Đảng và Nhà nước là tiến tới tinh gọn bộ máy nhưng vẫn bảo đảm hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của Hội đồng nhân dân.

Thứ nhất, về tổ chức bên trong của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Theo báo cáo tổng kết ba năm thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 của Bộ Nội vụ, việc Luật quy định hai Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và hai Phó Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh hoạt động chuyên trách đã dẫn đến tăng biên chế ở các địa phương trong bối cảnh cả nước đang thực hiện tinh giản biên chế theo tinh thần Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị[6]. Do vậy, nhằm khắc phục bất cập trên và cụ thể hóa chủ trương của trung ương trong việc giảm số lượng cấp phó của Hội đồng nhân dân, khoản 2 Điều 18 và khoản 2 Điều 39 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi, bổ sung như sau: Trường hợp Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách thì có một Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; trường hợp Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động không chuyên trách thì có hai Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân. Như vậy, số lượng Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thể là một hoặc hai phụ thuộc vào chế độ chuyên trách của Chủ tịch Hội đồng nhân dân mà không quy định là hai như trước nữa.

Còn về Ủy viên của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được sửa đổi, bổ sung chỉ gồm Ủy viên là Trưởng Ban, không còn Ủy viên là Chánh Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Bởi lẽ Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) không quy định Chánh Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thuộc cơ cấu của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nữa.

Về số lượng Phó Trưởng ban, Luật số 47/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung khoản 3 Điều 18 và khoản 3 Điều 39 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 theo hướng không quy định số lượng Phó Trưởng ban là không quá hai như trước mà quy định: Trường hợp Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách thì Ban có một Phó Trưởng ban; trường hợp Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động không chuyên trách thì Ban có hai Phó Trưởng ban. Như vậy, số lượng Phó Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thể là một hoặc hai phụ thuộc vào chế độ chuyên trách của Trưởng Ban.

Thứ hai, về tổ chức bên trong của Hội đồng nhân dân cấp huyện

Cũng nhằm cụ thể hóa chủ trương của trung ương trong việc giảm số lượng cấp phó của Hội đồng nhân dân khoản 2 Điều 25, khoản 2 Điều 46, khoản 2 Điều 53 được sửa đổi, bổ sung theo hướng giảm số lượng Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp huyện từ hai xuống còn một.

Thứ ba, về tổ chức bên trong của Hội đồng nhân dân cấp xã

Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã chỉ có Chủ tịch Hội đồng nhân dân và một Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân. Cơ cấu tổ chức của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã chỉ có hai người như vậy là chưa hợp lý, không bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ, thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Mặt khác, chỉ có Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp xã là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách, còn Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp xã có thể là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách. Một số địa phương đã tổ chức Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp xã kiêm nhiệm Bí thư đảng ủy hoặc Phó Bí thư đảng ủy cấp xã. Với cơ cấu tổ chức như vậy, Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã sẽ không thể đảm đương hết các công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình, nhất là trong hoạt động giám sát[7]. Luật số 47/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã sửa đổi, bổ sung cơ cấu tổ chức Hội đồng nhân dân cấp xã theo hướng bổ sung thành viên là Ủy viên là Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cấp xã (khoản 2 Điều 32, khoản 2 Điều 60, khoản 2 Điều 67). Điểm sửa đổi, bổ sung này giúp tăng cường sức mạnh của bộ máy Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã, phát huy vai trò của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ, thảo luận tập thể và quyết định theo đa số.

Bên cạnh đó, điểm sửa đổi, bổ sung này cũng giúp phát huy vai trò của hai Ban của Hội đồng nhân dân cấp xã. Hội đồng nhân dân cấp xã có hai Ban là Ban pháp chế và Ban kinh tế - xã hội nhưng hai Ban này không có tư cách pháp nhân; Trưởng ban, Phó Trưởng ban và các Ủy viên của các Ban của Hội đồng nhân dân cấp xã hoạt động kiêm nhiệm, phụ cấp hoạt động không có. Cơ chế bảo đảm hoạt động của hai Ban chưa cụ thể dẫn đến khó khăn, lúng túng khi triển khai hoạt động. Vì vậy, khi quy định Ủy viên của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã là Trưởng ban giúp phát huy hơn vai trò các Ban của Hội đồng nhân dân cấp xã[8].

5. Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân

Một số nhiệm vụ, quyền của Hội đồng nhân dân được sửa đổi, bổ sung cụ thể như sau:

Thứ nhất, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh không có quyền bầu, lấy phiếu tín nhiệm đối với Chánh Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) không quy định Chánh Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thuộc cơ cấu của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nên Luật này đã bỏ các quy định liên quan đến việc bầu, lấy phiếu tín nhiệm đối với chức danh này tại điểm a khoản 2 Điều 19, khoản 2 Điều 83 và điểm a khoản 1 Điều 88.

Thứ hai, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (cấp xã).

Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp xã theo Điều 33, Điều 61, Điều 68 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chủ yếu gồm: Ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình (riêng Hội đồng nhân dân xã có thêm nhiệm vụ, quyền hạn: quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương); quyết định công tác nhân sự (bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm,…); thu chi ngân sách nhà nước...; thực hiện hoạt động giám sát. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 không quy định nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân cấp xã trong việc xây dựng, quyết định và thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm. Tuy nhiên, trên thực tế, Hội đồng nhân dân cấp xã vẫn thực hiện nhiệm vụ này để cụ thể hóa các chỉ tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương do cấp trên, cấp ủy Đảng giao và những vấn đề thực tế của địa phương[9]. Để phù hợp với thực tiễn, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã bổ sung thêm cho Hội đồng nhân dân cấp xã nhiệm vụ, quyền hạn đó là: Thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm của xã, phường, thị trấn trước khi trình Ủy ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương phê duyệt (khoản 4 Điều 33, khoản 3 Điều 61, khoản 3 Điều 68).

6. Cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân

Theo Điều 34, Điều 62, Điều 69 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cơ cấu Ủy ban nhân dân cấp xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an. Ủy ban nhân dân cấp xã loại II, loại III chỉ có một Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân, như vậy tổng số thành viên Ủy ban nhân dân cấp xã loại II, III là bốn người dẫn đến khó phát huy được vai trò của tập thể trong việc quyết định các vấn đề thuộc về tập thể Ủy ban nhân dân[10]. Trong khi ở Ủy ban nhân dân cấp xã loại II có khối lượng công việc rất nhiều, với cơ cấu một Chủ tịch Ủy ban nhân dân và một Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân dẫn đến sự quá tải, không đáp ứng được yêu cầu công việc. Lãnh đạo cấp xã ngoài họp hành, tập huấn, xuống cơ sở còn phải trực ký rất nhiều hồ sơ chứng thực hằng ngày của người dân... Trước đây, cấp xã loại II được bố trí một Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân phụ trách mảng kinh tế, một Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân phụ trách mảng văn hóa - xã hội. Từ khi giảm xuống chỉ còn một Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân kiêm luôn cả hai mảng, công việc ngày càng nhiều. Việc giảm số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã loại II xuống còn một đã tác động khá lớn đến hoạt động chỉ đạo, điều hành và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp xã.

Do vậy, Luật 47/2019/QH14 đã nâng số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã loại II từ một lên không quá hai. Việc tăng thêm một Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã loại II thì sẽ tăng khoảng 5.500 người (hiện tại cả nước có khoảng 5.500 cấp xã loại II)[11]. Thế nhưng, điều này sẽ không làm cồng kềnh bộ máy hành chính cấp xã khi đặt trong tổng thể việc giảm số lượng cán bộ, công chức và sắp xếp đơn vị hành chính đang thực hiện ở nước ta mà ngược lại sẽ đáp ứng được các đòi hỏi thực tiễn trong hoạt động chấp hành, điều hành của Ủy ban nhân dân cấp xã loại II. Việc thực hiện Nghị định số 34/2019/NĐ-CP ngày 24/4/2019 của Chính phủ sẽ giảm đồng loạt hai cán bộ, công chức ở mỗi đơn vị hành chính cấp xã (cả loại I, II và loại III). Cả nước dự kiến sẽ giảm khoảng hơn 22.000 cán bộ, công chức cấp xã (11.161 đơn vị cấp xã x 02 người/đơn vị)[12]. Cùng với đó là việc thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017, Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 của Bộ Chính trị và Nghị quyết số 653/2019/UBTVQH14 ngày 12/3/2019 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Nghị quyết số 32/NQ-CP ngày 14/5/2019 của Chính phủ về sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2019 - 2021. Trong năm 2019, cả nước bắt đầu tiến hành sắp xếp, sáp nhập các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã chưa đạt 50% cả hai tiêu chuẩn diện tích tự nhiên và quy mô dân số[13].

