Quy định của Luật Thi hành án dân sự về bản án, quyết định được thi hành - Thực trạng và một số kiến nghị

Abstract: The paper analyses the real situation of provisions on executed judgment, decision and makes some recommendations for completion of the Law on civil judgment execution in the next time.

1. Một số bất cập trong các quy định của pháp luật về bản án, quyết định được thi hành trong lĩnh vực dân sự

Hiện nay, các bản án, quyết định của Tòa án chủ yếu liên quan đến ba lĩnh vực chính đó là hình sự, dân sự và hành chính. Tương ứng với nó, có ba lĩnh vực thi hành án là thi hành án hình sự, thi hành án dân sự và thi hành án hành chính. Trong đó, các bản án, quyết định được thi hành trong lĩnh vực dân sự đang được quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau như Luật Thi hành án dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính và Bộ luật Tố tụng hình sự. Theo đó, việc thi hành bản án, quyết định về dân sự đương nhiên được thực hiện theo quy định của Luật Thi hành án dân sự. Ngoài ra, việc thi hành phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính quy định trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015, cũng như việc thi hành bản án, quyết định hình sự sơ thẩm hoặc phúc thẩm có tuyên hình phạt tiền, tịch thu tài sản và quyết định dân sự được quy định tại Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 đều được dẫn chiếu đến Luật Thi hành án dân sự và được thi hành theo trình tự, thủ tục thi hành án dân sự theo quy định của Luật Thi hành án dân sự và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, quy định của pháp luật về phạm vi bản án, quyết định được thi hành trong Luật Thi hành án dân sự và trong các văn bản luật khác, đặc biệt là những văn bản luật mới được ban hành đã có sự thiếu thống nhất, ảnh hưởng phần nào đến chất lượng, hiệu quả công tác thi hành án dân sự, cụ thể như sau:

Một là, phạm vi bản án, quyết định được thi hành theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 rộng hơn so với quy định của Luật Thi hành án dân sự. Cụ thể, Luật Thi hành án dân sự quy định về những bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm được thi hành ngay, mặc dù có thể bị kháng cáo, kháng nghị[1], bao gồm: “a) Bản án, quyết định về cấp dưỡng, trả lương, trả công lao động, trợ cấp thôi việc, trợ cấp mất việc làm, trợ cấp mất sức lao động hoặc bồi thường thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tổn thất về tinh thần, nhận người lao động trở lại làm việc; b) Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời”. Trong khi đó, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015[2], ngoài những bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm được thi hành ngay, mặc dù có thể bị kháng cáo, kháng nghị như đã được quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật Thi hành án dân sự nên trên, còn bổ sung thêm một số trường hợp bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm được thi hành ngay, mặc dù có thể bị kháng cáo, kháng nghị gồm: Khoản về bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế, quyết định về tính hợp pháp của cuộc đình công.

Như vậy, giữa quy định mới của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 và quy định của Luật Thi hành án dân sự về phạm vi bản án, quyết định được thi hành đã có sự thiếu thống nhất[3]. Sự thiếu thống nhất này phần nào đã gây khó khăn, trở ngại cho chấp hành viên và cơ quan thi hành án dân sự trong việc tiếp nhận và tổ chức thi hành những bản án, quyết định mà chưa được liệt kê trong Luật Thi hành án dân sự.

Hai là, về thi hành quyết định giám đốc thẩm. Mục 3 Chương V Luật Thi hành án dân sự có 03 điều quy định về thi hành quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm, đó là: (i) Thi hành quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm tuyên giữ nguyên bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật (Điều 134); (ii) Thi hành quyết định giám đốc thẩm tuyên giữ nguyên bản án, quyết định đúng pháp luật của Tòa án cấp dưới đã bị hủy hoặc bị sửa (Điều 135); (iii) Thi hành quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm tuyên hủy bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật (Điều 136).

