Thể chế tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam

1. Khái quát về thể chế tổ chức thi hành pháp luật

Thể chế là một thuật ngữ Hán Việt, gần nghĩa với thể lệ, trong đó, “thể” là cái làm thành bản chất của sự vật, hiện tượng, “chế” là phép tắc, “thể chế” là biểu hiện của bản chất thành luật lệ, phép tắc, quy tắc, quy định[1]. Từ điển tiếng Việt định nghĩa thể chế là “những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc mọi người phải tuân theo”[2]. Như vậy, trong lĩnh vực pháp lý, thuật ngữ thể chế có thể được hiểu và sử dụng tương đồng với thuật ngữ pháp luật. Pháp luật của một quốc gia lại được chia thành từng lĩnh vực khác nhau, tương ứng với các lĩnh vực của đời sống, như pháp luật khiếu nại, tố cáo; pháp luật giao thông; pháp luật xây dựng… Tương ứng, chúng ta có cách nói thể chế khiếu nại, tố cáo, thể chế giao thông, thể chế xây dựng, thể chế tổ chức thi hành pháp luật, thể chế theo dõi thi hành pháp luật…

Thể chế tổ chức thi hành pháp luật là một bộ phận trong hệ thống pháp luật Việt Nam, bao gồm toàn bộ các quy định của pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong việc tổ chức thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống. Tổ chức thi hành pháp luật là công việc tương đối phức tạp, với nhiều nội dung phong phú, từ việc chuẩn bị, lên kế hoạch đến cuối cùng là kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo… Chính vì vậy, thể chế tổ chức thi hành pháp luật cũng khá phức tạp, bao gồm rất nhiều quy định, được chứa đựng ở nhiều văn bản khác nhau, điều chỉnh nhiều hoạt động, liên quan đến nhiều cá nhân, cơ quan, tổ chức khác nhau.

Đối tượng điều chỉnh của thể chế tổ chức thi hành pháp luật là các quan hệ xã hội nảy sinh trong quá trình đưa pháp luật vào đời sống. Đó là những quan hệ xã hội giữa các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước với nhau, quan hệ giữa cơ quan nhà nước, nhà chức trách có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức trong xã hội. Tổ chức thi hành pháp luật là trách nhiệm của cả bộ máy nhà nước cũng như mọi cá nhân, tổ chức có thẩm quyền, trong đó trước tiên là Nhà nước. Trong bộ máy nhà nước, trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật chủ yếu và trước hết thuộc về cơ quan hành pháp: Chính phủ, các bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp. Do vậy, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật cũng chủ yếu nảy sinh giữa các cơ quan hành pháp với nhau, giữa cơ quan hành pháp với các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Đó có thể là quan hệ giữa các chủ thể có quan hệ lệ thuộc về mặt tổ chức, cũng có thể là quan hệ giữa các chủ thể không có mối quan hệ phụ thuộc, ràng buộc về mặt tổ chức.

2. Quá trình phát triển của thể chế về tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam

2.1. Thể chế về chủ thể tổ chức thi hành pháp luật

Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật với tính chất là một nhiệm vụ riêng biệt của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, chính quyền địa phương các cấp. Có thể nói, đây là lần đầu tiên pháp luật quy định rõ trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật của hệ thống cơ quan hành pháp.

Hiến pháp năm 2013 không quy định nhiệm vụ tổ chức thi hành pháp luật đối với Quốc hội, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan bầu cử, cơ quan kiểm toán nhà nước. Trong phạm vi hoạt động, Quốc hội, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan bầu cử, cơ quan kiểm toán nhà nước vẫn phải thực hiện nhiệm vụ tổ chức thi hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Tuy nhiên, các cơ quan này không phải là cơ quan chuyên trách tổ chức thực hiện pháp luật, việc tổ chức thực hiện pháp luật không phải là một nhiệm vụ, quyền hạn riêng biệt, độc lập của nó[3].

