Pháp luật về hỗ trợ ổn định đời sống khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và một số kiến nghị hoàn thiện

Tóm tắt: Trong bài viết, tác giả phân tích những nội dung chưa thống nhất trong các quy định hiện hành liên quan đến cơ chế hỗ trợ ổn định đời sống khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và những vấn đề liên quan phát sinh từ Luật Đất đai năm 2013 cần sửa đổi, bổ sung; đồng thời đề xuất hướng hoàn thiện.

Abstract: In the article, the author analyzes the inconsistencies in the existing regulations regarding the support mechanism to stabilize life when the State recovers agricultural land and related issues arising from the Land Law of 2013 which need to be amended and supplemented, at the same time, proposes the direction of completion.

1. Khái niệm về hỗ trợ ổn định đời sống

Khái niệm về hỗ trợ được quy định tại khoản 14 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, theo đó: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển”.

Xét dưới góc độ pháp luật về đất đai, chưa có văn bản pháp luật có liên quan nào đề cập đến thuật ngữ “hỗ trợ ổn định đời sống”, vì vậy, nội hàm vẫn được hiểu theo thuật ngữ “hỗ trợ”. Nếu “hỗ trợ” được hiểu là giúp đỡ mang tính kịp thời, tính xã hội, thì cụm từ “ổn định đời sống” được hiểu theo nghĩa là góp phần cho sự sinh sống, đời sống, sinh hoạt con người có trạng thái không biến đổi đáng kể[1].

Căn cứ vào mặt ngữ nghĩa, “hỗ trợ ổn định đời sống” khi Nhà nước thu hồi đất được hiểu là “việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất bị thu hồi có đời sống ổn định, giữ vững trạng thái không bị biến động, xáo trộn đáng kể khi quá trình thu hồi đất diễn ra”. Sự giúp đỡ này làm động lực góp phần ổn định cuộc sống, cũng như thúc đẩy phát triển kinh tế trong tương lai.

2. Thực trạng pháp luật về hỗ trợ đời sống khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

2.1. Đối tượng được nhận hỗ trợ ổn định đời sống

Nhằm khắc phục những hạn chế của Luật Đất đai năm 2003 khi chưa quy định cụ thể các đối tượng được thụ hưởng chính sách liên quan đến hỗ trợ ổn định đời sống khi Nhà nước thu hồi đất, gây ra tình trạng hỗ trợ đồng loạt, không đúng đối tượng, gây lãng phí ngân sách nhà nước, thì Luật Đất đai năm 2013 đã liệt kê theo hướng cụ thể hơn. Theo đó, căn cứ vào khoản 14 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì chỉ những đối tượng có đất bị thu hồi được thụ hưởng chính sách hỗ trợ từ Nhà nước. Tuy nhiên, tác giả cho rằng, đối tượng này cần được mở rộng. Bởi lẽ, nếu xem xét vấn đề trên cơ sở khoản 1 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (Nghị định số 47/2014/NĐ-CP), có thể nhận thấy đối tượng được hỗ trợ ổn định đời sống bao quát hơn, bao hàm hai nhóm chủ yếu, đó là:

Thứ nhất, hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Theo đó, để được xác định là hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp phải thỏa mãn hai điều kiện: (i) Hộ gia đình, cá nhân đang có quyền sử dụng đất nông nghiệp thông qua các hình thức như: Được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận hoặc nhận chuyển nhượng; (ii) Có thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên diện tích đất đó. Tuy nhiên, khái niệm hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp hiện nay vẫn tồn tại khoảng trống nhất định, khi chưa công nhận những chủ thể trực tiếp sản xuất nông nghiệp từ diện tích đất thuê từ chủ thể khác. Nếu đây là nguồn sống duy nhất của những chủ thể này từ phần diện tích đất thuê canh tác nhưng không được pháp luật công nhận là chủ thể trực tiếp sản xuất nông nghiệp là điểm bất hợp lý.

Bên cạnh đó, việc xác định khoản thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp vẫn còn là “điểm mờ” trong pháp luật nước ta. Bởi lẽ, chưa định lượng cụ thể khoảng thu nhập là bao nhiêu trong một tháng hoặc trên một năm thì được gọi là ổn định. Điều này gây khó khăn cho cơ quan có thẩm quyền khi xác định chủ thể được thụ hưởng chính sách hỗ trợ ổn định đời sống.

