Pháp luật về công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế

Các quy định của pháp luật về công khai, minh bạch về thông tin trong tập đoàn kinh tế trong những năm qua đã phát huy tác dụng, góp phần tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho doanh nghiệp phát triển phù hợp với yêu cầu của kinh tế thị trường. Tuy nhiên, quy định của pháp luật và việc tổ chức thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế cũng đã và đang bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Do đó, cần có sự nghiên cứu toàn diện, nhiều chiều để công khai, minh bạch, nhất là công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế thực sự trở thành công cụ hữu hiệu bảo đảm để doanh nghiệp phát triển bền vững, hiệu quả. Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích thực trạng pháp luật về công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế, nhìn nhận những vấn đề đặt ra và đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế ở Việt Nam hiện nay.

1. Thực trạng pháp luật về công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế

1.1. Quy định của pháp luật

- Về nội dung: Nội dung cần công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế trước hết là các vấn đề liên quan đến tình hình tài chính, tình hình hoạt động, sở hữu và quản trị công ty. Việc không công bố hay công bố sai lệch những nội dung này sẽ gây ảnh hưởng đến quyết định của nhà đầu tư. Vì vậy, từ Nghị định số 101/2009/NĐ-CP ngày 05/11/2009 của Chính phủ về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước đến Nghị định số 69/2014/NĐ-CP ngày 15/7/2014 của Chính phủ về tập đoàn kinh tế nhà nước và tổng công ty nhà nước (Nghị định số 69/2014/NĐ-CP) đã có những quy định về vấn đề này, cụ thể: (i) Đối với công ty mẹ trong tập đoàn kinh tế nhà nước phải thực hiện việc công khai, minh bạch các thông tin chủ yếu liên quan đến hoạt động của mình theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp liên quan đến công khai, minh bạch thông tin; (ii) Đối với toàn tập đoàn kinh tế, tổng công ty phải thực hiện việc công khai, minh bạch các thông tin chủ yếu liên quan đến hoạt động của mình theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp liên quan đến công khai, minh bạch thông tin (bao gồm báo cáo tài chính, báo cáo về cơ cấu, hoạt động, thay đổi vốn sở hữu, về bộ máy quản lý).

- Về phương thức, hình thức công khai, minh bạch: Theo quy định của Nghị định số 69/2014/NĐ-CP, phương tiện và hình thức công bố thông tin gồm: Báo cáo thường niên, báo cáo quản trị công ty, công khai trên Trang tin điện tử của các tập đoàn kinh tế, tổng công ty. Các nội dung thông tin công khai, minh bạch tại khoản 1 Điều 39 Nghị định số 69/2014/NĐ-CP sau khi được chủ sở hữu phê duyệt phải được đăng trên Trang thông tin điện tử doanh nghiệp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (www.business.gov.vn) trong thời hạn ba mươi (30) ngày kể từ ngày được phê duyệt. Mẫu báo cáo thông tin công khai theo quy định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

- Về loại thông tin công bố và thời gian công bố thông tin:

+ Báo cáo tài chính năm: Bao gồm báo cáo tài chính năm của công ty mẹ và báo cáo tài chính hợp nhất toàn tập đoàn kinh tế, tổng công ty. Thời hạn công bố thông tin báo cáo tài chính năm không quá chín mươi (90) ngày sau khi kết thúc năm tài chính.

+ Báo cáo thường niên: Thời hạn công bố thông tin báo cáo thường niên không quá hai mươi (20) ngày kể từ ngày công bố thông tin báo cáo tài chính năm.

+ Báo cáo tình hình quản trị công ty: Định kỳ sáu (06) tháng và năm, công ty mẹ thực hiện công bố thông tin về tình hình quản trị công ty mẹ và toàn tập đoàn kinh tế, tổng công ty. Thời hạn báo cáo và công bố thông tin báo cáo tình hình quản trị doanh nghiệp sáu (06) tháng và năm chậm nhất là ba mươi (30) ngày, kể từ ngày kết thúc kỳ báo cáo.

- Các thông tin đột xuất và các thông tin khác theo quy định của pháp luật:

Đối với tập đoàn kinh tế tư nhân, từ Luật Doanh nghiệp năm 2005 đến Luật Doanh nghiệp năm 2014 đã có bước tiến lớn trong việc quy định về công khai, minh bạch hóa thông tin trong tập đoàn kinh tế. Cụ thể, vào thời điểm kết thúc năm tài chính, ngoài báo cáo và tài liệu theo quy định của pháp luật, công ty mẹ còn phải lập các báo cáo sau đây: Báo cáo tài chính hợp nhất của công ty mẹ theo quy định của pháp luật về kế toán; báo cáo tổng hợp kết quả kinh doanh hằng năm của công ty mẹ và công ty con; báo cáo tổng hợp công tác quản lý, điều hành của công ty mẹ và công ty con.

