Quy định về quyền và bảo vệ quyền của người không quốc tịch trong Công ước năm 1954 về vị thế của người không quốc tịch

.
Từ năm 1945, sau khi Liên Hợp Quốc ra đời đã mở ra một thời kỳ mới về sự phát triển của các quyền con người. Nhiều văn kiện quốc tế về quyền con người được thông qua trong đó có thể kể đến là Tuyên ngôn nhân quyền của Liên Hợp Quốc, Công ước về quyền dân sự, chính trị… Thời kỳ này được coi là thời kỳ “quốc tế hóa” các quyền của con người. Vấn đề liên quan đến nhóm quyền của người không quốc tịch và việc bảo vệ quyền của người không quốc tịch với tính chất là một nhóm xã hội dễ bị tổn thương khi thực thi chính sách quốc gia trong tương quan với vấn đề quốc tịch là vấn đề cần được nghiên cứu, đảm bảo thực hiện.

Nói đến pháp luật quốc tế về đảm bảo quyền con người trước hết phải kể đến Tuyên ngôn nhân quyền quốc tế năm 1948. Tuyên ngôn đã đưa ra các nguyên tắc quan trọng nhất trong việc bảo đảm quyền con người, trong đó mục tiêu cao nhất là bảo đảm cho con người thoát khỏi đói nghèo, được thừa nhận về nhân phẩm, bình đẳng và tự do, quyền không bị phân biệt đối xử. Điều 1 Tuyên ngôn đã khẳng định "mọi người sinh ra đều được tự do và bình đẳng về nhân phẩm và các quyền", người không quốc tịch cũng nằm trong số đó, không có ngoại lệ.

Tuy rằng quyền của người không quốc tịch chưa thực sự trở thành vấn đề nóng của quốc tế, nhưng tác động của nó trong các diễn đàn quốc tế ở từng thời điểm khác nhau vẫn là chủ đề được nhiều quốc gia quan tâm. Các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam đã có nhiều chính sách để đảm bảo quyền lợi cho những nhóm người này. Quyền của nhóm người này chỉ có thể được thực hiện và bảo vệ bằng pháp luật, bao gồm pháp luật quốc tế, pháp luật quốc gia và có cơ chế giám sát lẫn nhau giữa các quốc gia cùng nhau thực hiện trên tinh thần trách nhiệm, xây dựng, tôn trọng và hiểu biết lẫn nhau cùng với việc giáo dục, giảng dạy về quyền con người là những biện pháp quan trọng nhất để bảo đảm quyền con người. Mức độ hưởng quyền và lợi ích của người không quốc tịch đến đâu chủ yếu lại phụ thuộc vào thực tiễn phát triển kinh tế, xã hội và quan điểm lập pháp của mỗi quốc gia.

Nhìn chung, địa vị pháp lý của những người không quốc tịch ở các quốc gia đều bị hạn chế hơn nhiều so với công dân của nước sở tại và người có quốc tịch nước ngoài trên lãnh thổ quốc gia mà họ đang sinh sống. Đa phần những người không có quốc tịch có khối lượng quyền và tự do ít hơn, họ bị hạn chế trong việc sử dụng các quyền dân sự và chính trị… Người không quốc tịch không được bảo hộ ngoại giao trong trường hợp các quyền và lợi ích của họ bị xâm hại. Người không quốc tịch đã trở thành hiện tượng ngày càng phổ biến trên thế giới. Vì vậy, trong sự phân loại về dân cư trong công pháp quốc tế thì người không quốc tịch là một trong những nhóm đối tượng cần được nghiên cứu và bảo vệ. Trong bài viết này, tác giả tập trung xem xét hai vấn đề lớn là quyền của người không quốc tịch và bảo vệ quyền của người không quốc tịch trong Công ước năm 1954 về vị thế của người không quốc tịch.

1. Hệ thống quyền của người không quốc tịch trong Công ước năm 1954 về vị thế của người không quốc tịch

Trên cơ sở Tuyên ngôn nhân quyền năm 1948, Công ước về các quyền dân sự và chính trị năm 1966, Công ước về quyền kinh tế, xã hội và văn hóa năm 1966, đặc biệt là Công ước năm 1954 về vị thế của người không quốc tịch, có thể khái quát người không quốc tịch được hưởng các quyền cơ bản sau:

1.1. Quyền được đối xử ngang bằng với những người nước ngoài

Xét về bản chất pháp lý, người không quốc tịch không là công dân của bất kỳ quốc gia nào. Nhưng người không quốc tịch cư trú ổn định, hợp pháp trên lãnh thổ của quốc gia nào thì chịu sự ràng buộc của hệ thống pháp luật quốc gia đó. Nói cách khác, người không quốc tịch có nghĩa vụ phải tuân thủ pháp luật của quốc gia nơi người đó cư trú. Chính sự tuân thủ pháp luật đã là một điều kiện để người không quốc tịch được hưởng các quyền và tự do cơ bản do pháp luật nước đó đem lại. Hiện nay, nhiều quốc gia dành cho người không quốc tịch một quy chế pháp lý phù hợp với địa vị của họ. Chế độ đối xử quốc gia là chế độ pháp lý thường được các quốc gia áp dụng đối với người không quốc tịch. Nghĩa là, quốc gia dành sự đối xử với người nước ngoài như thế nào thì áp dụng tương tự hoặc không thấp hơn đối với người không quốc tịch.