Như vậy có thể nói, pháp luật đã xác định khá rõ các chủ thể có chức năng, nhiệm vụ trong công tác tổ chức thi hành pháp luật. Tuy nhiên, thẩm quyền cụ thể trong hoạt động tổ chức thi hành pháp luật thì nhìn chung chưa được pháp luật quy định, chưa quy định một cơ quan đầu mối chính giúp Chính phủ trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước thống nhất đối với công tác tổ chức thực hiện pháp luật[4]. Chính vì vậy, các chủ thể hữu quan chưa xác định được một cách rõ ràng những nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cụ thể của họ trong tổ chức thi hành pháp luật.

2.2. Thể chế về nội dung tổ chức thi hành pháp luật

2.2.1. Thể chế về rà soát hệ thống pháp luật

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 là văn bản đầu tiên quy định về rà soát hệ thống pháp luật nhưng cũng chỉ quy định chung chung, khái quát về chủ thể thực hiện rà soát, nội dung rà soát, phạm vi rà soát và xử lý kết quả rà soát. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 kế thừa quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, lần đầu tiên cụ thể hóa một số khía cạnh của hoạt động rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Có thể nói, thời kỳ này chưa có khung thể chế đầy đủ, vì vậy, chưa làm nổi bật vai trò của rà soát hệ thống pháp luật đối với hoạt động xây dựng cũng như tổ chức thi hành pháp luật.

Rà soát hệ thống pháp luật được quan tâm mạnh mẽ hơn sau sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Cụ thể hóa Luật này, ngày 06/02/2013, Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; tiếp theo đó, ngày 15/6/2013, Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 09/2013/TT-BTP quy định chi tiết thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật.

Về cơ bản, thể chế rà soát hệ thống pháp luật đã tương đối đầy đủ, tuy nhiên, cần phải tiếp tục hoàn thiện theo hướng xác định rõ hơn trách nhiệm rà soát hệ thống pháp luật của cơ quan ban hành văn bản; cùng với việc ban hành văn bản mới phải đồng thời sửa đổi, bổ sung hoặc kiến nghị sửa đổi, bổ sung những văn bản hiện hành nếu thấy cần thiết, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, nhất quán của hệ thống pháp luật, có như vậy công tác tổ chức thi hành pháp luật mới có thể diễn ra một cách dễ dàng, thuận lợi.

2.2.2. Thể chế về quy định chi tiết văn bản của cấp trên, quy định biện pháp để tổ chức thi hành văn bản của cấp trên, quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước

Hoạt động quy định chi tiết văn bản của cấp trên lần đầu tiên được điều chỉnh trong Hiến pháp năm 1992 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, trong đó, xác định rõ khi nào được ban hành văn bản quy định chi tiết, chủ thể có thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản quy định chi tiết. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 gần như giữ nguyên các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 về hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết văn bản của cấp trên. Với sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, nhiều khía cạnh mới đã được đề cập để củng cố thể chế quy định chi tiết văn bản của cấp trên. Luật này đã quy định cụ thể thẩm quyền quy định chi tiết, các trường hợp được quy định chi tiết, nội dung quy định chi tiết… Tuy nhiên, vấn đề thẩm quyền, các trường hợp, nội dung, biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành văn bản của cấp trên cũng như biện pháp để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước vẫn chưa được pháp luật quy định đầy đủ, rõ ràng, dễ tạo ra tình trạng lạm quyền, mỗi nơi làm một kiểu… Chính vì vậy, thực tiễn đòi hỏi phải sớm bổ sung, hoàn thiện các quy định liên quan đến việc ban hành văn bản để quy định các biện pháp tổ chức thi hành văn bản của cấp trên; biện pháp để thực hiện các vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của cơ quan nhà nước, tạo thuận lợi cho các chủ thể công quyền nhưng đồng thời cũng phải bảo đảm phục vụ người dân, doanh nghiệp một cách tốt nhất.