7. Bộ máy giúp việc của chính quyền địa phương

Trước đây, cơ quan giúp việc cho Đoàn đại biểu Quốc hội và cơ quan giúp việc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh độc lập với nhau. Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội là cơ quan giúp việc Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội được thành lập theo Nghị quyết số 416/NQ-UBTVQH11 ngày 25/9/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là bộ máy giúp việc của Hội đồng nhân dân và Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, các Ban của Hội đồng nhân dân, các đại biểu Hội đồng nhân dân  được thành lập theo Nghị định số 133/2004/NĐ-CP ngày 09/6/2004 của Chính phủ. Từ đây, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh lần đầu tiên có văn phòng phục vụ độc lập cho hoạt động của Hội đồng nhân dân, Thường trực, các Ban và đại biểu Hội đồng nhân dân.

Ngày 11/12/2007, Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 545/2007/NQ-UBTVQH12 hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thành Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Tuy nhiên, sau một thời gian hợp nhất mô hình này có một số bất cập sau đây: Một là, cơ quan này chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của khá nhiều chủ thể (lãnh đạo Đoàn đại biểu Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban Hội đồng nhân dân) cũng gây không ít khó khăn cho công tác tham mưu, phục vụ. Hai là, về kinh phí, Văn phòng được cấp từ hai nguồn kinh phí hoạt động. Trong đó, bộ phận công chức và người lao động phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được thụ hưởng từ nguồn ngân sách địa phương, do Hội đồng nhân dân phân bổ; bộ phận công chức và người lao động phục vụ hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội được thụ hưởng từ nguồn kinh phí trung ương cấp, do Văn phòng Quốc hội giao dự toán và áp dụng chế độ tự chủ. Xuất phát từ hai nguồn kinh phí nên gây ra nhiều khó khăn trong việc sử dụng kinh phí, trong việc xây dựng chế độ chung đối với công chức, nhân viên trong Văn phòng, trong việc sử dụng nguồn kinh phí đối với các hoạt động chung (mua sắm, bảo trì, sửa chữa tài sản, in ấn tài liệu, sử dụng phương tiện đi lại hoặc chi phí tiếp đón các đoàn khách…)[14]. Ba là, nội dung, tính chất và phạm vi hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh khác nhau nên Văn phòng khó phân công các nhóm công việc, chưa tạo được sự kết hợp chặt chẽ giữa các bộ phận trong Văn phòng[15].

Đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã tách Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội thành hai bộ phận độc lập. Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội được quy định bởi Nghị quyết số 1097/2015/UBTVQH13 ngày 22/12/2015.

Đến nay, chúng ta lại thực hiện thí điểm hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành một Văn phòng tham mưu, giúp việc chung theo Nghị quyết số 580/2018/UBTVQH14 ngày 04/10/2018 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Hiện tại, đã có 12 địa phương thực hiện thí điểm[16], thời gian thực hiện thí điểm từ 01/01/2019 đến hết ngày 31/12/2019. Việc hợp nhất ba văn phòng này nhằm thực hiện chủ trương tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế. Tuy nhiên, sau thời gian thí điểm cần tiến hành tổng kết, đánh giá một cách thận trọng để làm cơ sở cho việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật liên quan vì việc hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trước đây đã vướng phải một số bất cập và khó khăn như đã phân tích ở trên.

Điều 127 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi, bổ sung lại theo hướng không quy định cụ thể tên gọi mà quy định khái quát về cơ quan, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan giúp việc của chính quyền địa phương, cụ thể: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện có cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động theo quy định của pháp luật. Chính phủ quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế của cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; quy định việc tổ chức công tác tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp xã.

8. Hình thức họp của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 các hình thức tiến hành kỳ họp Hội đồng nhân dân bao gồm kỳ họp thường lệ (mỗi năm hai kỳ) và có thể tổ chức kỳ họp chuyên đề hoặc kỳ họp bất thường (Điều 48). Đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định hai hình thức tiến hành kỳ họp của Hội đồng nhân dân là kỳ họp thường lệ (mỗi năm ít nhất hai kỳ) và họp bất thường, không có kỳ họp chuyên đề (Điều 78). Như vậy, theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 sẽ không có kỳ họp chuyên đề mà Hội đồng nhân dân các cấp chỉ tổ chức thêm các kỳ họp thường lệ hoặc kỳ họp bất thường.