1.2. Quyền được hưởng chế độ đối xử quốc gia

Người không quốc tịch không phải là công dân của quốc gia nơi họ cư trú. Do đó, yêu cầu về việc bảo đảm thân phận pháp lý cho họ là rất cần thiết. Trong trường hợp quốc gia không có sự phân biệt đối xử, với khả năng phát triển kinh tế xã hội tốt người không quốc tịch có thể được hưởng chế độ pháp lý khá cao, tương đương với công dân của nước sở tại. Trên thực tế, ở đại đa số các quốc gia, người không quốc tịch thường được hưởng các quyền và lợi ích không thấp hơn so với những người nước ngoài khác tại quốc gia nơi cư trú. Tùy thuộc vào mỗi quốc gia mà ở đó người không quốc tịch được hưởng chế độ pháp lý phù hợp. Có thể ở quốc gia đó không hề có bất kỳ hạn chế nào đối với người nước ngoài nói chung, người không quốc tịch nói riêng nhưng trong nhiều trường hợp vì lý do an ninh hoặc do yêu cầu bảo đảm trật tự công cộng mà người không quốc tịch chỉ được hưởng một số quyền và lợi ích cơ bản có thể thấp hơn so với công dân của quốc gia sở tại. Quy chế pháp lý đó không bị coi là phân biệt đối xử.

1.3. Quyền cư trú

Đây là một trong những quyền của người không quốc tịch được khẳng định tại Điều 10 của Công ước 1954. Theo đó, nếu một người đã bị buộc rời khỏi đất nước trong chiến tranh thế giới thứ hai, đã chuyển đến cư trú tại một quốc gia thành viên của Công ước và vẫn cư trú tại đó, thì thời gian cư trú đó phải được xem là cư trú hợp pháp của họ. Như chúng ta đã biết, pháp luật nhiều quốc gia có quy định thời gian cư trú đối với người nước ngoài, đặc biệt coi đó như một trong các điều kiện để được nhập quốc tịch của quốc gia sở tại. Vì thế, thời gian tạm trú của người không quốc tịch như nêu tại Điều 10 của Công ước 1954 cũng được xem như thời gian cư trú hợp lệ của người đó và việc cho phép họ bảo lưu thời gian cư trú chính là động thái tích cực nhằm tạo thuận lợi cho người không quốc tịch.

1.4. Quyền hôn nhân gia đình

Theo pháp luật quốc tế, người không quốc tịch được hưởng quyền tự do hôn nhân, gia đình và quyền này phải được các quốc gia tôn trọng. Theo đó, trong trường hợp người này đã được hưởng các quyền về hôn nhân và gia đình trước khi trở thành người không quốc tịch, thì các quyền này vẫn được duy trì với các lợi ích mà người đó được hưởng theo pháp luật của quốc gia đã phát sinh quan hệ hôn nhân gia đình ấy. Đây chính là ý nghĩa nhân văn của quy định tại Điều 12 của Công ước năm 1954.

1.5. Quyền sở hữu tài sản (động sản và bất động sản)

Thực tiễn tư pháp quốc tế cho thấy, do duy trì các chế độ khác nhau về sở hữu tài sản nên ở nhiều quốc gia dẫn đến xung đột pháp luật liên quan đến quyền sở hữu của cá nhân. Nhiều quốc gia công nhận quyền sở hữu tài sản (động sản, bất động sản) của người nước ngoài trong khi một số quốc gia không công nhận quyền này. Do vậy, Công ước 1954 khuyến cáo rằng, các quốc gia thành viên nên dành cho người không quốc tịch sự đối xử càng thuận lợi càng tốt và trong bất kỳ hoàn cảnh nào cũng không kém thuận lợi hơn sự đối xử được dành cho người nước ngoài nói chung trong hoàn cảnh tương tự liên quan đến quyền sở hữu tài sản (động sản, bất động sản) và các quyền khác gắn liền với tài sản, cũng như quyền giao kết hợp đồng liên quan đến tài sản đó. Đây thực chất cũng là chế độ đối xử quốc gia mà cộng đồng quốc tế khuyến cáo các quốc gia thành viên nên áp dụng đối với người không quốc tịch.

Không thể phủ nhận rằng trong thực tế những quyền sở hữu tài sản của người không quốc tịch có thể ở mức độ thấp hơn so với công dân của quốc gia sở tại. Nhưng sự thấp hơn này cũng không bị coi là phân biết đối xử bởi chế độ pháp lý đối xử quốc gia mà quốc gia dành cho người nước ngoài nói chung cũng đã được áp dụng với người không quốc tịch trong quan hệ sở hữu tài sản (động sản, bất động sản).

1.6. Quyền tiếp cận Tòa án

Đây là một trong những quyền hết sức quan trọng của người không quốc tịch. Thực tiễn cho thấy, không phải bao giờ và ở đâu người không quốc tịch cũng có thể được bảo đảm quyền này. Vì nhiều lý do khác nhau, trong đó, có lý do bảo đảm trật tự công cộng, nhiều nước có những quy định hạn chế hơn quyền tiếp cận Tòa án đối với người nước ngoài nói chung, người không quốc tịch nói riêng. Nhằm bảo đảm quyền tiếp cận Tòa án của người không quốc tịch, Điều 16 Công ước 1954 khuyến cáo các quốc gia thành viên nên dành sự quan tâm, tôn trọng quyền tự do tiếp cận Toà án của người không quốc tịch. Quyền tiếp cận Toà án của người không quốc tịch phải được mọi quốc gia thành viên công nhận và dành sự đối xử thuận lợi như nhau.

