Thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Abstract: The article is concerned with the real situation of law violation in the area of environment protection in our country and analyzes insufficiencies of existing legal provisions in the practice of law implementation of administrative violation handling and recommends some solutions for completion.

1. Thực trạng vi phạm pháp luật và những bất cập trong việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
1.1. Thực trạng vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường ở nước ta

Tại Việt Nam, trong những năm qua, môi trường bị hủy hoại nghiêm trọng, phần lớn do hoạt động của con người trong quá trình khai thác các yếu tố của môi trường đã làm mất cân bằng sinh thái, gây ô nhiễm môi trường. Qua báo cáo tổng kết công tác phòng, chống tội phạm của Cục Cảnh sát phòng, chống tội phạm về môi trường - Bộ Công an cho thấy, trong những năm qua, lực lượng Cảnh sát môi trường đã phát hiện, điều tra, xử lý hàng nghìn vụ việc và đối tượng, xử phạt vi phạm hành chính và truy thu phí môi trường hàng ngàn tỷ đồng. Năm 2016, Ngành Công an cho biết đã xử lý hơn 17.000 vụ vi phạm pháp luật về môi trường[1]. Tổng cục Môi trường đã ban hành 431 kết luận thanh tra về công tác bảo vệ môi trường trên địa bàn 12 tỉnh, thành phố, gồm: Hà Giang, Nghệ An, Hà Tĩnh, Bắc Ninh, Bắc Giang, Phú Thọ, Cao Bằng, Lào Cai, Đồng Nai, Bà Rịa - Vũng Tàu, Hải Phòng và TP. Hồ Chí Minh. Cùng với đó, Tổng Cục đã ban hành 225 quyết định xử phạt vi phạm hành chính với tổng số tiền trên 30 tỷ đồng, 17 quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm. Theo thống kê của Cục Cảnh sát phòng, chống tội phạm về môi trường, mỗi năm lực lượng này phát hiện gần 10.000 vụ vi phạm pháp luật về môi trường. Từ những thống kê đó cho thấy, tình hình vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường ở nước ta hiện rất lớn. Có rất nhiều nguyên nhân, nhưng một trong những nguyên nhân chính là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật mặc dù đã được sửa đổi, bổ sung nhưng vẫn còn thiếu và chưa đồng bộ, chưa rõ ràng, chế tài chưa đủ mạnh để răn đe, còn nhiều lỗ hổng trong quy định.

1.2. Một số bất cập trong việc thi hành pháp luật

Hiện nay, qua thực tế cho thấy, số lượng các vụ vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường rất lớn nhưng rất ít vụ việc được xử lý hình sự và gần như không có các vụ kiện ra Tòa án về dân sự, cho thấy mức độ răn đe của các chế tài đã được áp dụng chưa đủ mạnh để ngăn chặn các hành vi vi phạm. Đây là vấn đề bất cập trong thực thi pháp luật, có độ vênh và khoảng cách lớn giữa pháp luật thực định và thi hành pháp luật. Một số bất cập cụ thể như:

- Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 có hiệu lực từ ngày 01/7/2013, thực hiện được hơn 04 năm nhưng đã bộc lộ những hạn chế, bất cập trong quá trình xử lý vi phạm hành chính nói chung và trong lĩnh vực bảo vệ môi trường nói riêng. Nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính chưa có sự thống nhất, còn mâu thuẫn về “tình tiết tăng nặng” tại điểm b khoản 1 Điều 10 với điểm d khoản 1 Điều 3 của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 gây khó khăn cho cơ quan hoặc người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt. Hoặc “tình tiết tăng nặng” quy định tại điểm l khoản 1 Điều 10 “vi phạm hành chính có quy mô lớn, số lượng lớn hoặc giá trị hàng hóa lớn” cho đến nay chưa có văn bản hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền xác định quy mô lớn hoặc giá trị hàng hóa vi phạm đến mức nào thì được coi là “lớn” và loại hàng hóa nào để áp dụng tình tiết tăng nặng.