2.2.3. Thể chế về phổ biến, giáo dục pháp luật

Trước năm 2012, thể chế về hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật chỉ có quy định mang tính nguyên tắc trong Hiến pháp về trách nhiệm tổ chức và lãnh đạo công tác tuyên truyền, giáo dục Hiến pháp, pháp luật. Đáp ứng nhu cầu của thực tiễn, năm 2012, Quốc hội thông qua Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật, cùng với đó, các cơ quan có thẩm quyền cũng ban hành nhiều văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật. Đến nay, có nhiều văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật, tạo thành thể chế phổ biến, giáo dục pháp luật tương đối toàn diện. Gần mười năm qua, kể từ khi Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật được ban hành, đời sống xã hội có nhiều thay đổi đáng kể, những quy định trong Luật này vì thế đã bộc lộ những điểm bất cập, đòi hỏi phải có sự sửa đổi, bổ sung, cập nhật kịp thời. Trong đó, hướng tiếp cận quan trọng đó là cần phải coi phổ biến, giáo dục pháp luật như một loại hình dịch vụ mà các cá nhân, tổ chức có thể cung ứng cho xã hội. Ở đó, các cơ quan có thẩm quyền chỉ đóng vai trò là người tổ chức cho các cá nhân, tổ chức thực hiện cung ứng dịch vụ có chất lượng cho xã hội.

2.2.4. Thể chế về tạo lập bộ máy, nhân sự và các nguồn lực bảo đảm cho công tác thi hành pháp luật, chỉ đạo điều hành, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong quá trình thi hành pháp luật

- Về tạo lập bộ máy cho công tác thi hành pháp luật: Đây là nhóm quy định hình thành rất sớm trong hệ thống pháp luật. Hiến pháp, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước chỉ dừng lại ở những thiết chế cơ bản, còn lại các thiết chế khác được điều chỉnh bởi văn bản dưới luật, trong đó chủ yếu là nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng… Trên cơ sở Hiến pháp, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản cụ thể quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các thiết chế có trách nhiệm thi hành pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật; đồng thời quy định về tiêu chuẩn, điều kiện, quy trình tuyển dụng, bổ nhiệm… Có thể thấy rằng, mặc dù liên tục được hoàn thiện nhưng các quy định trong nhóm này vẫn còn nhiều hạn chế mà biểu hiện dễ nhận thấy là những hiện tượng bộ máy cồng kềnh, thiếu thống nhất, quy trình thiếu chặt chẽ…

- Về tạo lập và sử dụng các nguồn kinh phí bảo đảm cho công tác thi hành pháp luật: Ở Việt Nam, pháp luật về ngân sách nhà nước hình thành từ khá sớm. Ngay từ Hiến pháp năm 1946 đã có các quy định về thẩm quyền của Nghị viện nhân dân trong việc quyết định ngân sách nhà nước, đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các loại thuế. Các bản Hiến pháp sau này đều tiếp tục quy định điều đó. Năm 1996, Luật Ngân sách nhà nước ra đời, đánh dấu bước phát triển mới cho pháp luật về ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước, các văn bản hướng dẫn thi hành cũng như các văn bản quy phạm pháp luật khác đều không quy định cụ thể về các khoản chi cho từng hoạt động cụ thể trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật. Bởi vậy, trên thực tế, kinh phí cho từng hoạt động cụ thể trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật được xác định trong các đề án về các hoạt động cụ thể được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

- Về chỉ đạo, điều hành, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực thi pháp luật: Có thể nói, chỉ đạo, điều hành, đôn đốc, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc là những hoạt động thường xuyên, hàng ngày của công tác tổ chức thi hành pháp luật. Tuy nhiên, đây là những hoạt động hết sức đa dạng, phức tạp, vì thế, khó có thể chế nào có thể quy định một cách cụ thể. Thực tế cho thấy, pháp luật thường chỉ quy định một cách chung nhất về thẩm quyền của cơ quan, nhà chức trách, về ý thức trách nhiệm, tinh thần, thái độ làm việc của họ.