Yêu cầu tối thiểu đối với quyền tiếp cận Toà án là người không quốc tịch phải được hưởng sự đối xử tương tự như công dân của nước đó, kể cả sự trợ giúp pháp lý, miễn tiền cược án phí hoặc đặt cọc thi hành án trên lãnh thổ quốc gia thành viên nơi người đó thường trú.

1.7. Các quyền lao động, an sinh, phúc lợi xã hội

Quyền lao động được trả lương là nhu cầu tối thiểu của con người. Điều 17 Công ước 1954 khuyến cáo quốc gia thành viên tạo sự đối xử càng thuận lợi càng tốt đối với người không quốc tịch, trên cơ sở ngang bằng như sự đối xử dành cho những người nước ngoài khác trong lĩnh vực lao động được trả lương. Nếu pháp luật quốc gia sở tại quy định một số hạn chế liên quan đến một số ngành nghề vì lý do an ninh quốc phòng hoặc trật tự công cộng, thì hạn chế này cũng được áp dụng/thực hiện đối với người nước ngoài nói chung.

Cùng với việc được bảo đảm quyền lao động có trả lương, người không quốc tịch cũng được khuyến cáo bảo đảm quyền tự do kinh doanh, thành lập doanh nghiệp hoặc tham gia các ngành nghề sản xuất, kinh doanh hợp pháp khác. Có thể nói, đây là sự thừa nhận ở mức độ cao quyền làm việc, lao động, tự do kinh doanh của người không quốc tịch trên cơ sở ngang bằng như với những người nước ngoài khác trên lãnh thổ quốc gia sở tại.

1.8. Quyền được cấp các giấy tờ cá nhân

Một trong những hạn chế lớn nhất của người không quốc tịch là ở chỗ, do không là công dân của bất kỳ quốc gia nào nên người đó hầu như không có bất kỳ giấy tờ cá nhân nào có giá trị pháp lý để chứng minh về thân phận của mình. Do đó, yêu cầu bức thiết đặt ra là khi đã chấp nhận cho cư trú trên lãnh thổ của mình, thì quốc gia cần nhanh chóng cấp cho họ giấy tờ phù hợp theo Điều 27 của Công ước 1954. Giấy tờ đó sẽ giúp họ thuận lợi trong các quan hệ, giao dịch tại nơi cư trú, tạo tiền đề để họ thực hiện các quyền và lợi ích của mình theo pháp luật nước sở tại.

1.9. Quyền được nhập quốc tịch

Có thể nói, đây là quyền thiêng liêng, tối cao đối với người không quốc tịch sau khoảng thời gian cư trú lâu dài, ổn định tại quốc gia sở tại. Để được nhập quốc tịch, đương nhiên người không quốc tịch cũng phải đáp ứng một số điều kiện nhất định. Nhưng đa số các quốc gia hiện nay đều giảm nhẹ các điều kiện nhập quốc tịch đối với những người không quốc tịch đã cư trú ổn định tại quốc gia mình. Để tạo thuận lợi tối đa cho người không quốc tịch, cộng đồng quốc tế cũng khuyến cáo các quốc gia nên hạn chế hoặc miễn các khoản lệ phí, chi phí đối với người không quốc tịch khi làm thủ tục nhập quốc tịch của quốc gia sở tại. Thực hiện được như vậy sẽ giúp cho người không quốc tịch đỡ được khoản chi phí có khi là không nhỏ để trở thành công dân của quốc gia sở tại.

2. Bảo vệ quyền của người không quốc tịch trong trong Công ước năm 1954 về vị thế của người không quốc tịch

2.1. Bảo vệ quyền dân sự, chính trị của người không quốc tịch

Quốc tịch là sự ràng buộc về mặt pháp lý đánh dấu mối quan hệ với tư cách là thành viên của một quốc gia hoặc thuộc về một quốc gia hoặc sở hữu giấy tờ quốc tịch của một quốc gia[2]. Tuy nhiên, quốc tịch không chỉ mang ý nghĩa thể hiện mối quan hệ với tư cách là thành viên của một quốc gia mà còn tạo cơ hội cho thành viên đó được hưởng các quyền[3].

Công ước năm 1954 đã định nghĩa người không quốc tịch, xác định quyền của người không quốc tịch và nghĩa vụ của các bên. Văn kiện này không dành một từ nào yêu cầu các quốc gia phải làm thế nào để thực hiện quá trình xác định người không quốc tịch với mục đích áp dụng sự đảm bảo của Công ước. Một số trong số hơn 30 điều trong Công ước năm 1954 dành cho việc nâng cao vị thế của người không quốc tịch thông qua việc định ra các tiêu chí tối thiểu về đối xử với người không quốc tịch mà không bị phân biệt[4]. Ở đây có hai vấn đề cần nghiên cứu. Thứ nhất,  là người không quốc tịch không được trao tất cả các quyền. Việc trao quyền phụ thuộc vào quá nhiều vào mối liên kết giữa người không quốc tịch và quốc gia nơi người không quốc tịch mong muốn thực hiện quyền đó. Công ước đã chỉ ra năm mức độ về “tính liên kết giữa người không quốc tịch với quốc gia” theo đó người không quốc tịch có thể được hưởng trong quan hệ với quốc gia[5]. Mức độ yếu nhất của sự liên kết chính là thẩm quyền tư pháp của quốc gia. Với vị thế của mình, người không quốc tịch được đảm bảo quyền tiếp cận Tòa án và giáo dục khi vị thế không quốc tịch đã được xác lập. Thứ hai, để tăng cường tính liên kết bốn cấp độ này là: Sự hiện diện một cách thực chất; sự có mặt hợp pháp, việc sinh sống hợp pháp và sinh sống ổn định trong một thời gian dài. Căn cứ trên các yếu tố trên, người không quốc tịch có quyền được cấp giấy căn cước và tự do tôn giáo, tín ngưỡng trong một quốc gia mà anh ta có sự hiện diện nhưng chỉ phát sinh khi sự hiện diện của anh ta là hợp pháp và việc tự do đi lại trong quốc gia được đảm bảo. Cuối cùng, mối liên hệ giữa cá nhân và Nhà nước phát triển xa hơn khi anh ta được sinh sống hợp pháp trong một thời gian dài. Lúc này, người không quốc tịch có thể tiếp cận một số quyền khác[6]. Việc trao quyền theo tinh thần của Công ước 1954 vì thế chủ yếu dựa vào yếu tố mức độ mối liên kết giữa anh ta và Nhà nước.