Trong khi đó, Điều 343 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 quy định Hội đồng xét xử giám đốc thẩm ngoài thẩm quyền ban hành những bản án, quyết định (khoản 1, khoản 2, khoản 4 Điều 343) tương ứng được thi hành theo quy định tại các Điều 134, 135 và Điều 136 Luật Thi hành án dân sự như đã phân tích ở trên, còn được bổ sung thêm thẩm quyền hủy một phần hoặc toàn bộ bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật để xét xử lại theo thủ tục sơ thẩm hoặc xét xử lại theo thủ tục phúc thẩm (khoản 3) và thẩm quyền sửa một phần hoặc toàn bộ bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật (khoản 5). Như vậy, so với quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 về loại bản án, quyết định giám đốc thẩm được thi hành thì Luật Thi hành án dân sự chưa quy định về việc thi hành quyết định giám đốc thẩm trong trường hợp tuyên hủy một phần bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật để xét xử lại theo thủ tục sơ thẩm hoặc xét xử lại theo thủ tục phúc thẩm và tuyên sửa một phần bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật.

Sự thiếu thống nhất này cũng phần nào gây khó khăn, lúng túng cho cơ quan thi hành án dân sự trong việc tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án mà chưa được quy định trong Luật Thi hành án dân sự. Lý do nữa cho thấy sự băn khoăn của cơ quan thi hành án dân sự khi tiếp nhận và tổ chức thi hành những loại bản án, quyết định này là có cơ sở, vì theo quy định tại khoản 1 Điều 17 Luật Thi hành án dân sự thì chấp hành viên là người được Nhà nước giao nhiệm vụ thi hành các bản án, quyết định theo quy định tại Điều 2 Luật Thi hành án dân sự. Điều này cũng có thể được hiểu là chấp hành viên có nhiệm vụ thi hành các bản án, quyết định đã được quy định tại Điều 2 Luật Thi hành án dân sự. Câu hỏi đặt ra đó là, những bản án, quyết định khác của Tòa án không được quy định tại Điều 2 Luật Thi hành án dân sự có thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Thi hành án dân sự không và chấp hành viên có nhiệm vụ tổ chức thi hành đối với các loại bản án, quyết định này không. Mặc dù, khoản 2 và khoản 3 Điều 485 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 đã quy định về thời hạn chuyển giao bản án, quyết định như sau: “Tòa án đã ra bản án, quyết định quy định tại điểm a khoản 2 Điều 482  Bộ luật Tố tụng dân sự phải chuyển giao bản án, quyết định đó cho cơ quan thi hành án dân sự có thẩm quyền trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày ra bản án, quyết định” và “Tòa án đã ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, quyết định về tính hợp pháp của cuộc đình công phải chuyển giao quyết định đó cho cơ quan thi hành án dân sự có thẩm quyền ngay sau khi ra quyết định”. Với tinh thần tôn trọng và bảo đảm thực thi mọi bản án, quyết định của Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của các bên theo quy định của Hiến pháp, trên thực tế, chấp hành viên, cơ quan thi hành án dân sự sau khi nhận các bản án, quyết định loại này đều tổ chức thi hành bình thường theo đúng trình tự, thủ tục luật định. Tuy nhiên, để bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất của pháp luật và bảo đảm sự yên tâm cho chấp hành viên khi thi hành nhiệm vụ thì cần có sự điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung những quy định cần thiết về bản án, quyết định được thi hành theo quy định của Luật Thi hành án dân sự và quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015.