2.2.5. Thể chế áp dụng pháp luật

Một là, các quy định về áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước

Có thể nói, các quy định về áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước được hình thành rất sớm. Xuất phát từ tư duy, pháp luật là công cụ để Nhà nước quản lý xã hội, cho nên, ngay từ những văn bản pháp luật đầu tiên, Nhà nước đã quy định về các trường hợp cũng như thẩm quyền áp dụng pháp luật trong hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan quản lý nhà nước. Cùng với sự phát triển, hoàn thiện của hệ thống pháp luật nói chung, các quy định về điều kiện, trình tự, thủ tục, quy trình áp dụng pháp luật từng bước được hoàn thiện.

Năm 1994 đánh dấu sự phát triển của thể chế áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính, đó là sự ra đời của văn bản về cải cách thủ tục hành chính, cụ thể là Nghị quyết số 38-CP ngày 04/5/1994 của Chính phủ về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức. Từ đó đến nay, Nhà nước luôn chú trọng việc cải cách thủ tục hành chính. Theo quy định tại Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, ngoài văn bản của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các văn bản quy phạm pháp luật khác không được quy định thủ tục hành chính. Ngay cả những văn bản quy phạm pháp luật được phép quy định thủ tục hành chính thì nội dung này cũng phải hết sức thận trọng và luôn được thẩm định một cách kỹ lưỡng về sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính trong dự thảo văn bản. Tuy nhiên, vẫn phải thừa nhận rằng, thủ tục hành chính nhìn chung vẫn phức tạp, rườm rà, gây không ít khó khăn cho người dân, doanh nghiệp trong quá trình thi hành pháp luật.

Hai là, các quy định về áp dụng pháp luật trong hoạt động tư pháp

Đây là hoạt động áp dụng pháp luật gắn liền với Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan điều tra…

Trong lĩnh vực hình sự, ngay khi vừa ra đời, Nhà nước đã ban hành những văn bản pháp luật đầu tiên về trừng trị các tội phản cách mạng, đồng thời thành lập các Tòa án đặc biệt để xét xử các hành vi phạm tội. Tiếp đó, Nhà nước từng bước hoàn thiện hệ thống thể chế về hoạt động áp dụng pháp luật để xử lý các hành vi phạm tội.

Trong lĩnh vực dân sự, thương mại, lao động, các quy định về áp dụng pháp luật giải quyết các tranh chấp trong lĩnh vực này cũng từng bước phát triển hoàn thiện. Dấu mốc quan trọng trong sự phát triển của nhóm quy định này phải kể đến sự ra đời của 03 pháp lệnh: Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án dân sự năm 1989, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án kinh tế năm 1994 và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các tranh chấp lao động năm 1996. Lần đầu tiên, việc áp dụng pháp luật để giải quyết tranh chấp phát sinh từ các quan hệ pháp luật thuộc lĩnh vực luật tư được quy định tập trung và thống nhất trong một văn bản cụ thể. Đây là tiền đề cho sự ra đời của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 và Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015.

Đặc biệt, với sự ra đời của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, lần đầu tiên ở Việt Nam, tranh chấp giữa cơ quan hành chính với người dân được giải quyết bằng con đường Tòa án. Năm 2010, pháp lệnh này được thay thế bởi Luật Tố tụng hành chính. Đến năm 2015, Quốc hội khóa XIII ban hành luật mới thay thế Luật Tố tụng hành chính năm 2010.

