Phân loại và lập kế hoạch đầu tư công theo Luật Đầu tư công năm 2019 - Những vướng mắc cần tháo gỡ

1. Phân loại kế hoạch đầu tư công

Kế hoạch đầu tư công là một thành tố gắn bó của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. “Kế hoạch đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện”[1]. Luật Đầu tư công năm 2019 đã quy định việc phân loại kế hoạch đầu tư công tại Điều 46[2], sửa đổi, bổ sung từ Điều 47 đến Điều 58 liên quan đến căn cứ, nội dung, trình tự lập, thẩm định, quyết định kế hoạch đầu tư công... 

- Về phân loại kế hoạch đầu tư công theo thời hạn kế hoạch, Luật Đầu tư công năm 2019 ghi nhận hai loại là: Kế hoạch đầu tư công trung hạn 05 năm và kế hoạch đầu tư công hàng năm. Việc quy định kế hoạch đầu tư công theo Luật Đầu tư công năm 2019 là hợp lý, bởi kế hoạch đầu tư công trung hạn 05 năm là một chu kỳ hợp lý để các chủ thể có liên quan có thể chủ động cân đối về các vấn đề như: Nguồn vốn, tiến độ thực hiện dự án, kế hoạch giải ngân. Điều cốt lõi chính là tạo ra sự linh hoạt, uyển chuyển hơn cho loại kế hoạch này trong tất cả các khâu: Lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh cũng như triển khai thực hiện và kiểm tra, giám sát...

- Về phân loại kế hoạch đầu tư công theo nguồn vốn đầu tư, việc định nghĩa lại nguồn vốn đầu tư công theo hướng chỉ còn 03 loại nguồn vốn[3] đã tác động làm giảm đáng kể những trình tự, thủ tục phức tạp liên quan đến các loại kế hoạch đầu tư công. Phù hợp với định nghĩa mới về nguồn vốn, nếu dựa trên tiêu chí nguồn vốn, kế hoạch đầu tư công cũng được phân loại chỉ còn 03 loại sau:

- Kế hoạch vốn ngân sách nhà nước (trong đó phân ra vốn ngân sách trung ương và vốn ngân sách địa phương);

- Kế hoạch đầu tư vốn từ các nguồn vốn khác của Nhà nước chưa cân đối trong ngân sách nhà nước;

- Kế hoạch đầu tư vốn đi vay và các khoản vay khác của các bộ, cơ quan trung ương và chính quyền địa phương các cấp.

Việc phân loại kế hoạch như trên nhằm tạo điều kiện để điều chỉnh các quy định liên quan đến công tác tổng hợp, quyết định và giao kế hoạch vốn. Theo đó, chỉ có kế hoạch vốn ngân sách nhà nước thực hiện theo quy trình tổng hợp, quyết định và giao kế hoạch có liên quan đến Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Còn các kế hoạch vốn còn lại được điều chỉnh theo hướng người đứng đầu bộ, cơ quan trung ương và địa phương tự quyết định và chịu trách nhiệm đối với kế hoạch của đơn vị mình. Sự điều chỉnh như vậy đã cơ bản khắc phục được bất cập hiện nay của các bộ, ngành, địa phương liên quan đến kế hoạch vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa cân đối trong ngân sách nhà nước, giảm gánh nặng cho Thủ tướng Chính phủ nhưng vẫn bảo đảm sự theo dõi, giám sát thông qua quy định về chế độ báo cáo đã được Luật Đầu tư công năm 2019 ghi nhận.

- Về phân loại kế hoạch đầu tư công theo cấp quản lý bao gồm: Kế hoạch đầu tư công của quốc gia; kế hoạch đầu tư công của các bộ, cơ quan trung ương; kế hoạch đầu tư công của các cấp chính quyền địa phương. Sự phân loại này hoàn toàn phù hợp với chính thể và cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, Điều 46 Luật Đầu tư công năm 2019 phân loại và giới thiệu các loại kế hoạch đầu tư công, giống như là nội dung của sách giáo khoa hơn là một quy phạm pháp luật. Mặc dù, xét về mặt thực tiễn, điều này hoàn toàn không làm ảnh hưởng đến tính khả thi của Luật khi phân loại kế hoạch đầu tư công, nhưng cách trình bày điều, khoản như vậy cơ bản đã làm giảm tính khoa học của Luật. Ngoài ra, theo quy định có liên quan của Luật Đầu tư công năm 2019, thì tất cả các cơ quan nhà nước các cấp, các cơ quan ngang bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan trung ương của Quốc hội, của Đảng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội đều lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm.