Ba là, thiếu các quy định cần thiết của pháp luật thi hành án dân sự điều chỉnh việc thi hành án đối với tài sản hình thành trong tương lai, mặc dù khái niệm “tài sản hình thành trong tương lai” và các chế định pháp lý có liên quan đã được quy định tại Bộ luật Dân sự năm 2005 và đặc biệt là các văn bản pháp luật mới được ban hành. Các quy định pháp luật điều chỉnh về tài sản hình thành trong tương lai như Nghị định số 11/2012/NĐ-CP ngày 22/02/2012 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 163/2006/NĐ-CP ngày 29/12/2006 của Chính phủ về giao dịch bảo đảm đã quy định tài sản hình thành trong tương lai gồm tài sản được hình thành từ vốn vay; tài sản đang trong giai đoạn hình thành hoặc đang được tạo lập hợp pháp tại thời điểm giao kết giao dịch bảo đảm; tài sản đã hình thành và thuộc đối tượng phải đăng ký quyền sở hữu, nhưng sau thời điểm giao kết giao dịch bảo đảm thì tài sản đó mới được đăng ký theo quy định của pháp luật. Tài sản hình thành trong tương lai không bao gồm quyền sử dụng đất (khoản 2 Điều 1). Các văn bản pháp luật mới được ban hành quy định về tài sản hình thành trong tương lai, điển hình như Luật Nhà ở năm 2014, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2015, quy định về thế chấp dự án đầu tư xây dựng nhà ở và thế chấp nhà ở hình thành trong tương lai (Điều 147); về điều kiện thế chấp dự án đầu tư xây dựng nhà ở và thế chấp nhà ở hình thành trong tương lai (Điều 148) và xử lý tài sản nhà ở, dự án đầu tư xây dựng nhà ở thế chấp (Điều 149). Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2015 quy định về quyền kinh doanh bất động sản hình thành trong tương lai (Điều 54); về điều kiện của bất động sản hình thành trong tương lai được đưa vào kinh doanh (Điều 55) và bảo lãnh trong bán, cho thuê mua nhà ở hình thành trong tương lai (Điều 56). Thông tư số 26/2015/TT-NHNN ngày 09/12/2015 của Ngân hàng Nhà nước đã hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục thế chấp và giải chấp tài sản là dự án đầu tư xây dựng nhà ở, nhà ở hình thành trong tương lai,…

Trước đây, Bộ luật Dân sự năm 2005 chỉ có 04 điều liên quan đến tài sản hình thành trong tương lai như phạm vi bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự (khoản 2 Điều 319), vật bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự (khoản 2 Điều 320), thế chấp tài sản (khoản 1 Điều 342), quyền của bên nhận thế chấp tài sản trong trường hợp nhận thế chấp bằng tài sản hình thành trong tương lai (khoản 6 Điều 351). Bộ luật Dân sự năm 2015 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2017, đã bổ sung thêm nhiều quy định mới liên quan trực tiếp đến tài sản hình thành trong tương lai, cụ thể tại các Điều 105, 108, 293, 294, 295, 336. Theo đó, Bộ luật Dân sự năm 2015 ngoài kế thừa khái niệm “Tài sản bao gồm vật, tiền, giấy tờ có giá và các quyền tài sản” như quy định tại Điều 163 Bộ luật Dân sự năm 2005 còn bổ sung thêm một điểm mới, đó là “Tài sản bao gồm bất động sản và động sản. Bất động sản và động sản có thể là tài sản hiện có và tài sản hình thành trong tương lai”[4]. Tiếp theo, Điều 108 Bộ luật Dân sự năm 2015 bổ sung quy định mới về khái niệm tài sản hiện có và tài sản hình thành trong tương lai. Cụ thể, tài sản hiện có là tài sản đã hình thành và chủ thể đã xác lập quyền sở hữu, quyền khác đối với tài sản trước hoặc tại thời điểm xác lập giao dịch. Tài sản hình thành trong tương lai bao gồm tài sản chưa hình thành; tài sản đã hình thành nhưng chủ thể xác lập quyền sở hữu tài sản sau thời điểm xác lập giao dịch. Ngoài ra, các quy định mới khác có liên quan đến các chế định pháp lý về tài sản hình thành trong tương lai được quy định tại Bộ luật này như quy định về phạm vi nghĩa vụ được bảo lãnh (Điều 293); bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trong tương lai (Điều 294); tài sản bảo đảm (Điều 295) và phạm vi bảo lãnh (Điều 336).