Thứ hai, với các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sản xuất, kinh doanh, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài bị ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất sẽ căn cứ theo khoản 6 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP. Theo đó, người lao động trong các tổ chức kể trên được áp dụng chế độ trợ cấp thôi việc theo quy định của pháp luật về lao động (thời gian trợ cấp không quá 06 tháng).

Nhìn chung, đối tượng được hỗ trợ theo quy định của pháp luật chủ yếu tập trung vào hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất trên đất nông nghiệp có nguồn gốc từ việc Nhà nước giao đất, nhận chuyển nhượng… Tuy nhiên, nếu tính đến yếu tố công bằng thì cần mở rộng cho cả những đối tượng khác như trường hợp thuê đất canh tác, người sử dụng đất không trang bị đủ tư liệu sản xuất phục vụ cho đời sống buộc phải tính đến biện pháp thuê diện tích đất canh tác thì việc thu hồi đất không bồi thường và hỗ trợ cho đối tượng này chưa mang tính công bằng. Đây là vấn đề cần được cân nhắc và đưa ra phương hướng giải quyết thỏa đáng. Thiết nghĩ, ngoài việc hỗ trợ cho các đối tượng này ổn định đời sống thì còn cần có những khoản hỗ trợ giúp họ tìm tư liệu sản xuất mới, nơi ở mới. Bởi lẽ, họ là đối tượng bị tác động, ảnh hưởng không kém so với người sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi đất canh tác.

2.2. Điều kiện nhận hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất

2.2.1. Điều kiện về tính pháp lý của đất

Theo tinh thần của Luật Đất đai năm 2013, hỗ trợ ổn định đời sống hướng đến đối tượng hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Do vậy, nếu hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp cần đáp ứng đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận hoặc đủ điều kiện được cấp giấy chứng nhận. Ngoài ra, theo Nghị định số 47/2014/NĐ-CP thì những đối tượng này còn phải đáp ứng điều kiện được Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi xác nhận đang canh tác trực tiếp trên đất nông nghiệp. Ngược lại, đối với hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang sử dụng đất thì phải thỏa mãn một trong các điều kiện, đó là: (i) Đất đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; (ii) Đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận quyền sử đất dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận giao khoản đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản (không bao gồm đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) của các nông trường, lâm trường thì phải có hợp đồng giao khoán đất.

2.2.2. Điều kiện về diện tích đất bị thu hồi để được nhận hỗ trợ

So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định rõ các điều kiện cũng như đối tượng được thụ hưởng các chính sách liên quan đến hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, tránh tình trạng các cơ quan có thẩm quyền lúng túng trong việc áp dụng pháp luật về hỗ trợ. Theo khoản 3 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP thì việc hỗ trợ ổn định đời sống như sau:

(i) Thu hồi từ 30% đến 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng sẽ được hỗ trợ trong thời gian 06 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 12 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 24 tháng.

Đối với trường hợp thu hồi trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ trong thời gian 12 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 24 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 36 tháng.

(ii) Diện tích đất thu hồi quy định tại (i) được xác định theo từng quyết định thu hồi đất của Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền.

Từ những quy định về điều kiện nhằm căn cứ xác định khoản hỗ trợ đời sống khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp có thể nhận thấy: Trước đây, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (đã hết hiệu lực) chỉ định mức hỗ trợ từ 30% diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi. Chính điều này tạo nên sự thiếu công bằng giữa các chủ thể khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Bởi lẽ, giả định với hai chủ thể đều có diện tích đất nông nghiệp là 3000m2 nhưng hộ bị thu hồi tổng cộng 30% diện tích lại được hỗ trợ ngang bằng với hộ bị thu hồi tổng 80% là thiếu công bằng. Do đó, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ra đời đã phân chia định mức hỗ trợ cụ thể (dưới 30%, từ 30% - 70% và trên 70% diện tích), mỗi định mức mang nội hàm giá trị khác nhau sẽ đảm bảo công bằng và phù hợp hơn so với trước đây. Tuy nhiên, xoay quanh vấn đề này vẫn còn một số “điểm mờ” cần làm rõ. Cụ thể:

Thứ nhất, xem xét điều kiện nhận hỗ trợ khi đất bị thu hồi từ 30% - 70% diện tích đất nông nghiệp “đang sử dụng” là vấn đề gây nhiều tranh luận, bởi nếu căn cứ vào giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì sẽ không thể hiện được diện tích đất đang sử dụng hoặc chưa sử dụng. Do đó, để phân định chính xác diện tích đất “đang sử dụng” cần dùng biện pháp xác minh, đo đạc thực tế, gây lãng phí nhân, vật lực. Từ đó, thiết nghĩ nên sửa đổi quy định này cho phù hợp với tình hình thực tế theo hướng xét duyệt hỗ trợ dựa trên diện tích đất nông nghiệp thể hiện trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của người dân hơn là chỉ xét trên diện tích đất đang sử dụng như quy định hiện nay.

Thứ hai, so với Nghị định số 197/2004/NĐ-CP (đã hết hiệu lực) thì Nghị định số 47/2014/NĐ-CP đã hiệu chỉnh cụ thể khi phân chia nhiều hạn mức đất bị thu hồi nhằm đảm bảo tính công bằng cho người sử dụng đất. Tuy nhiên, sự thay đổi này chưa hoàn toàn mang tính toàn diện và đáp ứng yêu cầu của xã hội. Điều này được làm rõ qua phân tích ví dụ dưới đây:

Nếu giả định hộ A sở hữu 500m2 đất nông nghiệp, khi bị thu hồi 400m2 sẽ được quy đổi tương ứng 80% tổng diện tích đất nông nghiệp hộ A đang có. Ngược lại, nếu hộ B có 3.000m2 đất nông nghiệp, khi thu hồi 2.000m2 đất thì đất quy đổi chỉ tương ứng với 66% diện tích đất. Có thể nhận thấy, mặc dù hộ B bị tác động mạnh mẽ bởi quá trình thu hồi đất diễn ra, nhưng xem xét trên phương diện tổng phần trăm diện tích đất nông nghiệp đang có, mặc nhiên hộ A được thụ hưởng chính sách hỗ trợ ổn định đời sống gấp đôi so với hộ B. Đây là điều cần sửa đổi nhằm đảm bảo tính công bằng cho người sử dụng đất cùng bị ảnh hưởng do thu hồi đất gây ra. Từ bất cập trên, tác giả đề xuất giải pháp hoàn thiện theo hướng thay đổi cụ thể về hạn mức ảnh hưởng làm căn cứ xác định hỗ trợ đời sống, cụ thể: Thay đổi hạn mức 30%, 70%, trên 70% bằng phương thức định lượng cụ thể. Ví dụ: Phân định mức ảnh hưởng từ 500m2 đất nông nghiệp, trên 1000m2 đất nông nghiệp… và có phương thức hỗ trợ tương ứng, tạo sự công bằng với những đối tượng bị thiệt hại.

Thứ ba, cơ chế hỗ trợ ổn định đời sống hiện nay được xác định theo từng quyết định thu hồi đất riêng lẻ. Điều này gây khó khăn cho những hộ nông dân bị thu hồi đất bởi nhiều quyết định thu hồi khác nhau, nhưng từng quyết định thu hồi đều dưới 30% diện tích đất nông nghiệp.

Nghị định số 47/2014/NĐ-CP chỉ xem xét hỗ trợ cho những tổn thất trong cùng một quyết định thu hồi đất ở cùng một địa phương. Nghị định chưa dự liệu được tình huống người sử dụng đất có nhiều mẫu đất khác nhau, tại nhiều địa phương, phường, xã khác nhau cùng bị ảnh hưởng do quá trình thu hồi đất gây ra.

2.3. Mức hỗ trợ đối với ổn định đời sống khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Không còn đất sản xuất, tất yếu gây ra nhiều khó khăn cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp có đất bị thu hồi. Do đó, để giảm bớt khó khăn cho người dân trong giai đoạn sau thu hồi đất, Nhà nước đã có những chính sách hỗ trợ như sau:

(i) Trường hợp thu hồi từ 30% - 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng sẽ được hỗ trợ 30kg gạo/nhân khẩu nếu không di chuyển chỗ ở trong 06 tháng, có di chuyển chỗ ở được hỗ trợ trong 12 tháng và trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, thời gian hỗ trợ tối đa quy đổi tương tương 24 tháng[2].

