Abstract: The article discusses some legal provisions on fines in the area of order and safety of road, railway traffic, some insufficiencies and completion direction.

Xử phạt vi phạm hành chính là một trong những hoạt động quan trọng chủ yếu do cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước tiến hành. Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính tác động trực tiếp lên đối tượng vi phạm nhằm mục đích ngăn chặn, phòng ngừa, xử lý đối tượng vi phạm, bảo vệ trật tự an toàn giao thông đường bộ, đường sắt. Vì vậy, hoạt động này cũng phải tuân theo thủ tục hành chính chặt chẽ và do chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định thực hiện. Xử phạt vi phạm hành chính phải đảm bảo nguyên tắc “việc xử phạt vi phạm hành chính được tiến hành nhanh chóng, công khai, khách quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật…”[1]. Quy định mang tính nguyên tắc trên chỉ có thể được triển khai trong thực tế thông qua thủ tục xử phạt vi phạm hành chính. Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính là một loại thủ tục hành chính. Thủ tục này gồm thủ tục phạt tiền theo thủ tục đơn giản và thủ tục phạt tiền lập biên bản.

1. Phạt tiền theo thủ tục đơn giản

Thủ tục này còn được gọi là thủ tục không lập biên bản, khi phát hiện ra hành vi vi phạm chủ thể có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm tại chỗ. Thủ tục xử phạt đơn giản được áp dụng trong trường hợp xử phạt cảnh cáo hoặc xử phạt tiền đến 250.000 đồng đối với cá nhân và 500.000 đồng đối với tổ chức[2]. Quy định này giúp các chủ thể có thẩm quyền xử lý nhanh, gọn đối với các trường hợp vi phạm hành chính đơn giản, rõ ràng nhằm ngăn chặn ngay các hành vi vi phạm này trong thực tế. Một nguyên tắc, chủ thể có thẩm quyền xử phạt các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, đường sắt phải tuân thủ khi áp dụng thủ tục đơn giản đó là phải vận dụng cả Điều 23 và Điều 56 của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các điều, khoản của Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt (Nghị định số 46/2016/NĐ-CP). Có nghĩa là, các quy định của Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định rõ mức phạt thuộc thẩm quyền của một chủ thể cụ thể. Điều 23 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định mức tiền phạt là mức trung bình của khung phạt được phép áp dụng. Điều 56 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định mức tiền phạt được phép áp dụng theo thủ tục đơn giản. Ở đây, bài viết chỉ tập trung bàn về phạt tiền theo thủ tục đơn giản đối với cá nhân, vì thực tế cho thấy quá trình thực hiện thủ tục này xử phạt đối với cá nhân còn tồn tại một số bất cập thể hiện trên cả hai phương diện các quy định của pháp luật và hoạt động xử phạt của chủ thể có thẩm quyền.

- Ví dụ: Phạt tiền từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng đối với hành vi không thắt dây an toàn (tại vị trí có trang bị dây an toàn) khi xe đang chạy[3]. Nếu căn cứ vào Điều 23 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì mức tiền phạt mà cảnh sát giao thông có thẩm quyền xử phạt là 150.000 đồng, dựa vào quy định của Điều 56 thì mức tiền phạt này cảnh sát giao thông chỉ được áp dụng thủ tục đơn giản để xử phạt đối với cá nhân vi phạm. Một điểm đáng lưu ý là lực lượng cảnh sát giao thông là chủ thể chủ yếu xử phạt trong lĩnh vực trật tự an toàn giao thông đường bộ, đường sắt khi xử phạt còn phải căn cứ vào khung tiền phạt đối với hành vi vi phạm để xác định thẩm quyền của mình, rồi từ đó mới căn cứ vào các điều luật tương ứng để áp dụng thủ tục đơn giản để xử phạt. Nhiều quy định của Nghị định số 46/2016/NĐ-CP xác định mức phạt vẫn thuộc thẩm quyền của cảnh sát giao thông nhưng khi áp dụng Điều 23 của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 để tính mức trung bình của khung phạt được phép áp dụng thì không phù hợp với Điều 56 và đương nhiên thủ tục đơn giản áp dụng đối với cá nhân trong trường hợp này không thể áp dụng.