Điều quan trọng thứ hai liên quan đến phạm vi của quyền nội dung trong Công ước năm 1954 là việc bảo vệ được đưa ra ở các mức độ khác nhau đối với từng loại quyền. Theo quy định của Công ước, có ba mức độ bảo vệ cơ bản hoặc “tiêu chuẩn đối xử”: Việc đối xử ít nhất ở mức độ phù hợp với tất cả mọi người; việc đối xử theo một quy chuẩn với người có quốc tịch và quyền tuyệt đối. Người không quốc tịch được hưởng quyền ở mức độ tương tự đối với các quyền như quyền có việc làm, quyền có nhà ở. Liên quan đến các quyền khác như quyền được phân phối của cải vật chất, học hành, tự do tôn giáo, tín ngưỡng, Công ước đã quy định một số chuẩn mực cao hơn thông qua việc yêu cầu người không quốc tịch phải được đối xử tương tự như người có quốc tịch. Trong số các quyền tuyệt đối là quyền tiếp cận Tòa án, quyền được đối xử không phân biệt và quyền được cấp giấy tờ đi lại. Một điều đáng chú ý là theo tinh thần của Công ước 1954, người không quốc tịch không được hưởng tất cả mọi quyền và việc bảo vệ của Nhà nước đối với từng quyền cũng có sự khác biệt. Quyền tuyệt đối gắn với người không quốc tịch phụ thuộc vào mức độ gắn kết với quốc gia từ mức độ theo thẩm quyền của Nhà nước đến việc sinh sống lâu dài. Trong khi đó, mặc dù sự hiện diện hợp pháp hoặc việc sinh sống hợp pháp trong một quốc gia không dẫn đến việc được hưởng các quyền khác. Như vậy mức độ gắn kết theo yêu cầu và mức độ bảo vệ đối với các quyền là độc lập với nhau. Ngoài vấn đề của mức độ gắn kết và mức độ bảo vệ trong phạm vi và nội dung  các quyền được trao cho người không quốc tịch thì Công ước năm 1954 có thể coi là thành công hơn so với Công ước năm 1961 về giảm thiểu tình trạng người không quốc tịch.

Trong khi đó Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị (ICCPR) với tư cách là một luật mẫu cho việc xác định các quyền dân sự và chính trị trong Công ước năm 1954 về người không quốc tịch đã xác định các quyền của người không quốc tịch như sau: Quyền tự do di chuyển (Điều 26 và 31), quyền cá nhân (Điều 12), quyền tiếp cận Tòa án (Điều 16), quyền tự do tôn giáo, tín ngưỡng (Điều 4) và quyền sở hữu tài sản (Điều 13). Bên cạnh đó, Công ước về các quyền dân sự và chính trị đã quy định rất cụ thể về vấn đề này: (i) Không quốc tịch, không phân biệt đối xử và việc hưởng quyền dân sự và chính trị;(ii) Quyền tự do di chuyển/chuyển dịch trên phạm vi lãnh thổ của một quốc gia; (iii) Quyền tiếp cận tòa án (công lý); (iv) Quyền tự do tôn giáo;(v) Quyền tự do về tài sản.

2.2. Bảo vệ quyền kinh tế, xã hội và văn hóa của người không quốc tịch

Bên cạnh hệ thống các quy định về quyền dân sự và chính trị được quy định trong Công ước năm 1954, hệ thống các quy định về quyền kinh tế, xã hội và văn hóa là một bộ phận quan trọng trong Công ước này. Có thể nói Công ước quốc tế về quyền kinh tế, xã hội và văn hóa chính là nền tảng cho việc xây dựng hệ thống quyền này trong Công ước năm 1954 với mục đích giải quyết các vấn đề sau: (i) Quyền làm việc và các quyền liên quan đến việc làm; (ii) Quyền tự do lập hội; (iii) Quyền được hỗ trợ và bảo hiểm xã hội; (iv) Quyền được hưởng mức sống tối thiểu; (v) Quyền giáo dục (Điều 22); (vi) Quyền sở hữu trí tuệ...

Điều gây ấn tượng là số lượng các điều này lớn gấp đôi số lượng các điều khoản trong phần quyền về dân sự và chính trị trong văn kiện này. Mặc dù quy định số quyền nhiều như vậy nhưng trong thực tế việc thực hiện còn rất nhiều vấn đề phát sinh và người không quốc tịch gặp phải muôn vàn khó khăn trong việc hưởng quyền của mình.