Về tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính được quy định tại Điều 126 nói chung và tại khoản 1 của điều này nói riêng gây khó khăn, lúng túng trong quá trình áp dụng của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong thực tiễn. Khoản 1 quy định: “Đối với tang vật, phương tiện đang bị tạm giữ do bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép để vi phạm hành chính thuộc trường hợp bị tịch thu thì trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp. Trong trường hợp này, cá nhân, tổ chức vi phạm phải nộp một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm vào ngân sách nhà nước” nhưng Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính và các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực cụ thể trong đó có lĩnh vực bảo vệ môi trường chưa quy định, hướng dẫn chi tiết thi hành, áp dụng đối với biện pháp này và cũng không quy định hình thức này là hình thức xử phạt hay biện pháp khắc phục hậu quả. Trên thực tiễn, các phương tiện vận tải hầu hết có giá trị lớn, người lái xe, lái tàu đa số là người làm thuê, thu nhập thấp nên không có tiền nộp phạt tương đương giá trị tang vật, phương tiện vi phạm vào ngân sách nhà nước. Hay quy định về thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đối với tổ chức hoặc xử lý tang vật vi phạm hành chính (lập hội đồng định giá để xác định giá, thời gian là 24 giờ kể từ thời điểm ra quyết định tạm giữ tang vật, có thể kéo dài thêm nhưng tối đa không quá 24 giờ) quy định như vậy gây rất nhiều khó khăn trong vận dụng vào thực tiễn.

Ngoài ra, trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 còn nhiều quy định gây khó khăn khi áp dụng trong thực tiễn như thẩm quyền xử phạt, thẩm quyền tạm giữ theo thủ tục hành chính, xử phạt đối với người bị xử phạt đã chết, mất tích, tổ chức bị xử phạt giải thể, phá sản theo quy định… Bên cạnh đó, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của lực lượng Cảnh sát môi trường mới chỉ được quy định trong nghị định về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và lĩnh vực thú y, còn các lĩnh vực khác như thủy sản; khoáng sản; quản lý, bảo vệ và phát triển rừng; vệ sinh an toàn thực phẩm… chưa có quy định.

- Một số hành vi bị nghiêm cấm trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 vẫn chưa được cụ thể hóa trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự năm 2017 như: Hành vi gây tiếng ồn, độ rung vượt tiêu chuẩn cho phép; sinh sống ở khu vực được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định là khu vực cấm do mức độ nguy hiểm về môi trường đối với sức khỏe và tính mạng con người; hành vi cản trở hoạt động bảo vệ môi trường. Bên cạnh đó, quy định về đánh giá tác động môi trường vẫn còn chung chung, chưa cụ thể, rõ ràng như xây dựng hướng dẫn kỹ thuật cho báo cáo tác động môi trường của các dự án đặc thù, xác định rõ các loại tác động của dự án theo các giai đoạn đầu tư, xây dựng, vận hành hoặc tác động môi trường của các dự án có liên quan đến đa dạng sinh học chưa được quy định. Hiện nay, chưa có quy định về tác động môi trường về không khí riêng, quy định về quan trắc ô nhiễm môi trường không khí còn chưa đồng bộ, mạng lưới quan trắc còn thiếu và mỏng dẫn đến hiệu quả phát hiện ô nhiễm còn thấp, chưa quy định cụ thể về ngăn chặn, khắc phục ô nhiễm, phục hồi hiện trạng môi trường không khí, xác định thiệt hại về môi trường không khí, chưa quy định cụ thể về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân chủ nguồn thải trong ngăn chặn ô nhiễm môi trường không khí (cả nguồn thải cố định và di động) mà chỉ có quy định ngăn chặn sự cố môi trường. Ngoài ra, khâu hậu kiểm trong tác động môi trường còn nhiều thủ tục hành chính, gây khó khăn cho doanh nghiệp trong quá trình tiến hành dự án hoặc bản thân các cơ quan quản lý nhà nước cũng chưa đủ nguồn lực để tiến hành kiểm tra, xác nhận đã hoàn thành công trình tác động môi trường  theo phương án đã được phê duyệt. Ngoài ra, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 vẫn còn thiếu quy định về cơ chế thực hiện quyền của các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp, cộng đồng dân cư như chưa có quy định quyền được yêu cầu cung cấp thông tin môi trường của người dân hoặc Luật cũng chỉ mới quy định về giám định thiệt hại về môi trường mà chưa có quy định về giám định thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản của người bị thiệt hại hoặc vấn đề giải quyết tranh chấp môi trường.

- Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/02/2017 đã kịp thời bổ sung đầy đủ các quy định về pháp luật giữa Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, nhằm đảm bảo tính răn đe, cụ thể, chi tiết, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới, đồng thời thể hiện quan điểm nhất quán của Thủ tướng Chính phủ về quyết tâm xây dựng Chính phủ liêm chính, hành động nhằm phục vụ người dân và doanh nghiệp. Nghị định số 155/2016/NĐ-CP đã quy định cụ thể chế tài xử phạt đối với hành vi không lập bản kế hoạch bảo vệ môi trường, bổ sung hình thức xử phạt cảnh cáo, mức xử phạt tăng đối với hành vi xả nước thải vượt quy chuẩn quốc gia về môi trường từ 10% - 50% của khung phạt; kết quả quan trắc tự động được sử dụng làm căn cứ để xác định hành vi xả thải vượt quy chuẩn Việt Nam. Việc xác định ngưỡng vượt quy chuẩn có tính đến sai số phân tích và chi tiết khung phạt theo quy mô xả thải để đảm bảo công bằng khi xử phạt, đồng thời, Nghị định này cũng quy định danh mục các thông số môi trường nguy hại trong nước thải và khí thải. Việc phân định thẩm quyền xử phạt của các lực lượng đảm bảo đúng pháp luật, rõ ràng, cụ thể. Tuy nhiên, qua nghiên cứu cho thấy, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP vẫn còn một số nội dung bỏ trống, chưa xem xét xử phạt vi phạm hành chính như: Hành vi không thực hiện giám sát môi trường đầy đủ trong trường hợp phải thực hiện giám sát môi trường trong kế hoạch bảo vệ môi trường, đề án bảo vệ môi trường thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Nghị định quy định một số thủ tục đình chỉ hoạt động có thời hạn cần phải tổ chức niêm phong, đánh giá, mở niêm phong sau khi đã khắc phục, nhưng hiện chưa có hướng dẫn cụ thể cách thức thực hiện.

Điều 53 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định về trách nhiệm và cơ chế phối hợp trong hoạt động kiểm tra, thanh tra và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Qua nghiên cứu tác giả thấy rằng, việc quy định như Điều 53 là chưa thống nhất về thẩm quyền, trách nhiệm của lực lượng Công an nhân dân nói chung và Cảnh sát môi trường nói riêng trong việc kiểm tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trường, cụ thể tại điểm a khoản 3 quy định Bộ Công an có trách nhiệm: “Tổ chức kiểm tra việc chấp hành pháp luật theo quy định pháp luật và theo định hướng của Bộ Tài nguyên và Môi trường; không kiểm tra các đối tượng thuộc kế hoạch kiểm tra, thanh tra hàng năm quy định tại điểm a khoản 2 và điểm a khoản 4 Điều này, trừ trường hợp phát hiện thấy dấu hiệu của tội phạm”; nhưng tại điểm d khoản 3 lại quy định Bộ Công an có trách nhiệm “chỉ đạo lực lượng Công an nhân dân phối hợp với cơ quan chuyên môn về bảo vệ môi trường các cấp khi tiến hành kiểm tra đột xuất cá nhân, tổ chức có dấu hiệu vi phạm pháp luật do lực lượng Công an nhân dân phát hiện…”. Rõ ràng, việc quy định như vậy là không thống nhất và quá trình tổ chức kiểm tra về bảo vệ môi trường của các cơ quan chức năng (trong đó có lực lượng Cảnh sát môi trường) phải thông báo cho cơ quan chuyên môn về môi trường nhưng không quy định là thông báo nội dung gì, hình thức thông báo và cơ quan chuyên môn về môi trường là cơ quan nào.

2. Giải pháp khắc phục

Để việc thực hiện thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường phát huy hiệu quả trong thời gian tới, cần nghiên cứu một số giải pháp sau:

Một là, ban hành văn bản hướng dẫn việc thực hiện các quy định trong Chương XIX Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự năm 2017 về các tội phạm về môi trường phù hợp với thực tiễn đấu tranh phòng, chống tội phạm về môi trường và các văn bản có liên quan nhằm đảm bảo tính thống nhất trong việc định tội danh, truy tố, xét xử và thi hành án đối với các đối tượng phạm tội về môi trường, nhất là các quy định đối với pháp nhân thương mại phạm tội.