Có quan điểm cho rằng, trên thực tế, điều này không cần thiết vì không phù hợp với chức năng đầu tư của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, cụ thể: (i) Sự cần thiết phải rõ ràng và có trọng tâm về lý do và tiêu chí khi quyết định Nhà nước nên can thiệp khi nào và như thế nào vào nền kinh tế; (ii) Tầm quan trọng của các cơ chế quản lý nhà nước hiệu quả trong việc bảo đảm kết quả công bằng và hiệu quả trong đầu tư công[4], chúng ta nên có sự thay đổi trong việc quy định những chủ thể nào có trách nhiệm lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm. Tuy nhiên, dưới góc độ kinh tế, rõ ràng, lập kế hoạch đầu tư công trung hạn phải có sự tham gia của tất cả các chủ thể nêu trên. Bởi, có sự tham gia lập kế hoạch đầu tư công của tất cả các cơ quan, đơn vị sử dụng vốn đầu tư công sẽ tạo ra chuỗi logic không chỉ về mặt chủ trương, đường lối, chính sách hay pháp luật mà hơn hết là sự chính xác về căn cứ lập kế hoạch.

2. Căn cứ lập kế hoạch đầu tư công

Lập kế hoạch là một quá trình nhằm xác định mục tiêu tương lai, các phương thức thích hợp để đạt được mục tiêu đó. Theo đó, lập kế hoạch đầu tư công là một quá trình cụ thể nhằm xác định mục tiêu tương lai của hoạt động đầu tư công và các phương thức thích hợp để đạt được mục tiêu đó. Đối với bất cứ hoạt động nào, việc lập kế hoạch cũng cần thiết, quan trọng, thậm chí là tất yếu, đặc biệt là những hoạt động có mức độ ảnh hưởng lớn tới quá trình phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia như đầu tư công.

Điều 47 Luật Đầu tư công năm 2019 quy định 06 căn cứ lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và 04 căn cứ lập kế hoạch đầu tư công hàng năm[5]. Tinh thần của Luật Đầu tư công năm 2019 cơ bản được giữ nguyên và kế thừa quy định của Luật Đầu tư công năm 2014 về vấn đề này. Mặt khác, điểm (c) Điều này có sự thay đổi theo hướng linh hoạt hơn để phù hợp với quy định của Luật Quy hoạch năm 2017, một trong các căn cứ để lập kế hoạch đầu tư công trung hạn là “quy hoạch có liên quan theo quy định của pháp luật về quy hoạch” thay vì phải là quy hoạch đã được phê duyệt. Rõ ràng, điều này khiến căn cứ lập kế hoạch đầu tư công trung hạn trở nên “dễ thở” hơn, không bị phụ thuộc cứng nhắc vào khung quy hoạch đã được phê duyệt.

Tuy nhiên, có thể nói, các căn cứ nói trên có lẽ chỉ phù hợp với kế hoạch đầu tư công quốc gia hơn là các loại kế hoạch đầu tư công khác. Kế hoạch đầu tư công trung hạn của địa phương có nhất thiết phải dựa vào tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm và kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn trước; vào Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm của quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phương; kế hoạch tài chính 05 năm; kế hoạch vay, trả nợ công 05 năm; mục tiêu ưu tiên đầu tư trong kế hoạch 05 năm của quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phương; và nếu có, thì mức độ của các căn cứ này là như thế nào? Đánh giá của cơ quan, tổ chức nào về tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm và kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn trước được coi là hợp lệ và hợp pháp để sử dụng làm căn cứ lập kế hoạch đầu tư công trung hạn... Cũng tương tự như vậy, đối với các căn cứ quy định tại điểm (d) và (đ) khoản 1 Điều 47 Luật Đầu tư công năm 2019. Phân tích trên đây cũng có ý nghĩa tương tự đối với các căn cứ lập kế hoạch đầu tư công hàng năm quy định tại khoản 2 Điều 47 Luật Đầu tư công năm 2019. Điều này cho thấy, các căn cứ pháp lý và việc áp dụng chúng để lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm là không rõ ràng; có thể chưa phù hợp đồng thời với tất cả các loại kế hoạch và cấp kế hoạch đầu tư công. Điều đó chắc chắn sẽ dẫn tới áp dụng hình thức, chủ quan trong việc lập kế hoạch, cũng như trong thẩm định kế hoạch đầu tư công... Kế hoạch đầu tư công được lập theo các căn cứ nói trên khó có thể trở thành công cụ tốt để thực hiện các mục tiêu phát triển của địa phương, của ngành và của quốc gia.