Về nguyên tắc, người không phải là công dân bao gồm cả người không quốc tịch cũng được hưởng quyền kinh tế, xã hội và văn hóa[7]. Tuy vậy, khi so sánh với Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị thì Công ước quốc tế về quyền kinh tế, xã hội và văn hóa không cấm sự khác biệt  dựa trên quốc tịch trong tuyên bố về nguyên tắc không phân biệt đối xử[8]. Điều này được hiểu là sự khác biệt cần phải được đánh giá theo tiêu chí “các vị thế khác”. Điều thuận lợi ở đây là người không phải là công dân không cần thiết phải tìm kiếm cơ chế để được hưởng sự đối xử như là đối với công dân vì cả hai Công ước đều tuyên bố một cách rõ ràng rằng người không quốc tịch được hưởng tất cả mọi quyền kinh tế, xã hội tương tự như với người có quốc tịch.

Ngược với hệ thống quyền dân sự và chính trị,  Công ước về quyền kinh tế, xã hội và văn hóa cho phép sự linh hoạt bằng cách thể hiện rõ hầu hết các quyền được thực hiện theo lộ trình chứ không phải theo cách ngay lập tức theo đó “các quốc gia thành viên Công ước cam kết thực hiện từng bước cho đến mức tối đa các nguồn lực của mình với quan điểm thực hiện theo lộ trình cho đến khi công nhận hoàn toàn các quyền được Công ước ghi nhận bằng các biện pháp thích hợp”. Việc chia mỗi quyền thành các thành tố nhỏ được xem là nghĩa vụ cốt lõi và những quyền có thể hiện thực hóa theo lộ trình/tiến độ vì thế có thể được coi là bước đi đầu tiên trong việc tìm hiểu ảnh hưởng của nguyên tắc không phân biệt đối xử đối với việc hưởng quyền của người không quốc tịch.

- Quyền làm việc và quyền liên quan đến lao động:

Việc làm là một trong những vấn đề quan trọng gây tranh cãi cần giải quyết trong lĩnh vực quyền kinh tế, xã hội và văn hóa. Cùng với quyền giáo dục và quyền bảo hiểm xã hội, quyền làm việc đảm bảo rằng một cá nhân có công cụ cần thiết để phục vụ nhu cầu cơ bản của bản thân và gia đình[9]. Bên cạnh đó, việc làm được xem là có giá trị quan trọng đóng vai trò trung tâm trong việc “tự khẳng định và phát triển nhân cách của con người”. Ngày nay, quyền lao động không chỉ đơn thuần là tiếp cận với việc làm và quyền được kiếm sống mà còn được hiểu là không bị cưỡng bức làm việc, tự do lựa chọn việc làm và tự do làm việc độc lập. Sau đó, được bổ sung vào hệ thống quyền này là quyền an toàn lao động và làm việc trong môi trường an toàn cũng như các quyền liên quan đến bảo hiểm.

Công ước năm 1954 có ba quy định rất rõ ràng tại chương về “việc làm có thu nhập” liên quan đến quyền có việc làm. Điều 17 chỉ rõ quyền tiếp cận với việc làm có thu nhập, theo đó, các quốc gia thành viên có người không quốc tịch được phép cư trú hợp pháp trên lãnh thổ quốc gia mình phải đối xử càng thuận lợi càng tốt và trong một số trường hợp không kém thuận lợi hơn so với người nước ngoài trong trường hợp tương tự liên quan đến quyền tiếp cận việc làm có thu nhập[10]. Nếu xem xét quy định này, có thể nhận thấy có sự hạn chế nhất định từ thuật ngữ “hợp pháp”. Điều này được hiểu là chỉ có người không quốc tịch được cư trú hợp pháp trên lãnh thổ của một quốc gia thành viên mới được đối xử theo cách tương tự như đối với người nước ngoài trong việc tìm kiếm việc làm và việc hưởng quyền làm việc. Quy định này là sự kết hợp giữa sự gắn kết với quốc gia mà họ đang sinh sống với mức độ bảo vệ không vượt quá quy định tại Điều 7 của Công ước theo đó người không quốc tịch được đối xử tương tự như với người không phải công dân nói chung. Tuy vậy, khoản tiếp theo của điều này lại đặt vấn đề các quốc gia thành viên sẽ “thông cảm xem xét” việc tăng cường quyền của người không quốc tịch trong việc tìm kiếm việc làm để kiếm sống như trường hợp đối với người là công dân của họ. Vì thế, các quốc gia có nghĩa vụ xem xét đầy đủ yêu cầu của người không quốc tịch (không phân biệt ở hợp pháp hay không) được đối xử bình đẳng với công dân của nước mình trong việc tiếp cận với việc làm để kiếm sống và chỉ từ chối nếu có lý do thích hợp[11].

Trong khí đó hai điều trong Chương về “làm có thu nhập” trong Công ước năm 1954 đã đề cập đến lao động tự làm chủ[12] và quyền được làm việc trong khuôn khổ ngành nghề tự do[13]. Có thể thấy rằng cả ba điều nêu trên về quyền làm việc đều quy định mức độ bảo vệ thấp và việc kêu gọi được đối xử ở mức độ thích hợp cần thiết trong khi lại đặt ra các tiêu chí tối thiểu để áp dụng với người không quốc tịch nói chung.