2.2.6. Thể chế về kiểm tra, giám sát, theo dõi thi hành pháp luật

Các quy định về theo dõi việc thi hành pháp luật xuất hiện khá muộn trong hệ thống pháp luật Việt Nam, với sự ra đời của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật (được sửa đổi, bổ sung năm 2020, bằng Nghị định số 32/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ). Tuy nhiên, nếu hiểu theo dõi thi hành pháp luật theo nghĩa rộng, bao gồm cả kiểm tra, thanh tra, giám sát… thì thể chế về lĩnh vực này cũng đã được hình thành từ lâu với sự ra đời của các văn bản như Luật Thanh tra, Luật Tố cáo, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật Kiểm toán…

Pháp luật hiện hành không coi công tác theo dõi phòng, chống tham nhũng, giám sát, thanh tra… là hoạt động theo dõi thi hành pháp luật; chưa gắn kết việc theo dõi thi hành pháp luật với việc tố cáo của cá nhân, tổ chức; chưa coi trọng theo dõi thi hành pháp luật trong việc tổ chức thi hành pháp luật của cơ quan có thẩm quyền; chưa gắn kết theo dõi thi hành pháp luật với kiểm soát quyền lực nhà nước; vấn đề bảo đảm, bảo vệ quyền con người trong theo dõi thi hành pháp luật không được đặt ra… Theo tác giả, đây là những bất cập rất đáng kể trong pháp luật hiện hành về theo dõi thi hành pháp luật.

2.2.7. Thể chế về ứng phó sự cố, thảm họa

Sự cố, thảm họa xảy ra trong đời sống khá đa dạng và phức tạp, khó lường. Hoạt động ứng phó sự cố, thảm họa phải được coi là một nội dung quan trọng của công tác tổ chức thi hành pháp luật. Hiện nay, trong hệ thống pháp luật Việt Nam, thể chế về ứng phó sự cố, thảm họa chủ yếu bao gồm các quy định liên quan đến các tình huống sự cố, thảm họa, đó là chiến tranh, thiên tai và dịch bệnh, trong đó chủ yếu là các quy định về ứng phó sự cố, thảm họa thiên tai, dịch bệnh. Các quy định về phòng, chống thiên tai, dịch bệnh ra đời từ khá sớm, có thể kể đến như: Pháp lệnh Phòng, chống lụt bão năm 1993 (năm 2013 được thay thế bằng Luật Phòng, chống thiên tai), Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007, Luật Đê điều năm 2006, Luật Tài nguyên nước năm 2012…

2.2.8. Thể chế giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật

Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật được quan tâm từ rất sớm. Đặc biệt, năm 1998, Quốc hội đã thông qua Luật Khiếu nại, tố cáo, đây là văn bản luật đầu tiên quy định tương đối đầy đủ, có hệ thống về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đến năm 2011, Quốc hội lần lượt ban hành hai văn bản luật mới là Luật Tố cáo và Luật Khiếu nại thay thế cho Luật Khiếu nại, tố cáo đã điều chỉnh một cách cụ thể, chi tiết hơn các quan hệ xã hội về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo, tuy nhiên, nhiều quy định vẫn còn mang tính nguyên tắc, chưa cụ thể, thiếu thống nhất, dẫn đến làm giảm hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung.

2.3. Thể chế về kiểm soát việc thực hiện chức trách trong tổ chức thi hành pháp luật

Các quy định về kiểm soát việc thực hiện trách nhiệm trong tổ chức thi hành pháp luật xuất hiện khá sớm. Trước đây, Viện kiểm sát nhân dân có vai trò kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan nhà nước và công dân[5] (kiểm sát chung). Đến ngày 25/12/2001, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, theo đó, hệ thống Viện kiểm sát nhân dân không còn chức năng kiểm sát chung như trước đây.