Dựa trên những đặc thù của đầu tư công, cũng như tính chất quan trọng mang tính định hướng, chỉ đạo, nền tảng của kế hoạch đầu tư công, căn cứ lập kế hoạch đầu tư công phải đáp ứng được yêu cầu: (i) Rõ ràng; (ii) Hợp lý; (iii) Khả thi. Trên tinh thần đó, những căn cứ được nêu tại Điều 47 Luật Đầu tư công năm 2019 có lẽ cần được giải thích cụ thể và rõ ràng hơn (về những vấn đề đã phân tích) bằng một văn bản dưới Luật, nhằm vừa bảo đảm kỹ thuật lập pháp, vừa có thể tạo sự thống nhất, dễ hiểu và dễ áp dụng cho các chủ thể có liên quan. Chỉ khi các căn cứ này thực sự vừa có tính khoa học, vừa có tính khả thi và rõ ràng, minh bạch thì mới có thể tạo ra “sản phẩm” là kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm thực sự “chất lượng”, tạo nền tảng cho việc nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tư công trên thực tế.

3. Nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư công

Điều 48 Luật Đầu tư công năm 2019 quy định 07 nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm. Nguyên tắc đầu tiên cần bảo đảm trong lập kế hoạch đầu tư công, phải phù hợp với các mục tiêu của Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm và hàng năm của quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phương và các quy hoạch đã được phê duyệt, kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch vay, trả nợ công 05 năm. Trước thực tiễn về nợ công của quốc gia, việc sửa đổi và ghi nhận vấn đề này vào nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư công là hoàn toàn chuẩn xác. Cơ bản đây là những nguyên tắc tương đối rõ ràng và phù hợp với việc lập kế hoạch cho một hoạt động mang tính quốc gia như hoạt động đầu tư công. Tuy nhiên, đặt những nguyên tắc đó trong hệ thống lý thuyết kinh tế về tính hiệu quả của đầu tư công, có thể thấy một số vấn đề cần quan tâm như sau:

Thứ nhất, không có nguyên tắc phân bổ và sử dụng hiệu quả vốn đầu tư công. Trong khi đó, về mặt lý luận, dù chưa có mô hình cụ thể nào đánh giá mức độ ảnh hưởng của việc sử dụng kém hiệu quả vốn đầu tư công đến hiệu quả kinh tế, hiệu quả về an sinh xã hội nhưng việc giải ngân vốn đầu tư công chưa đạt so với kế hoạch vốn được giao, đặc biệt tại một số dự án tỷ lệ giải ngân đạt thấp là do tồn tại, hạn chế trong lập kế hoạch đầu tư công. Điều này xảy ra ở tất cả các khâu, các giai đoạn của quá trình đầu tư, từ chủ trương đầu tư, chuẩn bị đầu tư đến thực hiện đầu tư; từ khâu cấp phát vốn đầu tư đến khâu thực hiện thủ tục giải ngân, thanh toán và quyết toán vốn đầu tư công, tuy nhiên, như đã phân tích, khâu lập kế hoạch là có tính quyết định nhất. Bên cạnh đó, về mặt thực tiễn, đây có thể nói là nguyên tắc quan trọng nhất trong hoàn cảnh hiện nay của Việt Nam, khi chúng ta sở hữu quỹ ngân sách nhà nước eo hẹp và tốc độ giải ngân vốn đầu tư công chậm, làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án đầu tư công. 