Khi xem xét quy định về quyền làm việc và quyền tiếp cận với các loại công việc khác nhau thì cần xem xét các tiêu chí về điều kiện làm việc hay nói một cách khách là các quyền liên quan đến công việc. Điều 24 của Công ước năm 1954 đặt ra nhiệm vụ cho các quốc gia thành viên phải áp dung nguyên tắc đối xử bình đẳng với người không quốc tịch như với người có quốc tịch và phải xem xét một cách hợp lý. Việc quy định người có quốc tịch và người nước ngoài bao gồm cả người không quốc tịch một nền tảng chung không chỉ đáp ứng yêu cầu về sự bình đẳng mà còn vì lợi ích của người được trả lương trong nước khi họ vẫn e sợ rằng lao động nước ngoài vì được trả lương thấp hơn nên sẽ chiếm hết công việc của họ. Theo Công ước năm 1954, một khi người không quốc tịch được phép cư trú một cách hợp pháp ở một quốc gia và được quyền tiếp cận với thị trường lao động, anh ta sẽ được hưởng quyền lao động cơ bản tương tự như công dân của quốc gia đó và ngược lại người không quốc tịch cư trú bất hợp pháp thì không được hưởng bảo vệ liên quan đến quyền lao động này.

- Quyền tự do về hội:

Quyền này gắn với hai khía cạnh cơ bản là chính trị và văn hóa bên cạnh vai trò quan trọng là kinh tế và xã hội. Yếu tố chính là quyền tự do về hội dưới hình thức công đoàn để thúc đẩy và bảo vệ quyền và lợi ích kinh tế và xã hội. Quyền tự do về hội đơn thuần được hiểu là cho phép mọi cá nhân có cùng ý chí và lợi ích được tập hợp với nhau (ví dụ như các câu lạc bộ thể thao, các tổ chức phi chính phủ …). Điểm quan trọng cho người không quốc tịch và các nhóm thiểu số là các hội có thể được hình thành để có điều kiện duy trì ngôn ngữ, văn hóa và đức tin[14].

Quyền tự do về hội được đảm bảo đối với người không quốc tịch tại Điều 15 của Công ước năm 1954, liên quan đến việc lập các hội phi chính trị và phi lợi nhuận, các quốc gia tạo điều kiện cho người không quốc tịch cư trú hợp pháp trên lãnh thổ của mình được đối xử tương tự và không kém hơn so với người nước ngoài nói chung trong cùng một vấn đề. Công ước năm 1954 được coi như một công cụ cho người tị nạn, một mặt, đã hạ thấp tiêu chuẩn đối xử đến mức thuận lợi nhất cho người không phải công dân nhưng mặt khác lại nâng mức độ gắn kết với quốc gia đang cư trú với khái niệm “được cư trú hợp pháp”.

- Quyền được hưởng an sinh xã hội:

Công ước năm 1954 đã quy định về quyền của người không quốc tịch trong việc được hưởng quyền an sinh xã hội trong hai phần riêng biệt. Điều 23 quy định quyền được hỗ trợ công và Điều 24 quy định về quyền tiếp cận với an sinh xã hội. Hai quy định này đưa ra các tiêu chuẩn cơ bản tương tự về đối xử và chấp thuận về mức độ gắn kết theo yêu cầu để được hưởng việc bảo vệ: Đó là, người không quốc tịch cư trú hợp pháp được hưởng đối xử quốc gia. Trong khi mức độ gắn kết theo yêu cầu có thể gây ra nhiều vấn đề cho người không quốc tịch, quy định đối xử quốc gia là một tiêu chuẩn cao hơn so với các quy định về quyền khác trong Công ước. Tuy nhiên, vì việc bảo vệ trong thực tế được đưa ra vẫn dựa trên việc đối xử của quốc gia thiên về người có quốc tịch (công dân) hơn là đối với người không quốc tịch và không quy định nghĩa vụ tuyệt đối phải lựa chọn hệ thống nào giữa an sinh xã hội hoặc sự hỗ trợ và người không quốc tịch vẫn không được hỗ trợ bởi các quy định này.

Nội hàm của thuật ngữ an sinh xã hội vì vậy được xác định trên cơ sở của các biện pháp áp dụng đối với từng trường hợp khác nhau khi xem xét liệu người được hưởng có được hỗ trợ dựa trên nguyên tắc có đóng góp hay từ ý nguyện từ phía cộng đồng, Nhà nước. Khi xem xét khái niệm này có hai khoản quy định cho phép một số hạn chế đối với tiêu chuẩn chung của phạm trù đối xử quốc gia trong đó điều đáng ghi nhận nhất là việc quyết định rằng quốc gia có thể hạn chế người không quốc tịch việc hưởng “một số phần của hệ thống an sinh xã hội được chi trả ngoài quỹ của Nhà nước”. Điều 23 của Công ước quy định việc “hỗ trợ từ quỹ công” và đối xử quốc gia với người không quốc tịch được cư trú hợp pháp nhưng phạm vi bảo vệ vẫn chỉ có hiệu lực đối với pháp luật quốc gia và vẫn bao trùm toàn bộ việc hỗ trợ thông qua các quỹ công.

