Pháp luật về chế độ tập sự của công chức - Một số bất cập và kiến nghị hoàn thiện

1. Quy định của pháp luật về chế độ tập sự đối với công chức

Thứ nhất, về đối tượng phải thực hiện chế độ tập sự
Điều 40 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định người được tuyển dụng vào công chức phải thực hiện chế độ tập sự theo quy định của Chính phủ. Cụ thể hóa nội dung này, Điều 20 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP quy định người được tuyển dụng vào công chức phải thực hiện chế độ tập sự để làm quen với môi trường công tác, tập làm những công việc của vị trí việc làm được tuyển dụng. Theo quy định tại điều này, đối tượng phải thực hiện chế độ tập sự là những người được tuyển dụng vào vị trí công chức loại C tức là những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tương đương và công chức loại D là những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương đương và ngạch nhân viên mới phải thực hiện chế độ tập sự. Đối với công chức loại A là những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương đương và công chức loại B là những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tương đương sẽ không phải trải qua chế độ tập sự[1]. Ngoài ra, Nghị định số 24/2010/NĐ-CP còn quy định các trường hợp đã có thời gian công tác có đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc bằng hoặc lớn hơn thời gian tập sự theo quy định của pháp luật thì không phải thực hiện chế độ tập sự. Để được miễn chế độ tập sự, các đối tượng này phải đáp ứng đầy đủ hai điều kiện sau: (i) Đã có thời gian công tác có đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc bằng hoặc lớn hơn thời gian tập sự theo quy định tương ứng với ngạch công chức được tuyển dụng và (ii) Trong thời gian công tác có đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc, người được tuyển dụng đã làm những công việc theo yêu cầu của ngạch công chức được tuyển dụng[2]. Nếu thiếu một trong các điều kiện này, người trúng tuyển vẫn phải thực hiện chế độ tập sự theo quy định.

Thứ hai, thời gian tập sự
Thời gian tập sự của công chức được quy định dựa trên sự phân loại công chức, theo đó thời gian tập sự đối với người được tuyển dụng vào công chức loại C là 12 tháng, đối với người được tuyển dụng vào công chức loại D là 06 tháng. Đối với người được tuyển dụng vào công chức dự bị trước ngày 01/01/2010 theo quy định của Pháp Lệnh cán bộ, công chức, thì chuyển sang thực hiện chế độ tập sự; thời gian đã thực hiện chế độ công chức dự bị được tính vào thời gian tập sự. Đối với trường hợp nghỉ sinh con theo chế độ bảo hiểm xã hội và thời gian nghỉ ốm đau, bị tạm giam, tạm giữ, tạm đình chỉ công tác theo quy định của pháp luật thì các khoảng thời gian này không được tính vào thời gian tập sự. Các trường hợp không thỏa mãn điều kiện được miễn chế độ tập sự nhưng người được tuyển dụng đã có thời gian làm những công việc theo yêu cầu của ngạch công chức được tuyển dụng thì được tính vào thời gian tập sự.

Thứ ba, nội dung tập sự
Trong thời gian tập sự, người tập sự công chức được hướng dẫn để nắm vững quy định của Luật Cán bộ, công chức về quyền, nghĩa vụ của công chức, những việc công chức không được làm; nắm vững cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị đang công tác, nội quy, quy chế làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị và chức trách, nhiệm vụ của vị trí việc làm được tuyển dụng. Bên cạnh đó, công chức tập sự còn được trau dồi kiến thức và kỹ năng chuyên môn, nghiệp vụ theo yêu cầu của vị trí việc làm được tuyển dụng. Ngoài ra, họ sẽ tập giải quyết, thực hiện các công việc của vị trí chuyên môn được tuyển dụng. Nội dung tập sự của công chức nhằm mục đích giúp công chức hiểu rõ các quy định của pháp luật về quy chế pháp lý của mình cũng như cơ quan nơi mình công tác đồng thời tiếp xúc và làm quen với việc giải quyết các công việc liên quan đến vị trí công tác để có thể đáp ứng được yêu cầu của vị trí công việc trong tương lai sau khi được bổ nhiệm chính thức vào ngạch công chức.