Thứ hai, nguyên tắc yêu cầu về sự “phù hợp”, cụ thể: (i) Phù hợp với các mục tiêu phát triển tại chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm và hàng năm của quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phương và các quy hoạch đã được phê duyệt, kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch vay, trả nợ công 05 năm; (ii) Phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư công và thu hút các nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác; bảo đảm cân đối vĩ mô, ưu tiên an toàn nợ công.

Tuy nhiên, ở đây có một số vấn đề chưa rõ: (i) “Phù hợp” là một khái niệm pháp lý mơ hồ, và có thể tùy ý hiểu về “mức độ” phù hợp và áp dụng nó; (ii) Trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và kế hoạch 05 năm có hàng loạt mục tiêu với các cấp độ khác nhau, thì kế hoạch đầu tư công phải “phù hợp” với mục tiêu cụ thể nào, hay phải “phù hợp” với tất các mục tiêu? Tiêu chí nào để đánh giá mức độ phù hợp?... Có thể nói, trả lời có căn cứ khoa học và thực tiễn các câu hỏi trên là điều rất khó. Ngoài ra, đòi hỏi kế hoạch đầu tư công trung hạn của tất cả các cơ quan, đơn vị và của tất cả các cấp phải thể hiện sự phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch tài chính 05 năm... thể hiện sự bảo đảm cân đối vĩ mô, ưu tiên an toàn nợ công cũng là điều không thể.

Thứ ba, trong nội dung về chấp thuận chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư đã có yêu cầu từng chương trình, dự án đầu tư công phải phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và phù hợp với quy hoạch... Vậy, sự phù hợp đó của từng chương trình, dự án có khác gì, có liên quan gì đến sự phù hợp của kế hoạch đầu tư công? Đây có thể cũng là câu hỏi không dễ trả lời.

Tóm lại, trình bày trên đây cho thấy phần lớn các nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư công là chưa rõ ràng, các nguyên tắc đó thực sự là chưa cần thiết. Hiệu quả đầu tư công nghiêng về khía cạnh kinh tế - xã hội, nên việc tính toán đúng, đầy đủ cũng là một thách thức. Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá và lựa chọn dự án đầu tư (có thể cho điểm ưu tiên tùy theo mục tiêu cụ thể của quốc gia, ngành, hoặc địa phương trong từng giai đoạn). Các tiêu chí này sẽ là căn cứ để lựa chọn các dự án đáp ứng yêu cầu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong mỗi giai đoạn[6]. Theo đó, các nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư công trước hết phải thể hiện được: (i) Những định hướng của Nhà nước trong chính sách đầu tư công; (ii) Mô hình phân cấp đầu tư công; (iii) Tiêu chí cơ bản phân bổ nguồn vốn đầu tư công.

Theo tác giả, có thể áp dụng 04 nguyên tắc sau đây để thay thế cho các nguyên tắc chưa rõ ràng, chưa cụ thể và hợp lý trong Luật Đầu tư công năm 2019:

Một là, chỉ tập trung vốn đầu tư công vào các nhiệm vụ, ngành, lĩnh vực ưu tiên đầu tư công trong giai đoạn tương ứng với thời kỳ kế hoạch trung hạn

Nguyên tắc này xuất phát từ bài học kinh nghiệm rút ra từ các quốc gia có mô hình quản lý đầu tư công thành công trên thế giới, đầu tư công phải là hoạt động có trọng tâm, trọng điểm để có thể mang lại hiệu quả cao nhất. Muốn thực hiện tốt điều đó, ngay từ khâu lập kế hoạch đầu tư công, cần bảo đảm chỉ tập trung vốn đầu tư công cho các chương trình, dự án ưu tiên. Những chương trình, dự án nào được ưu tiên cần căn cứ vào xu hướng tái cấu trúc đầu tư công và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm tương ứng.