Hai là, sửa đổi, bổ sung các quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật. Thời gian tới, các cơ quan có thẩm quyền cần tiến hành sửa đổi các quy định theo hướng hợp lý, rõ ràng hơn trong một số điều khoản của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 như: Bổ sung các thuật ngữ “ủy quyền”, “giao quyền” và “vắng mặt” vào Điều 2 và giải thích rõ hơn các khái niệm này hoặc ban hành mới hoặc sửa đổi các nghị định hiện hành nhằm làm rõ một số quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.

Ba là, tiếp tục thể chế hóa Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. Mặc dù đã có Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường, tuy nhiên, còn nhiều điểm chưa được hướng dẫn rõ ràng. Do đó, trong thời gian tới, các cơ quan có thẩm quyền cần rà soát, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung những quy định còn thiếu hoặc không phù hợp với thực tiễn trong quá trình thực hiện Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. Trong đó, cần tiếp tục thể chế hóa và tăng cường hiệu quả của tham vấn trong quá trình thực hiện báo cáo tác động môi trường như xây dựng các hướng dẫn kỹ thuật cho báo cáo đánh giá tác động môi trường của các dự án đặc thù, xác định rõ các loại tác động của dự án theo các giai đoạn đầu tư, xây dựng, vận hành. Trong hướng dẫn quy trình thực hiện đánh giá tác động môi trường và tham vấn, cần quy định rõ về trách nhiệm và chế tài đối với chủ đầu tư và cơ quan, thẩm quyền về tiếp nhận và phản hồi thông tin; công khai địa chỉ liên lạc của cá nhân, tổ chức chịu trách nhiệm phản hồi thông tin và quy định thời hạn phản hồi; xây dựng cơ chế giám sát cụ thể, những phát hiện trong quá trình giám sát phải được báo cáo cho cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan này phải có biện pháp xử lý phù hợp; hoàn thiện và cập nhật cơ sở dữ liệu môi trường quốc gia tạo điều kiện thuận lợi cho việc tìm kiếm và tiếp cận thông tin. Bên cạnh đó, cơ quan chức năng cần ban hành bổ sung đánh giá tác động môi trường trong đa dạng sinh học của các dự án có nguy cơ, ảnh hưởng lớn như về đối tượng và tiêu chí đánh giá; tiêu chuẩn và phương pháp đo, đếm mức độ tác động lên đa dạng sinh học; danh mục các dự án có liên quan.

Bốn là, bổ sung thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cho lực lượng Cảnh sát môi trường trong một số lĩnh vực như về quản lý, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; khoáng sản; vệ sinh an toàn thực phẩm… nhằm đảm bảo công tác phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật về môi trường, tài nguyên, an toàn thực phẩm đi vào chiều sâu và có hiệu quả.

Năm là, các bộ, ngành liên quan như Bộ Tư pháp, Bộ Tài nguyên và Môi trường... cần nghiên cứu, đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định trong một số văn bản pháp luật như:

- Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 cần bổ sung đại diện Cảnh sát môi trường là thành phần tham gia thẩm định đánh giá tác động môi trường đối với các dự án nhằm phục vụ công tác phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm pháp luật về môi trường;

- Đề xuất Bộ Công an, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 của Chính phủ, cần làm rõ một số quy định như “cơ quan chuyên môn về bảo vệ môi trường”, đồng thời đề nghị quy định cụ thể hơn về cơ chế phối hợp giữa lực lượng Cảnh sát môi trường với các cơ quan có liên quan khi tiến hành các hoạt động kiểm tra do lực lượng Cảnh sát môi trường chủ trì; quy định cụ thể nội dung phối hợp giữa cơ quan nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường với lực lượng Cảnh sát môi trường;

- Hàng năm, cơ quan có thẩm quyền cần tiến hành tổng kết, đánh giá các quy định của pháp luật liên quan đến công tác bảo vệ môi trường nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả trong việc ngăn ngừa vi phạm pháp luật của tổ chức, cá nhân về môi trường trong thời gian tới.