Pháp luật cũng quy định rõ người chịu trách nhiệm lập các báo cáo về tài chính hợp nhất của công ty mẹ theo quy định của pháp luật về kế toán; về kết quả kinh doanh hằng năm của công ty mẹ và công ty con; về công tác quản lý, điều hành của công ty mẹ và công ty con.

1.2. Hiệu quả thực thi pháp luật về công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế tại Việt Nam

Việc thực thi pháp luật về công khai, minh bạch  thông tin trong tập đoàn kinh tế thời gian qua đã đạt được một số thành quả đáng khích lệ, cụ thể như: (i) Việc công khai, minh bạch về các thông tin liên quan đến hoạt động của tập đoàn kinh tế qua trang thông tin điện tử, qua cổng thông tin điện tử và qua các hình thức khác như họp báo, phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí được thực hiện khá tốt; (ii) Hoạt động công khai, minh bạch trong tập đoàn kinh tế đã được từng bước thực hiện theo quy định của pháp luật. Bức tranh sử dụng vốn ở những lĩnh vực kinh doanh độc quyền ngày được rõ ràng, sáng tỏ; (iii) Vấn đề xử lý vi phạm việc công khai, minh bạch của các tổ chức, cá nhân và các biện pháp phòng chống tham nhũng đã được chú trọng thực hiện. Công tác phòng chống tham nhũng đã được thực hiện hiệu quả[1].

Tuy nhiên, công tác này vẫn còn những tồn tại, hạn chế như: (i) Cơ chế công khai, minh bạch  thông tin chưa được thực hiện tốt. Trong năm 2018, vẫn còn tới 150 doanh nghiệp chưa thực hiện nghĩa vụ công khai báo cáo tài chính doanh nghiệp[2] hoặc công bố thiếu thông tin. (ii) Công tác khai báo, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế nhà nước vẫn còn nhiều yếu kém, bất cập[3]. Nội dung của báo cáo thường tập trung vào những hiệu quả kinh doanh mà tập đoàn đạt được, hiện tượng “làm đẹp” báo cáo vẫn còn xảy ra. (iii) Trong doanh nghiệp nhà nước, tập đoàn kinh tế nhà nước, việc thực hiện công bố thông tin vẫn còn mang tính hình thức, còn đùn đẩy trách nhiệm thay vì cung cấp thông tin vì lợi ích cộng đồng. (iv) Trách nhiệm công bố thông tin chưa thực sự được chú trọng. Hiện nay, việc phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm, phân công nhiệm vụ của các cá  nhân, bộ phận thông qua quy chế nội bộ về công khai,minh bạch trong các doanh nghiệp tập đoàn kinh tế tư nhân, tập đoàn kinh tế nhà nước chưa được chú trọng, việc xác định trách nhiệm công bố thông tin còn khó khăn. (v) Chế tài xử lý vi phạm đối với những cá nhân, tổ chức vi phạm về công khai, minh bạch trong tập đoàn kinh tế còn nhẹ, chưa có tính răn đe; không có chế tài xử lý vi phạm đối với những cá nhân, tổ chức không thực hiện công khai, minh bạch trong tập đoàn kinh tế. (vi) Tình trạng lách luật, khai báo thông tin thiếu trung thực trong các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế vẫn còn diễn ra phổ biến. (vii) Những sai phạm trong công khai, minh bạch thường bị phát hiện muộn, tình trạng vi phạm hành chính trong việc đảm bảo tính công khai minh bạch vẫn tăng cao. (viii) Trong tập đoàn kinh tế tư nhân hiện nay “thiếu” thông tin chính thức để xem xét quyết định đầu tư hiện đang khá phổ biến. Thực tế cho thấy, việc kê khai thông tin thiếu sự chủ động, đặc biệt trong những lĩnh vực tài chính ngân hàng.