- Quyền được hưởng mức sống trung bình:

Quyền được hưởng mức sống trung bình gắn với quy định về nhu cầu tối thiểu của từng cá nhân để đảm bảo rằng mọi cá nhân có thể tham gia đầy đủ vào các hoạt động có tính tương tác bình thường với người khác mà không cảm thấy bị xấu hổ hoặc bị ngăn cản một cách bất hợp lý. Điều này gắn với quyền an sinh xã hội và sự tồn tại một cách bình đẳng của các cá nhân trong xã hội. Trong khi vấn đề an sinh xã hội đề cập đến quy định về việc “hưởng lợi” thì quyền được hưởng mức sống trung bình xem xét một cách cụ thể về các nhu cầu cần thiết tối thiểu của cuộc sống như lương thực, nước uống, quần áo và nhà ở. Quyền được hưởng mức sống trung bình cũng được hiểu là quyền hưởng dịch vụ y tế và giáo dục ở mức trung bình. Lương thực, nước uống và nhà ở là những yếu tố không thể thiếu của con người nhưng trong thực tế quyền con người trong lĩnh vực này còn xa mới được như mong đợi và quyền có cuộc sống trung bình đã bị vi phạm một cách tổng thể và có hệ thống hơn bất cứ quyền nào và việc hiện thực hóa các quyền này phụ thuộc vào vấn đề phát triển kinh tế, đổi mới nông nghiệp, nguyên tắc dinh dưỡng, thương mại quốc tế và các chương trình hỗ trợ[15]. Việc được tiếp cận một cách không đầy đủ về nhà ở là một vấn đề tương đối nghiêm trọng. Nhiều người không quốc tịch không có quyền về tài sản và đương nhiên họ cũng không có quyền về nhà ở, họ không thể đứng tên mua bán bất động sản hoặc đất đai và trong nhiều trường hợp nhà cửa, đất đai của họ còn bị tịch thu. Việc không được hưởng một cách đầy đủ về lương thực thực phẩm cũng ở trong tình trạng tương tự và người không quốc tịch tự coi mình là nạn nhân bị xã hội bỏ rơi.

- Quyền giáo dục:

Trong Công ước năm 1954 có một điều quy định về quyền giáo dục bao gồm hai phần, phần đầu liên quan đến giáo dục tiểu học và phần hai liên quan đến các cấp học khác. Khoản 1 Điều 27 quy định “các quốc gia thành viên sẽ đối xử với người không quốc tịch tương tự như người có quốc tịch trong lĩnh vực giáo dục tiểu học”. Đây có thể được coi là một trong những điều khoản mạnh mẽ nhất trong Công ước năm 1954 khi trao cho người không quốc tịch quyền được đối xử quốc gia mà không có yêu cầu gắn kết với quốc gia mà họ đang cư trú. Đối với giáo dục tiểu học, người không quốc tịch phải được đối xử tương tự như với người có quốc tịch. Khoản 2 của Điều 2 áp dụng đối với tất cả mọi người không quốc tịch ngay khi họ thuộc thẩm quyền tư pháp của quốc gia thành viên. Tuy nhiên, quy định cũng chỉ đề cập một cách chung chung đến việc họ được đối xử tương tự như người nước ngoài.

- Quyền sở hữu trí tuệ:

Điều 14 của Công ước này quy định quyền nghệ thuật và sở hữu trí tuệ và quy định về quyền sở hữu trí tuệ, liên quan đến bảo vệ sở hữu công nghiệp như sáng chế, kiểu dáng, nhãn hàng, tên thương mại, quyền tác giả, công trình khoa học, người không quốc tịch được bảo hộ trên lãnh thổ của quốc gia mà mình cư trú tương tự như với công dân của quốc gia đó[16]. Mục đích của Điều này là để bảo vệ “tính toàn vẹn sự sáng tạo của nhân loại”. Như vậy, tất cả các khía cạnh của việc bảo hộ đã được quy định rõ hoặc là liên quan đến lợi ích kinh tế hoặc lợi ích tinh thần trong lĩnh vực sở hữu trí tuệ.

Dưới góc độ quyền con người, quyền sở hữu trí tuệ hình thành một yếu tố cấu thành theo nghĩa rộng quyền tham gia hoặc hưởng thụ đời sống văn hóa hoặc đơn giản là “quyền văn hóa”. Việc tuyên bố các quyền này được xây dựng trên cơ sở nhận thức rằng văn hóa hình thành một phần không thể thiếu trong đời sống của nhân loại “các nền tảng cơ bản của con người được hình thành trên cơ sở truyền thống văn hóa nơi con người được sinh ra và lớn lên. Việc bảo tồn các nền tảng này là đặc biệt quan trọng cho nhân loại ….”[17].

2.3. Bảo vệ nhu cầu đặc biệt của người không quốc tịch

Nhu cầu đặc biệt lớn nhất của người không quốc tịch là giải pháp mang tính quyết định để giải quyết hoàn cảnh khó khăn của họ khi họ không có quốc tịch. Điều quan trọng trong các biện pháp đặc biệt được quy định trong Công ước năm 1954 là Điều 32 giải quyết vấn đề nhập quốc tịch thông qua đó tiếp cận với quốc tịch.

Việc nhập quốc tịch:

Không thể phủ nhận rằng việc nhập quốc tịch sẽ mang lại nhiều lợi ích cho tất cả người không quốc tịch vì việc nhập quốc tịch đồng nghĩa với việc giúp họ thoát khỏi nhóm thiệt thòi. Vì vậy, việc nhập quốc tịch là một công cụ không thể tách rời như một giải pháp thực tế góp phần giải quyết tình trạng “khó khăn” của người không quốc tịch vì lý do không có quốc tịch. Trong khi đó, việc quy định quyền hoặc cơ hội có quốc tịch thông qua việc nhập quốc tịch cũng là một cách thể hiện quyền có quốc tịch. Khi xem xét về quyền dân sự và chính trị dành cho người không quốc tịch trong Công ước năm 1954 và các văn kiện khác, chúng ta cũng thấy rõ vấn đề này. Tuy nhiên, quy định tại Công ước 1954 cho phép việc thực hiện các biện pháp quy định trong từng bối cảnh cụ thể. Điều đáng lo ngại ở đây không phải là quyền có quốc tịch chung chung nhằm ngăn chặn người không quốc tịch mà là việc nhập quốc tịch với tư cách là một biện pháp để đáp ứng nhu cầu của người không quốc tịch.