Việc xuất hiện nhiều văn bản pháp luật mới quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên trong các giao dịch dân sự, thương mại, kinh tế đặc biệt là các giao dịch liên quan đến bất động sản, tín dụng, ngân hàng đã thúc đẩy các giao dịch có liên quan đến tài sản hình thành trong tương lai phát triển, đồng thời cũng phát sinh những tranh chấp và kết quả tranh chấp được thể hiện bằng những bản án, quyết định của Tòa án hoặc quyết định giải quyết của trọng tài thương mại có liên quan đến tài sản hình thành trong tương lai. Tuy nhiên, trình tự, thủ tục và các nội dung có tính đặc thù để tổ chức thi hành các loại án này lại chưa được luật hóa trong Luật Thi hành án dân sự, cùng với việc thiếu sự xác minh trên thực tiễn về sự tồn tại của tài sản hình thành trong tương lai trước khi ban hành các bản án, quyết định của Tòa án đã gây ra không ít khó khăn cho các cơ quan thi hành án dân sự khi phải xử lý các vấn đề có liên quan đến tài sản hình thành trong tương lai trong thời gian qua.

2. Một số giải pháp hoàn thiện các quy định về bản án, quyết định được thi hành trong lĩnh vực dân sự

Luật Thi hành án dân sự là văn bản pháp luật chuyên ngành trong lĩnh vực thi hành án dân sự, do đó, quy định phạm vi bản án, quyết định được thi hành trong văn bản luật này có ý nghĩa quan trọng, là cơ sở pháp lý cho chấp hành viên tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án trên thực tế. Trước đây, phạm vi bản án, quyết định được thi hành trong các văn bản pháp luật về thi hành án dân sự (Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1989, Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 và Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004) ngoài việc liệt kê các loại bản án, quyết định được thi hành, còn bổ sung thêm một ý mở, đó là “bản án, quyết định khác do pháp luật quy định”. Tuy nhiên, kể từ khi Luật Thi hành án dân sự năm 2008 được ban hành và sau này được sửa đổi, bổ sung năm 2014, đã không còn đưa thêm ý “bản án, quyết định khác do pháp luật quy định” vào trong phạm vi các bản án, quyết định được thi hành. Thực tế là, các văn bản luật mới được ban hành (ban hành sau Luật Thi hành án dân sự), ví dụ Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, pháp luật về tín dụng, ngân hàng, đăng ký giao dịch bảo đảm..., bổ sung thêm phạm vi bản án, quyết định được thi hành hoặc bổ sung thêm các chế định pháp lý mới ngoài phạm vi bản án, quyết định được thi hành theo quy định của Luật Thi hành án dân sự thì việc tổ chức thi hành đối với các loại bản án, quyết định loại này đối với chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự đã gặp những khó khăn, lúng túng và tâm lý e ngại nhất định, đặc biệt là những vấn đề liên quan đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Để khắc phục những khó khăn nêu trên, trong thời gian tới, cần nghiên cứu thực hiện một số giải pháp sau đây:

Một là, nghiên cứu, bổ sung quy định về phạm vi bản án, quyết định được thi hành trong Luật Thi hành án dân sự theo hướng mở, tức là ngoài việc liệt kê các bản án, quyết định được thi hành theo quy định truyền thống, nên bổ sung thêm một quy định có tính chất mở, đó là “các bản án, quyết định khác theo quy định của pháp luật”. Ngoài ra, để bảo đảm tính ổn định của Luật Thi hành án dân sự, không bị lạc hậu khi có Luật mới được ban hành thì cần phải chú trọng nghiên cứu, bổ sung vào Luật Thi hành án dân sự việc thi hành các kết quả giải quyết tranh chấp ngoài Tòa án hoặc Trọng tài. Nội dung này đã được quy định mới tại Chương XXXIII Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 và đây cũng là một bước thể chế hóa các nhiệm vụ về cải cách tư pháp của Đảng. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã khẳng định “khuyến khích việc giải quyết một số tranh chấp thông qua thương lượng, hòa giải, trọng tài; Tòa án hỗ trợ bằng quyết định công nhận việc giải quyết đó”. Chủ trương này của Đảng cũng phù hợp với thông lệ và xu hướng giải quyết tranh chấp trên thế giới. Ví dụ, các hướng dẫn để thực hiện tốt hơn các kiến nghị hiện hành của Hội đồng châu Âu về thi hành án dân sự đã được thông qua bởi Ủy ban châu Âu về tính hiệu quả của hoạt động tư pháp tại phiên họp toàn thể lần thứ 14[5] đã khuyến nghị rằng, “nên ưu tiên giải quyết tranh chấp giữa các bên đương sự thông qua sự thỏa thuận để việc thi hành án được thực hiện thuận lợi trong một khoảng thời gian hợp lý theo quy định. Khi mà thỏa thuận giữa các bên đã đạt được về một khoảng thời gian thi hành án hợp lý thì sau đó bất kỳ một thủ tục tố tụng nào của các quốc gia thành viên cũng không nên cản trở hiệu lực thi hành của những thỏa thuận đã đạt được này”. Ở nhiều quốc gia trên thế giới, khi mà cơ chế tố tụng, thi hành án chưa thực sự hiệu quả và đạt mức độ tin tưởng cần thiết thì việc thương lượng, hòa giải ngoài Tòa án giữa các bên cũng là một lựa chọn hợp lý giữa các bên tranh chấp nhằm giảm thiểu các chi phí tố tụng và thời gian tố tụng không cần thiết[6]. 