Thứ tư, chế độ và chính sách trong thời gian tập sự
Trong thời gian tập sự, người tập sự được hưởng 85% mức lương bậc 1 của ngạch tuyển dụng; trường hợp người tập sự có trình độ thạc sĩ phù hợp với yêu cầu tuyển dụng thì được hưởng 85% mức lương bậc 2 của ngạch tuyển dụng; trường hợp người tập sự có trình độ tiến sĩ phù hợp với yêu cầu tuyển dụng thì được hưởng 85% mức lương bậc 3 của ngạch tuyển dụng. Đối với các khoản phụ cấp, người tập sự được hưởng theo quy định của pháp luật. Người tập sự được hưởng 100% bậc lương tương ứng với các trình độ nêu trên trong các trường hợp sau: (i) Làm việc ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn; (ii) Làm việc trong các ngành, nghề độc hại nguy hiểm; (iii) Là người hoàn thành nghĩa vụ quân sự, nghĩa vụ phục vụ có thời hạn trong lực lượng công an nhân dân, sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, người làm công tác cơ yếu chuyển ngành, đội viên thanh niên xung phong, đội viên trí thức trẻ tình nguyện tham gia phát triển nông thôn, miền núi từ đủ 24 tháng trở lên đã hoàn thành nhiệm vụ. Thời gian tập sự không được tính vào thời gian xét nâng bậc lương sau. Công chức được cơ quan phân công hướng dẫn tập sự được hưởng hệ số phụ cấp trách nhiệm bằng 0,3 so với mức lương tối thiểu trong thời gian hướng dẫn tập sự.

Thứ năm, bổ nhiệm vào ngạch công chức đối với người hoàn thành chế độ tập sự
Khi hết thời gian tập sự, người tập sự phải báo cáo kết quả tập sự bằng văn bản; người hướng dẫn tập sự phải nhận xét, đánh giá kết quả tập sự đối với người tập sự bằng văn bản, gửi cơ quan sử dụng công chức. Người đứng đầu cơ quan sử dụng công chức đánh giá phẩm chất chính trị, đạo đức và kết quả công việc của người tập sự. Trường hợp người tập sự đạt yêu cầu của ngạch công chức đang tập sự thì có văn bản đề nghị cơ quan quản lý công chức ra quyết định bổ nhiệm và xếp lương cho công chức được tuyển dụng.

Thứ sáu, hủy bỏ quyết định tuyển dụng đối với người tập sự
Người tập sự có thể bị hủy bỏ quyết định tuyển dụng khi rơi vào một trong hai trường hợp sau: (i) Người tập sự không hoàn thành nhiệm vụ; hoặc (ii) Bị xử lý kỷ luật từ khiển trách trở lên trong thời gian tập sự. Khi xảy ra các trường hợp này, người đứng đầu cơ quan sử dụng công chức đề nghị cơ quan quản lý công chức ra quyết định bằng văn bản hủy bỏ quyết định tuyển dụng đối với người tập sự. Người tập sự bị hủy bỏ quyết định tuyển dụng được cơ quan sử dụng công chức trợ cấp 01 tháng lương, phụ cấp hiện hưởng và tiền tàu xe về nơi cư trú.

2. Một số bất cập trong các quy định của pháp luật về chế độ tập sự của công chức
Bên cạnh những điểm tích cực, các quy định này vẫn còn tồn tại một số điểm chưa phù hợp, cụ thể như sau:

Một là, các quy định về chế độ, chính sách đối với công chức tập sự chưa bao quát được hết các trường hợp diễn ra trong thực tiễn. Cụ thể là, chưa có quy định hướng dẫn về việc thay đổi bậc lương trong thời gian tập sự khi công chức tập sự có được bằng cấp cao hơn tương ứng với ngạch được tuyển dụng. Ví dụ, ngày 15/08/2015, ông A được tuyển dụng vào vị trí là chuyên viên tư pháp hộ tịch thuộc Sở Tư pháp tỉnh K, theo quy định ông A được xếp vào ngạch công chức loại C, thời gian tập sự là 12 tháng. Khi được tuyển dụng, ông A có trình độ Cử nhân Luật nên sẽ được hưởng 85% mức lương bậc 1 của ngạch chuyên viên. Tuy nhiên, trong thời gian tập sự, ông A đã học tập nâng cao trình độ và được cấp bằng Thạc sĩ Luật học vào ngày 10/02/2016, câu hỏi đặt ra là từ ngày 10/02/2016 cho đến khi kết thúc thời gian tập sự vào ngày 14/08/2016, ông A sẽ được hưởng 85% mức lương bậc 2 của ngạch chuyên viên vì có trình độ thạc sĩ hay vẫn hưởng lương ở bậc 1. Vấn đề này vẫn chưa được quy định một cách rõ ràng dẫn đến trong thực tiễn việc công chức tập sự được hưởng bậc lương ở mức cao hơn hay không phụ thuộc vào quyết định của cơ quan tuyển dụng công chức. Thực tế này trong một số trường hợp chưa tạo ra sự thống nhất trong áp dụng pháp luật cũng như gây thiệt hại cho các công chức tập sự khi họ không được hưởng mức lương tương ứng với trình độ thực tế của mình.