Những tồn tại, hạn chế nêu trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau trong đó phải kể đến:

Thứ nhất, quy định của pháp luật chưa đầy đủ, chưa có quy chế giám sát và chế tài cụ thể về việc thực hiện công khai, minh bạch trong tập đoàn kinh tế; ngoài ra, việc quy định vấn đề công khai, minh bạch trong tập đoàn kinh tế còn chồng chéo, trùng lặp, tại các văn bản không có sự thống nhất. Bên cạnh đó, chưa có chế tài xử lý cụ thể, liên thông giữa các luật (như Luật Tiếp cận thông tin, Luật Phòng chống tham nhũng, Bộ luật Hình sự, Luật Thương mại…) đối với việc xử lý của cơ quan quản lý, người đứng đầu trong việc cung cấp thông tin công khai, minh bạch, đặc biệt trong trường hợp cung cấp thông tin không trung thực, gây thất thoát, thiệt hại lớn về tiền và tài sản của Nhà nước.

Thứ hai, sự quan tâm, hiểu biết của các chủ thể về quyền tiếp cận thông tin còn hạn chế; chưa ý thức được đầy đủ về trách nhiệm và quyền yêu cầu giải trình của mình để phát huy vai trò giám sát đối với hoạt động của doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế cũng như hoạt động công của các cơ quan có thẩm quyền; mọi người còn khó khăn trong việc tiếp cận thông tin.

Thứ ba, bản thân các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế chưa nhận thức đầy đủ vai trò của hoạt động công bố thông tin. Ý thức về sự tuân thủ pháp luật về công khai, minh bạch của bộ phận tổ chức, đơn vị, cá nhân chưa thật sự thực hiện nghiêm chỉnh.

Thứ tư, hiệu quả hoạt động và hiệu quả quản trị của các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế còn kém. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả, chất lượng của hoạt động công khai, minh bạch.

Thứ năm, do tác động từ mặt trái của cơ chế thị trường và quá trình hội nhập kinh tế, quốc tế đã làm nảy sinh những tiêu cực trong hoạt động kinh tế, chạy đua lợi nhuận.

Thứ sáu, hiện nay, pháp luật quy định tập đoàn kinh tế nhà nước phải thực hiện nhiều báo cáo cho nhiều cơ quan quản lý. Điều này làm cho khối lượng công việc tập đoàn kinh tế nhà nước thực hiện lớn, mất nhiều thời gian, từ đó gây nên tình trạng chậm trễ trong hoạt động nộp báo cáo. Trong tập đoàn kinh tế nhà nước, công tác giám sát việc sử dụng vốn và tài sản nhà nước cũng như hoạt động của các tập đoàn kinh tế có nhiều yếu kém và bất cập, đặc biệt là bất cập của chế độ đại diện và ủy quyền.

2. Những vấn đề đặt ra

Có thể thấy, quy định pháp luật và thực thi pháp luật về công khai minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế đã có những thành tựu nhất định. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại những mặt hạn chế, bất cập. Từ đó, có những vấn đề đặt ra như sau:

Thứ nhất, đối với tập đoàn kinh tế nhà nước, cơ chế công khai, minh bạch trong tập đoàn kinh tế vẫn chưa được quy định đầy đủ, cụ thể, nhất là đối với những thông tin cần thiết như: Quy định về nội dung thông tin cần công khai, minh bạch; quy định về phương thức, hình thức công bố thông tin; quy định về trách nhiệm, kiểm tra, giám sát công bố thông tin; quy định về việc xử lý vi phạm công bố thông tin.

Thứ hai, pháp luật chưa có quy định cụ thể về việc áp dụng công nghệ thông tin, xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu, báo cáo kết nối giữa chủ sở hữu, các bộ ngành có liên quan và tập đoàn kinh tế; đối tượng, nội dung mà báo cáo hướng đến chưa trọng tâm, gây nên tình trạng thừa hoặc thiếu thông tin.

Thứ ba, quy định chế tài xử lý vi phạm chưa đủ mạnh, tính răn đe thấp, đặc biệt chế tài xử lý vi phạm đối với người đứng đầu, ban lãnh đạo tập đoàn kinh tế hiện nay còn chưa đủ mạnh trong việc công khai, minh bạch thông tin.

Thứ tư, pháp luật về quyền được cung cấp thông tin hiện đã có nhưng chỉ dừng lại trong phạm vi nhất định, chưa có quy định cụ thể về quyền của người dân được cung cấp thông tin và quyền giám sát của cộng đồng. Quy định pháp luật về công khai minh bạch khu vực tư nhân cần được chú trọng đặc biệt là đối với các tập đoàn kinh tế, đối với những tập đoàn kinh tế có quy mô lớn, tác động đến nhiều người trong một số lĩnh vực đặc biệt như lĩnh vực tài chính ngân hàng, lĩnh vực bảo hiểm.