Hai là, sửa đổi, bổ sung câu 1 khoản 1 Điều 17 Luật Thi hành án dân sự theo hướng mở. Cụ thể, thay vì quy định: “Chấp hành viên là người được Nhà nước giao nhiệm vụ thi hành các bản án, quyết định theo quy định tại Điều 2 của Luật này”, nên được sửa đổi lại như sau:“Chấp hành viên là người được Nhà nước giao nhiệm vụ thi hành tất cả các bản án, quyết định của Tòa án; phán quyết, quyết định của Trọng tài thương mại được quy định tại Luật Thi hành án dân sự, các văn bản pháp luật khác có liên quan và các bản án, quyết định khác do pháp luật quy định”.

Tương tự, các Điều 27, Điều 28 Luật Thi hành án dân sự cũng cần được nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, ví dụ, Điều 27 về cấp bản án, quyết định quy định: “Tòa án, Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh, Trọng tài thương mại đã ra bản án, quyết định được quy định tại Điều 2 của Luật này phải cấp cho đương sự bản án, quyết định có ghi “Để thi hành”” nên được sửa đổi, bổ sung lại thành “Tòa án, Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh, Trọng tài thương mại đã ra bản án, quyết định được quy định tại Luật Thi hành án dân sự và các luật khác có liên quan phải cấp cho đương sự bản án, quyết định có ghi “Để thi hành””.

Thực tế, Luật Thi hành án dân sự không thể luôn luôn được sửa đổi, bổ sung cùng với việc sửa đổi hoặc ban hành mới của các luật khác, do đó, những quy định về phạm vi bản án, quyết định được thi hành trong Luật Thi hành án dân sự phải là quy định mở và có tính ổn định cao để bảo đảm luôn có sự thống nhất giữa Luật Thi hành án dân sự với các luật mới được ban hành và luôn bảo đảm mọi bản án, quyết định được ban hành đều có căn cứ pháp lý chặt chẽ để cơ quan thi hành án dân sự tổ chức thi hành. Đây cũng là một trong những nhiệm vụ quan trọng về cải cách tư pháp đã được xác định tại Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, đó là “xây dựng cơ chế bảo đảm mọi bản án của Tòa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành”.

Ba là, sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Thi hành án dân sự về trình tự, thủ tục thi hành quyết định giám đốc thẩm trong trường hợp tuyên hủy một phần bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật để xét xử lại theo thủ tục sơ thẩm hoặc xét xử lại theo thủ tục phúc thẩm và tuyên sửa một phần bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật. Đồng thời cũng sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Thi hành án dân sự về trình tự, thủ tục và những quy định pháp lý đặc thù cần thiết liên quan đến việc tổ chức thi hành các loại bản án, quyết định liên quan đến tài sản hình thành trong tương lai.