Cùng với các quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác, Luật Thanh tra quy định rõ việc kiểm soát việc thực hiện chức trách trong tổ chức thi hành pháp luật. Luật quy định rõ nguyên tắc thanh tra, xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, đặc biệt, Luật quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra từng cấp, tạo cơ sở để kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước trong lĩnh vực này. Cụ thể hóa Luật Thanh tra, Thông tư số 01/2013/TT-TTCP ngày 12/3/2013 của Thanh tra Chính phủ quy định về hoạt động theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra cũng tạo cơ sở pháp lý vững chắc hơn nữa để tăng cường kiểm soát việc thực hiện chức trách trong tổ chức thi hành pháp luật nếu phát hiện sai phạm. Bên cạnh đó, việc kiểm soát việc thực hiện chức trách trong tổ chức thi hành pháp luật còn được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

3. Đề xuất hoàn thiện thể chế tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam

Có thể nói, hoạt động tổ chức thi hành pháp luật ở nước ta hiện nay còn có những hạn chế, yếu kém nhất định[6]. Điều đó bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, một trong những nguyên nhân đó là thể chế tổ chức thi hành pháp luật. Do vậy, để hoạt động tổ chức thi hành pháp luật được tiến hành một cách có hiệu quả, cần khẩn trương hoàn thiện hệ thống thể chế về tổ chức thi hành pháp luật. Đây là công việc “khổng lồ” và hết sức phức tạp, đòi hỏi phải làm từng bước, có chất lượng.

Trước hết, cần xác định thật rõ nội dung của công tác tổ chức thi hành pháp luật, bởi lẽ, chỉ có trên cơ sở xác định rõ nội dung của công tác này mới có cơ sở để rà soát, hệ thống hóa, xây dựng và hoàn thiện thể chế về tổ chức thi hành pháp luật. Theo đó, cần hoàn thiện nhóm thể chế về thẩm quyền của các cơ quan, nhà chức trách trong tổ chức thi hành pháp luật, xác định rõ những nhiệm vụ phải làm để đưa pháp luật vào cuộc sống. Tiếp theo đó, hoàn thiện thể chế về rà soát hệ thống pháp luật, thể chế phổ biến, giáo dục pháp luật; thể chế kiểm tra, giám sát, theo dõi việc thi hành pháp luật; thể chế về ứng phó sự cố, thảm họa; thể chế giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật; thể chế về kiểm soát việc thực hiện chức trách trong tổ chức thi hành pháp luật.

Về lâu dài, cần nghiên cứu xây dựng, ban hành Luật Tổ chức thi hành pháp luật. Luật này cần quy định rõ ràng, đầy đủ nghĩa vụ, quyền hạn của các chủ thể trong tổ chức thi hành pháp luật, quy định rõ vai trò, trách nhiệm của từng cơ quan, cá nhân công chức trong việc tổ chức thi hành pháp luật; xác định rõ nội dung của tổ chức thi hành pháp luật; xác định rõ hình thức, biện pháp, cơ chế thực thi cụ thể từng nội dung tổ chức thi hành pháp luật, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong tổ chức thi hành pháp luật; nội dung các biện pháp để tổ chức thi hành văn bản của cơ quan cấp trên; hiệu lực pháp lý của các văn bản trả lời cấp dưới, trong đó, có nội dung giải thích, hướng dẫn thi hành quy định cụ thể trong văn bản của cấp trên; những phương tiện, biện pháp có thể sử dụng; trách nhiệm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc; các biện pháp ứng phó, xử lý tình huống trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật; các biện pháp ngăn chặn vi phạm pháp luật có thể xảy ra hoặc tiếp tục tái diễn…; xác định rõ cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động tổ chức thi hành pháp luật… Đặc biệt, các quy định về trách nhiệm của các cơ quan, công chức nhà nước, kỷ luật công vụ trong việc tổ chức thi hành pháp luật phải hết sức rõ ràng, cần phải lượng hóa trách nhiệm và kỷ luật công vụ, xác định rõ hành vi vi phạm trong quá trình thực thi công vụ và biện pháp xử lý đối với hành vi đó, tránh tình trạng quy kết theo kiểu “thiếu tinh thần trách nhiệm”; “trách nhiệm chưa cao”; qua đó, có cơ sở để quy định đầy đủ, rõ ràng chế tài đối với hành vi lơ là, thiếu trách nhiệm hoặc lạm quyền trong tổ chức thi hành pháp luật…