- Ví dụ: Xử phạt tiền từ 300.000 đồng đến 500.000 đồng đối với các hành vi vi phạm về quy định về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường sắt[4].

Mức tiền phạt theo quy định được áp dụng đối với hành vi vi phạm trong trường hợp này là 400.000 đồng mặc dù không cao nhưng căn cứ vào các quy định của pháp luật về thủ tục xử phạt thì không thể áp dụng thủ tục đơn giản để xử phạt. Như vậy, cảnh sát giao thông khi thi hành công vụ phải căn cứ vào nhiều quy định của pháp luật và xem xét hành vi vi phạm cụ thể của cá nhân, đối chiếu với mức phạt đối với hành vi đó mới có thể áp dụng thủ tục đơn giản. Chính vì sự phức tạp đó, trong thực tiễn xử phạt đa số các chủ thể có thẩm quyền chỉ căn cứ vào mức tối đa của khung phạt và Điều 56 để xác định áp dụng thủ tục đơn giản hoặc không. Nếu mức tối đa của khung phạt được quy định tại Nghị định số 46/2016/NĐ-CP bằng hoặc dưới mức tiền phạt được quy định phải áp dụng theo thủ tục đơn giản tại Điều 56 thì người có thẩm quyền mặc nhiên áp dụng thủ tục đơn giản mà không cần quan tâm đến Điều 23.

- Khi xem xét Nghị định số 46/2016/NĐ-CP có khá nhiều quy định mức tối đa của khung phạt rất thấp. Cụ thể: Khoản 1 Điều 5, khoản 1 Điều 6, khoản 2 Điều 7; khoản 1, khoản 2 Điều 9; khoản 1, khoản 2 Điều 10; khoản 1, khoản 2 Điều 17 (trong lĩnh vực giao thông đường bộ) và Điều 46, khoản 1 Điều 47, khoản 1 Điều 49… (trong lĩnh vực giao thông đường sắt). Nếu vận dụng Điều 23 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 để tính mức trung bình của khung tiền phạt, thì mức tiền phạt đối với cá nhân vi phạm trong những quy định trên là quá thấp. Chẳng hạn xử phạt đối với các hành vi vi phạm quy định về quy tắc giao thông tại đường ngang, cầu chui, hầm, không báo hiệu bằng tay khi chuyển hướng… khung phạt từ 50.000 đồng đến 60.000 đồng[5], thì mức trung bình của khung phạt được áp dụng đối với hành vi loại này chỉ là 55.000 đồng. Hàng loạt các điều, khoản của Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định mức phạt thấp không phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội hiện nay và khi áp dụng thủ tục đơn giản để xử phạt không có tính phòng ngừa, ngăn chặn, giáo dục, răn đe người vi phạm. Tâm lý người có thẩm quyền không “mặn mà” với việc xử phạt, dẫn đến các cá nhân thực hiện tràn lan những hành vi vi phạm đơn giản được liệt kê trong nhiều điều khoản của nghị định và gần như không bị xử phạt, dẫn đến những hành vi vi phạm đơn giản của cá nhân đang diễn ra trong thực tế, luôn tiềm ẩn gây hậu quả nguy hiểm trong lĩnh vực giao thông đường bộ, đường sắt. Vì những lý do trên mà thủ tục xử phạt đơn giản không được áp dụng để xử phạt đối với khá nhiều hành vi được quy định tại Nghị định số 46/2016/NĐ-CP. Mặc dù, quy định của pháp luật đây là mức phạt tiền theo thủ tục đơn giản tạo sự linh hoạt cho người có thẩm quyền xử phạt.