Hai là, chưa có sự thống nhất về thời gian đánh giá công chức với thời gian tập sự. Các quy định về việc đánh giá công chức hiện hành được áp dụng theo Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09/06/2015 của Chính phủ về đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức (“Nghị định số 56/2015/NĐ-CP”), có hiệu lực từ ngày 01/8/2015. Theo hướng dẫn tại Nghị định này, việc đánh giá, phân loại công chức được thực hiện theo từng năm công tác. Công chức khi chuyển công tác thì cơ quan, tổ chức, đơn vị mới có trách nhiệm đánh giá, phân loại kết hợp với ý kiến nhận xét của cơ quan, tổ chức, đơn vị cũ (đối với trường hợp có thời gian công tác ở cơ quan, tổ chức, đơn vị cũ từ 06 tháng trở lên). Thời điểm đánh giá, phân loại công chức được tiến hành trong tháng 12 hàng năm. Đối với đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo và một số lĩnh vực khác có thời điểm kết thúc năm công tác trước tháng 12 hàng năm, thời điểm đánh giá, phân loại công chức do người đứng đầu quyết định[3]. Theo quy định tại khoản 1 Điều 24 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP, một trong những căn cứ để hủy bỏ quyết định tuyển dụng đối với người tập sự đó là trường hợp người tập sự không hoàn thành nhiệm vụ. Cơ sở để đánh giá công chức tập sự có hoàn thành nhiệm vụ hay không phải căn cứ vào hướng dẫn tại Nghị định số 56/2015/NĐ-CP. Tuy nhiên, giữa Nghị định số 24/2010/NĐ-CP và Nghị định số 56/2015/NĐ-CP chưa có sự thống nhất về thời điểm đánh giá đối với công chức tập sự. Theo Nghị định số 24/2010/NĐ-CP, thời điểm đánh giá đối với công chức tập sự là khi hết thời gian tập sự, tức là hết 12 tháng đối với người được tuyển dụng vào công chức loại C, 06 tháng đối với công chức loại D, như vậy thời điểm thực hiện việc đánh giá công chức tập sự có thể là bất kỳ tháng nào trong năm. Ví dụ, trong trường hợp của ông A nói trên, thời gian ông A tập sự tại Sở Tư pháp tỉnh K là 12 tháng từ ngày 15/08/2015 đến hết ngày 14/08/2016, như vậy thời gian đánh giá đối với ông A là tháng 8 năm 2016. Trong khi theo Nghị định số 56/2015/NĐ-CP, quy định thời gian đánh giá công chức là tháng 12 hàng năm, như vậy, thời gian đánh giá đối với ông A sẽ là tháng 12 năm 2016. Như vậy, có thể thấy rằng chưa có sự thống nhất về thời điểm đánh giá đối với công chức tập sự trong hai Nghị định nói trên, thiết nghĩ Nghị định số 56/2015/NĐ-CP cần bổ sung thêm quy định về thời gian đánh giá công chức tập sự để phù hợp với hướng dẫn của Nghị định số 24/2010/NĐ-CP.