Thực tiễn hiện nay cho thấy các địa phương ít muốn tổ chức thêm các kỳ họp thường lệ mà chỉ tổ chức thêm các kỳ họp bất thường. Một số kỳ họp bất thường của các địa phương lại giải quyết những vấn đề ít mang tính bất thường. Tuy là các kỳ họp bất thường nhưng lại bàn và quyết định một số vấn đề quan trọng ở địa phương, nhiều nội dung chuyên sâu trong từng lĩnh vực, từng chuyên đề. Hội đồng nhân dân cũng ban hành nhiều nghị quyết tại các kỳ họp bất thường, trong khi thời gian chuẩn bị cho các kỳ họp loại này lại hạn hẹp dẫn đến sự bị động của các đại biểu Hội đồng nhân dân, các cơ quan liên quan về các nội dung của kỳ họp. Việc tổ chức kỳ họp bất thường không phải tiếp xúc cử tri nên những chủ trương, chính sách quan trọng ở địa phương được ban hành trong kỳ họp lại thiếu sự tham gia của người dân[17]. 

Để phù hợp với tình hình thực tế của địa phương Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã sửa đổi khoản 2 và khoản 3 Điều 78, khoản 2 và khoản 3 Điều 80, khoản 1 và khoản 3 Điều 97 theo hướng thay thế hình thức “họp bất thường” bằng “họp chuyên đề hoặc họp để giải quyết công việc phát sinh đột xuất”. Như vậy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định hai hình thức tiến hành kỳ họp của Hội đồng nhân dân là kỳ họp thường lệ (mỗi năm ít nhất hai kỳ) và họp chuyên đề hoặc họp để giải quyết công việc phát sinh đột xuất. Sửa đổi này cũng nhằm phù hợp với tính chất của các hình thức họp của Hội đồng nhân dân. Do tính chất của các kỳ họp Hội đồng nhân dân là khác nhau nên phải phân thành hai loại là kỳ họp thường lệ và họp chuyên đề hoặc họp để giải quyết công việc phát sinh đột xuất, từ đó có những quy định khác nhau về cách thức tổ chức kỳ họp như thời gian triệu tập kỳ họp, trách nhiệm gửi tài liệu, trách nhiệm tiếp xúc cử tri trước và sau phiên họp của đại biểu Hội đồng nhân dân (chỉ đối với các kỳ họp thường lệ)[18]…

Để thống nhất với tên gọi các hình thức họp của Hội đồng nhân dân, các hình thức họp của Ủy ban nhân dân cũng được Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) sửa đổi theo hướng thay thế hình thức “họp bất thường” tại khoản 2 Điều 113, khoản 4 Điều 114 bằng hình thức “họp chuyên đề hoặc họp để giải quyết công việc phát sinh đột xuất”. Theo đó, Ủy ban nhân dân có hai hình thức tiến hành phiên họp gồm phiên họp thường kỳ (một tháng một lần) và họp chuyên đề hoặc họp để giải quyết công việc phát sinh đột xuất.

9. Nguyên tắc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính

Cụ thể hóa chủ trương ổn định cơ bản các đơn vị hành chính ở cả ba cấp tỉnh, huyện, xã của Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 08/1/2007 của Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành trung ương khóa X, Điều 128 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định nguyên tắc chung trong thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính như sau: Đơn vị hành chính được tổ chức ổn định trên cơ sở các đơn vị hành chính hiện có. Khuyến khích việc nhập các đơn vị hành chính cùng cấp.

Sau một thời gian thực hiện chủ trương ổn định đơn vị hành chính, thực tiễn cho thấy hiện nay có nhiều đơn vị hành chính ở nước ta (đặc biệt là cấp xã, cấp huyện) không đạt tiêu chí về diện tích và dân số theo quy định của Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính[19]. Do vậy, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành trung ương khóa XII đã đề ra chủ trương về đổi mới đơn vị hành chính ở nước ta theo hướng sắp xếp thu gọn hợp lý. Để cụ thể hóa chủ trương này, Điều 128 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi, bổ sung như sau: Khuyến khích việc nhập các đơn vị hành chính cùng cấp. Thực hiện việc sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị hành chính không đạt tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật.

Nhìn chung, những sửa đổi, bổ sung của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã đáp ứng được các yêu cầu thực tiễn đặt ra trong đổi mới chính quyền địa phương, khắc phục những vướng mắc, bất cập trong quá trình thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương thời gian qua. Những sửa đổi, bổ sung của Luật Tổ chức chính quyền địa phương tập trung vào vấn đề như đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; đẩy mạnh phân quyền, phân cấp mạnh mẽ, hợp lý giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương; tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.