Hai là, phân bổ vốn vào các dự án trên cơ sở “cạnh tranh” theo mức độ hiệu quả kinh tế - xã hội của các dự án đã có chủ trương đầu tư (nghiên cứu này đề nghị bỏ thủ tục quyết định đầu tư)

Thực tiễn cho thấy, các trường hợp thường gặp phải trong công tác lập kế hoạch đầu tư công chủ yếu là chưa tuân thủ nguyên tắc, điều kiện tiêu chí lập và phân bổ kế hoạch vốn. Phần lớn là sự lệch pha giữa việc chuẩn bị dự án và vốn. Có vốn nhưng dự án chưa chuẩn hoặc ngược lại có dự án nhưng chưa có vốn. Điều này dẫn tới chậm trong thực hiện và giải ngân đầu tư công. Đầu tư công như “miếng bánh” mỗi nơi một chút, mỗi ngành một vài dự án dàn trải khiến nguồn vốn nhỏ hẹp khó trở thành động lực để thu hút toàn xã hội phát triển, nhiều địa phương không xác định được mục tiêu ưu tiên. Ngược lại, khi lựa chọn đúng dự án ưu tiên, đầu tư có trọng điểm, nhiều tỉnh cũng đã tạo được sức bật cho chính mình. Các nguyên tắc bố trí vốn đầu tư trung hạn và hàng năm cho các chương trình dự án vẫn mang nặng hành chính - “xin - cho”; do đó, việc phân bổ vốn đầu tư cho các chương trình, dự án không theo nguyên tắc thị trường, không dựa trên nguyên tắc cạnh tranh theo mức độ hiệu quả của chương trình, dự án. Các chương trình, dự án đã có chủ trương đầu tư, bất kể mức độ hiệu quả của chúng đều được đưa vào danh mục phân bổ vốn. Nói cách khác, tất cả các chương trình, dự án đã có chủ trương đầu tư đều được phân bổ vốn. Do đó, ngoài nguy cơ kém hiệu quả, thì nguy cơ đầu tư phân tán, dàn trải, lãng phí... vẫn còn hiện hữu ngay cả khi Luật Đầu tư công năm 2019 có hiệu lực thi hành. Vì vậy, tác giả kiến nghị, cần đưa nguyên tắc phân bổ vốn vào các dự án trên cơ sở “cạnh tranh” theo mức độ hiệu quả kinh tế - xã hội của các dự án đã có chủ trương đầu tư vào nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư công.

Ba là, phân bổ vốn một cách công khai, minh bạch

Lý do cần phải công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công nói chung và phân bổ vốn đầu tư công nói riêng đã được một số nhà nghiên cứu kinh tế chỉ ra trên cơ sở lý luận và thực tiễn. Theo đó, về lý luận, một số đặc điểm của đầu tư công và phân bổ nguồn vốn đầu tư công dễ dẫn đến sự tùy tiện như: (i) Quá trình lập kế hoạch đầu tư công thường trải qua một quy trình rất phức tạp và chứa nhiều yếu tố; (ii) Những quyết định liên quan đến kế hoạch đầu tư công và phân bổ vốn thường phải trải qua nhiều bước trong lựa chọn chính sách như: Kết cấu chung của ngân sách, quy mô tổng chi đầu tư ngân sách nhà nước; lựa chọn các dự án, quy mô và thiết kế dự án. Kết quả, có thể dẫn đến việc bố trí vốn không hợp lý, không công khai, minh bạch trong lập kế hoạch đầu tư công. Mặt khác, thực tế công tác đầu tư công, đặc biệt là phân bổ vốn cho thấy còn nhiều hạn chế. Đầu tư phân tán, dàn trải, thiếu đồng bộ và công tác giám sát nội bộ hiệu quả thấp. Nhiều thách thức như vậy, đòi hỏi nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư công không thể thiếu vấn đề công khai, minh bạch trong phân bổ nguồn vốn đầu tư công. Nguyên tắc công khai, minh bạch đòi hỏi nhanh chóng xây dựng và hoàn thiện một phần mềm quản lý dự án từ bước đầu đến cuối, công khai minh bạch trên hệ thống. Qua đó, sẽ giám sát được quy trình và việc thực hiện dự án một cách tổng thể, bảo đảm minh bạch. Điều này còn góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình của Nhà nước trong xu thế cải cách hành chính công hiện nay.

Bốn là, nguyên tắc phân bổ và sử dụng hiệu quả vốn đầu tư công, bởi những lý do về lý luận và thực tiễn như đã phân tích ở trên.