Ba là, bên cạnh tiêu chí không hoàn thành nhiệm vụ, theo quy định tại khoản 1 Điều 24 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP, người tập sự công chức có thể bị hủy bỏ quyết định tuyển dụng nếu bị xử lý kỷ luật từ khiển trách trở lên trong thời gian tập sự. Xét về mặt kỹ thuật lập pháp, quy định này có phần chưa phù hợp với quy định pháp luật về các hình thức xử lý kỷ luật áp dụng đối với công chức. Theo quy định tại Điều 79 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, khi có hành vi vi phạm kỷ luật, công chức vi phạm có thể bị áp dụng một trong các hình thức xử lý kỷ luật sau: Khiển trách; cảnh cáo; hạ bậc lương; giáng chức; cách chức; buộc thôi việc. Trong đó, giáng chức và cách chức chỉ áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Nếu xét về mức độ tăng nặng của các hình thức xử lý kỷ luật đối với công chức nêu trên, thì mức độ tăng nặng được quy định theo hướng tăng dần, theo đó từ khiển trách đến buộc thôi việc thì khiển trách là hình thức xử lý kỷ luật nhẹ nhất và buộc thôi việc là hình thức xử lý kỷ luật nghiêm khắc nhất. So sánh với quy định tại khoản 1 Điều 24 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP nói trên, việc sử dụng cụm từ “từ khiển trách trở lên” có vẻ không phù hợp bởi khi dùng như vậy người đọc dễ hiểu rằng có hình thức kỷ luật nhẹ hơn khiển trách nên mới dùng hình thức khiển trách làm “mốc khởi điểm” để xác định mức độ nặng, nhẹ của các hình thức kỷ luật làm căn cứ để hủy bỏ quyết định tuyển dụng đối với người tập sự công chức; trong khi đó, theo phân tích ở trên, khiển trách là hình thức xử lý kỷ luật nhẹ nhất trong các hình thức xử lý kỷ luật áp dụng đối với công chức. Điều đó đồng nghĩa rằng, chỉ cần người tập sự công chức bị xử lý kỷ luật thì việc áp dụng hình thức xử lý kỷ luật nào cũng có thể là căn cứ để hủy bỏ quyết định tuyển dụng đối với họ chứ không cần phải “từ khiển trách trở lên” như khoản 1 Điều 24 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP.

3. Kiến nghị hoàn thiện

Để khắc phục các bất cập như đã phân tích ở trên, chúng tôi đề xuất một số kiến nghị như sau:

Thứ nhất, cần bổ sung quy định về việc nâng bậc lương tương ứng với trình độ của công chức tập sự trong thời gian tập sự để đảm bảo quyền lợi của người tập sự tương ứng với sự thay đổi trình độ của họ. Có thể bổ sung quy định tại khoản 1 Điều 22 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP như sau: “Trong thời gian tập sự, nếu người tập sự công chức có sự nâng cao trình độ phù hợp với yêu cầu tuyển dụng thì sẽ được hưởng mức lương ở bậc cao hơn của ngạch tuyển dụng tương ứng với trình độ của công chức tính từ tháng tiếp theo của tháng người đó nộp văn bằng tương ứng”.

Thứ hai, cần bổ sung quy định về thời điểm đánh giá đối với công chức tập sự trong Nghị định số 56/2015/NĐ-CP để phù hợp với quy định trong Nghị định số 24/2010/NĐ-CP. Theo đó, cần bổ sung khoản 2 Điều 5 Nghị định số 56/2015/NĐ-CP như sau: “Thời điểm đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, viên chức được tiến hành trong tháng 12 hàng năm. Đối với người tập sự, thời điểm đánh giá, phân loại là thời điểm kết thúc thời gian tập sự”.

Thứ ba, cần sửa đổi quy định tại khoản 1 Điều 24 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP để phù hợp với kỹ thuật lập pháp cũng như hạn chế sự hiểu lầm trong việc diễn giải và áp dụng pháp luật. Tác giả kiến nghị cần sửa đổi như sau: “Quyết định tuyển dụng bị hủy bỏ trong trường hợp người tập sự không hoàn thành nhiệm vụ hoặc bị xử lý kỷ luật theo bất cứ hình thức kỷ luật nào áp dụng đối với công chức trong thời gian tập sự”.

Thứ tư, để nâng cao hiệu quả tập sự và có sự đánh giá khách quan, chính xác kết quả tập sự của công chức, tác giả đề xuất cơ quan tuyển dụng công chức cần tổ chức kiểm tra kiến thức pháp luật và năng lực chuyên môn của công chức khi hết thời gian tập sự. Nội dung kiểm tra là các kiến thức về quy định của Luật Cán bộ, công chức liên quan đến quyền, nghĩa vụ của công chức, những việc công chức không được làm; cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị đang công tác, nội quy, quy chế làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị và chức trách, nhiệm vụ của vị trí việc làm được tuyển dụng; kiến thức và kỹ năng chuyên môn, nghiệp vụ theo yêu cầu của vị trí việc làm được tuyển dụng. Kết quả kiểm tra có thể được dùng là một trong những căn cứ để đánh giá kết quả tập sự của công chức.