(ii) Đối với trường hợp thu hồi trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ 30kg gạo/nhân khẩu trong thời gian 12 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 24 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 36 tháng. Mức hỗ trợ cho một nhân khẩu quy định được tính bằng tiền tương đương 30 kg gạo trong 01 tháng theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương.

Xoay quanh vấn đề này, tác giả có một số nhận định như sau:

Thứ nhất, thuật ngữ “ổn định đời sống” phải bao hàm giá trị về tinh thần, sức khỏe, hỗ trợ chi phí đi lại… Khi đó, quy đổi ra giá trị của gạo không thể hiện được cốt lõi vấn đề mà việc hỗ trợ cần hướng đến. Nhằm đơn giản hóa vấn đề, thiết nghĩ cần thay đổi việc xác định hỗ trợ theo giá gạo bằng việc quy định mức hỗ trợ trên cơ sở mức lương tối thiểu. Việc hỗ trợ dựa vào mức lương tối thiểu vùng sẽ mang tính thống nhất, rõ ràng trong cả nước; tránh được tình trạng giá thị trường chênh lệch khó xác định giá trị hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi.

Thứ hai, điểm c khoản 3 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định: “Mức hỗ trợ cho một nhân khẩu… được tính bằng tiền tương đương 30kg gạo trong 01 tháng theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương”. Tuy nhiên, mỗi địa phương lại có cách tính giá gạo trung bình khác nhau. Ví dụ như: Tại Bắc Kạn, giá gạo trung bình dựa trên cơ sở báo cáo giá thị trường hàng tháng của Sở Tài chính tại thời điểm phê duyệt phương án bồi thường giải phóng mặt bằng[3]; tại tỉnh An Giang[4], giá gạo được hiểu theo phương hướng lấy giá tại thời điểm hỗ trợ do Sở Tài chính công bố; tại tỉnh Khánh Hòa, giá gạo để tính hỗ trợ căn cứ thông báo giá gạo tẻ thường tại địa phương bình quân 06 tháng đầu năm (hoặc cuối năm) của Sở Tài chính. Do đó, việc căn cứ xác định giá hiện nay giữa các địa phương với quy định của Nhà nước vẫn có độ “vênh” nhất định. Từ đó, theo đề xuất của tác giả nên cân nhắc: Thay bằng việc sử dụng biện pháp hỗ trợ bằng gạo quy đổi thành tiền, thì nên sử dụng trực tiếp mức hỗ trợ căn cứ vào mức lương tối thiểu của vùng, tạo sự thống nhất đồng loạt trên cả nước.

Thứ ba, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP không quy định hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi dưới 30% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng; nhưng nếu căn cứ vào Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT) thì: “Trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất quy định tại khoản 2 điều này bị thu hồi dưới 30% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng mà việc thu hồi đất ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất của người thu hồi đất thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế tại địa phương quyết định biện pháp hỗ trợ khác quy định tại Điều 25 của Nghị định số 47/2014/NĐ-CP cho phù hợp”.

Từ đó, tác giả đề xuất cần có văn bản sửa đổi, bổ sung Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT về điều kiện, đối tượng, mức hỗ trợ… cho nhóm đối tượng bị ảnh hưởng dưới 30% tổng diện tích đất đang sử dụng. Thực tế cho thấy, có những tác động đối với đời sống và sản xuất của các hộ gia đình ngay cả khi diện tích đất thu hồi dưới 30%. Trong trường hợp này, địa phương có thể vận dụng quy định về “hỗ trợ khác” để áp dụng cho các đối tượng này (điểm d khoản 2 Điều 83 Luật Đất đai năm 2013).

Hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là một đòi hỏi mang tính khách quan ở Việt Nam. Yêu cầu đặt ra cho việc hoàn thiện chế định về hỗ trợ là vừa phải có những giải pháp mang tính định hướng đúng đắn, phù hợp, vừa phải có những giải pháp thiết thực. Nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập đang tồn tại ảnh hưởng tiêu cực đến việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, cần có phương án xây dựng một chế định hỗ trợ nói chung và hỗ trợ ổn định đời sống nói riêng mang tính hoàn chỉnh, thống nhất và công bằng.