Một điều nữa cần quan tâm là các chính sách về nhập quốc tịch trong pháp luật của các quốc gia rất khác nhau về mặt nội dung căn cứ vào nhu cầu và lợi ích của từng quốc gia. Việc các quốc gia còn đặt ra nhiều quy định trong chính sách nhập quốc tịch của mình gây vô vàn khó khăn cho việc nhập quốc tịch của người không quốc tịch. Nhập quốc tịch là một con đường quan trọng nhưng không phải duy nhất cho việc giải quyết vấn đề người không quốc tịch.

Việc bảo vệ người không quốc tịch thông qua quy định của Công ước năm 1954 thực sự chỉ được coi là biện pháp tạm thời để đảm bảo rằng các tiêu chuẩn tối thiểu nhất định được hưởng cho đến khi thủ tục cấp quốc tịch được thông qua. Theo quy định của Công ước năm 1954, các quốc gia được yêu cầu tạo điều kiện cho việc nhập quốc tịch nhưng các quốc gia vẫn có quyền tự quyết định. Việc đưa ra một giải pháp cho người không quốc tịch thông qua việc tiếp cận quốc tịch không bao giờ trở thành nghĩa vụ[18].Tuy nhiên, việc khuyến khích nhập quốc tịch thông qua điều khoản này được xem là giá trị cốt lõi của điều này trong Công ước[19].

Cấp giấy tờ:

Để đảm bảo rằng người không quốc tịch có thể được cấp giấy tờ đi lại/giấy thông hành ngoài quốc gia họ đang cư trú, Công ước năm 1954 đã trao cho người không quốc tịch cơ hội và quyền được cấp giấy tờ đi lại theo quy định của Công ước (Convention Travel Document - CTD) tương đương như giấy tờ được cấp cho người tị nạn theo Công ước năm 1951 về người tị nạn. Các quốc gia có nghĩa vụ phải cấp các giấy tờ cho người không quốc tịch đã cư trú hợp pháp trên lãnh thổ của quốc gia đó và muốn đi nước ngoài với lý do du lịch, kinh doanh hay định cư. Trong trường hợp như vậy, việc cấp giấy tờ đi lại chỉ có thể bị từ chối nếu có lý do bắt buộc vì ảnh hưởng đến an ninh quốc gia hay trật tự công cộng. Công ước năm 1954 đã rất quan tâm đến việc đảm bảo cho những cá nhân đáp ứng đủ điều kiện được bảo vệ theo quy định được cung cấp giấy tờ xác lập vị thế không quốc tịch của người đó. Xem xét Điểu 25 của Công ước liên quan đến sự hỗ trợ về mặt hành chính, dựa trên quan niệm “bảo hộ lãnh sự”, điều này cho phép người không quốc tịch được hưởng dịch vụ và có thể được cấp một loạt giấy tờ thường bị đòi hỏi liên quan đến tình trạng quốc tịch của mình[20]. Các dịch vụ và giấy tờ có liên quan sẽ được Nhà nước hoặc thông qua cơ quan đại diện ngoại giao của mình ở nước ngoài cung cấp cho người không quốc tịch. Điều này được thể hiện theo cách người không quốc tịch có thể viện dẫn quy định của nó như đòi hỏi tính gắn kết thấp ví dụ như thường trú hay có mặt hợp pháp không bị yêu cầu.

3. Kết luận

Tăng cường bảo vệ, đảm bảo các quyền con người là chủ trương chung của Đảng và Nhà nước ta, thể hiện trong việc xây dựng và từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyền con người, đảm bảo phù hợp với điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội của nước ta và các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia. Về cơ bản, pháp luật quốc tịch Việt Nam liên quan đến người không quốc tịch đã đáp ứng được phần lớn các tiêu chí của Liên Hợp Quốc. Việc gia nhập Công ước Công ước 1954 có ý nghĩa vô cùng quan trọng vì nó có thể trang bị cho những cá nhân người không quốc tịch những kiến thức về quyền cần thiết để sống ổn định và đảm bảo rằng một số quyền cơ bản cũng như nhu cầu được đáp ứng, như quyền tiếp cận với Tòa án và quyền học tập... Những nhân tố ổn định này bên cạnh việc cải thiện chất lượng cuộc sống cho những người vẫn ở tình trạng không quốc tịch cũng làm giảm tiềm năng tăng số lượng người không quốc tịch trong tương lai.

Người không quốc tịch không phải chủ đề mới đối với Việt Nam nhưng trong bối cảnh hiện nay, nhất là với kết quả thực thi Luật Quốc tịch năm 2008, việc cho nhập quốc tịch Việt Nam với người không quốc tịch trong thời gian qua đã đánh dấu sự tiến bộ của pháp luật nước ta, ghi nhận những cố gắng của các cấp, các ngành trong việc khắc phục tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam. Đó cũng là những kết quả ban đầu có tính thuyết phục để củng cố quyết tâm gia nhập Công ước 1954. Việc tham gia Công ước sẽ tạo động lực mạnh mẽ để Việt Nam giải quyết tình trạng không quốc tịch cũng như bảo đảm quyền lợi cho nhóm người này./.