Thứ năm, hiện nay, do hệ thống văn bản mới dừng lại ở việc hướng dẫn, quy định về tập đoàn kinh tế nhà nước nên vấn đề công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế trong mối quan hệ với phòng chống tham nhũng và phát triển bền vững chưa được chú trọng đặc biệt là các quy định pháp luật về tập đoàn kinh tế tư nhân. Pháp luật cần có những chế tài xử phạt mạnh đối với cá nhân, tổ chức không tuân thủ công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế. Bởi vì, công khai, minh bạch thông tin sẽ góp phần tác động đến hoạt động quản trị tập đoàn kinh tế. Lãnh đạo tập đoàn kinh tế là chủ thể đưa ra quyết định. Vì vậy, trong tập đoàn kinh tế thực hiện công khai, minh bạch thông tin còn là sẽ hạn chế tham nhũng và lãng phí.

3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế

Một là, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật, cụ thể như: Sửa đổi, bổ sung đối với phương tiện, hình thức công bố thông tin. Theo đó mở rộng các hình thức công bố thông tin như trên các phương tiện thông tin đại chúng, trên báo, đài, mạng xã hội… Đây là những phương thức quan trọng để người dân, xã hội thực hiện giám sát, từ đó phát hiện được những trường hợp công bố thông tin không chính xác, không trung thực; bên cạnh đó, cần sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về chế tài xử lý vi phạm công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế. Tăng chế tài hành chính, hình sự và cả chính trị đối với những trường hợp công bố thông tin không đúng, không trung thực; hoàn thiện quy định về cơ quan quản lý giám sát công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế.

Hai là, sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật Doanh nghiệp để bảo đảm thực hiện nguyên tắc công khai, minh bạch, nhất là công khai, minh bạch về thông tin trong doanh nghiệp nói chung và tập đoàn kinh tế nói riêng. Cụ thể là các quy định về: (i) Trách nhiệm của doanh nghiệp về việc thực hiện đầy đủ nghĩa vụ đăng ký thành lập doanh nghiệp, đảm bảo tính chính xác của các thông tin đ; (ii) Trách nhiệm của công ty cổ phần về việc gửi và công bố báo cáo tài chính và báo cáo đánh giá kết quả hoạt động hằng năm; (iii) Trách nhiệm cụ thể của tập đoàn kinh tế, tổng công ty có công ty mẹ, công ty con và các công ty thành viên khác trong việc báo cáo và công khai các báo cáo về tài chính, báo cáo về hoạt động (báo cáo tài chính, báo cáo tổng hợp kết quả kinh doanh hằng năm, báo cáo công tác quản lý điều hành).

Ba là, xây dựng Luật riêng về tập đoàn kinh tế, trong đó quy định về công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế. Thực tiễn hoạt động của tập đoàn kinh tế hơn mười năm qua, kể từ buổi đầu thí điểm đến nay cho thấy, các tập đoàn kinh tế đã có nhiều đóng góp cho sự nghiệp phát triển của đất nước, nhưng cũng có rất nhiều hạn chế, bất cập, gây thất thoát lãng phí lớn tài sản của Nhà nước, của nhân dân. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng đó là do thiếu một hệ thống các quy định chặt chẽ, đồng bộ để điều chỉnh các quan hệ phức tạp trong tổ chức và hoạt động của mô hình tổ chức kinh tế này.

Luật về tập đoàn kinh tế sẽ điều chỉnh về tổ chức hoạt động của tập đoàn kinh tế, về sở hữu, vốn tài sản, về nguyên tắc lãnh đạo và quản lý tập đoàn kinh tế. Đồng thời, quy định những vấn đề có tính nguyên tắc trong hoạt động của tập đoàn kinh tế như tuân thủ quy định của pháp luật; bảo toàn vốn, tài sản và các lợi ích khác của tập đoàn kinh tế; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tập đoàn, các thành viên và người lao động trong tập đoàn. Luật này có một chương riêng quy định về việc bảo đảm yêu cầu công khai minh bạch nhất là công khai minh bạch về thông tin trong tập đoàn kinh tế.

Bốn là, đối với tập đoàn kinh tế tư nhân, mô hình tập đoàn kinh tế tư nhân ở Việt Nam hiện nay vẫn theo cấu trúc giản đơn. Công ty mẹ, công ty con có bộ máy độc lập, không có sự liên kết. Do đó, cần có văn bản hướng dẫn cụ thể, phù hợp quy định về công khai, minh bạch thông tin trong tập đoàn kinh tế tư nhân. Theo đó cần đảm bảo đầy đủ các thông tin như: Yêu cầu công bố thông tin, nội dung công bố thông tin, ngôn ngữ được sử dụng, lưu giữ thông tin, tạm ngưng thực hiện công bố thông tin.