- Thực tiễn xử phạt cho thấy, nhiều hành vi vi phạm đơn giản, không có nhiều tình tiết phức tạp mức phạt tiền không cao, nhưng theo Điều 56 của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 phải xử phạt theo thủ tục lập biên bản, quy định như vậy dẫn đến rất nhiều hành vi vi phạm hành chính của các cá nhân không được xử lý kịp thời. Một yêu cầu đặt ra, đối với các nhà làm luật khi ban hành các quy định pháp luật về thủ tục xử phạt vi phạm không chỉ đơn thuần mang tính hợp pháp mà còn phải mang tính hợp lý. Những yêu cầu thực tế đó chỉ có thể được đáp ứng khi tạo được sự thống nhất, đồng bộ, của các quy định pháp luật về thủ tục xử phạt đơn giản. Theo đó, Điều 56 của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 nên sửa đổi, bổ sung theo hướng, mức xử phạt tiền theo thủ tục đơn giản là mức trung bình của khung phạt để phù hợp với khoản 4 Điều 23 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Mức phạt tiền theo thủ tục đơn giản được quy định tăng lên đến 500.000 đồng đối với cá nhân. Đương nhiên là các quy định trong Nghị định số 46/2016/NĐ-CP về khung phạt tiền theo thủ tục đơn giản cũng phải tăng để phù hợp với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, có như vậy nguyên tắc “việc xử phạt vi phạm hành chính được tiến hành nhanh chóng, … đúng quy định của pháp luật”[6] nhất là đối với những hành vi vi phạm hành chính đơn giản, rõ ràng.

2. Thủ tục lập biên bản

Thủ tục lập biên bản được áp dụng “… đối với hành vi vi phạm hành chính của cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không thuộc trường hợp quy định tại đoạn 1 khoản 1 Điều 56 của Luật này”[7]. Đó là trường hợp đối với cá nhân, bị phạt tiền với mức phạt tiền từ mức 250.000 đồng trở lên hoặc từ 500.000 đồng trở lên đối với tổ chức[8]. Thủ tục lập biên bản so với thủ tục đơn giản khác biệt ở chỗ khi phát hiện hành vi vi phạm của đối tượng, chủ thể có thẩm quyền không ra quyết định xử phạt ngay mà phải lập biên bản về hành vi vi phạm đó. Việc lập biên bản là ghi lại các sự kiện liên quan trực tiếp đến hành vi vi phạm, đối tượng vi phạm… Đây là những thông tin cần thiết để chủ thể có thẩm quyền xem xét ra quyết định xử phạt. Lập biên bản đối với những hành vi vi phạm của cá nhân, tổ chức là một bước quan trọng của thủ tục này. Hiện nay, các quy định về lập biên bản và thực tế hoạt động lập biên bản về hành vi vi phạm hành chính có một số điểm chưa phù hợp.

Thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự an toàn giao thông đường bộ, đường sắt được quy định tại Điều 75 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP và Điều 71, Điều 72, Điều 73 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP. Theo các quy định trên, chủ thể có thẩm quyền lập biên bản gồm:

Thứ nhất, người có chức vụ, chức danh như: Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp tỉnh, huyện, xã, Trưởng công an cấp xã, huyện, Giám đốc công an cấp tỉnh, Cục trưởng Cục cảnh sát giao thông, Cục trưởng Cục cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội, Chánh Thanh tra Sở Giao thông vận tải, Chánh Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường, Chánh Thanh tra Cục Hàng không Việt Nam...

Thứ hai, người có chức danh đang thi hành công vụ như: Chiến sĩ công an nhân dân, thanh tra viên chuyên ngành...

Thứ ba, những người là công chức, viên chức, trưởng tàu, công an viên thực hiện nhiệm vụ như: Công chức thuộc thanh tra các Sở Giao thông vận tải; công chức, viên chức thuộc Cảng vụ hàng hải, Cảng vụ hành không, Cảng vụ đường thủy nội địa; công an viên, trưởng tàu…

Trong số các chủ thể trên những người có chức vụ, chức danh lãnh đạo, quản lý trong cơ quan hành chính và cơ quan chức năng thuộc cơ quan hành chính, những người này hầu như không trực tiếp lập biên bản vi phạm hành chính. Họ chủ yếu chỉ ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền trên cơ sở biên bản vi phạm do người có chức danh thực hiện công vụ và những người thực hiện nhiệm vụ lập và chuyển đến. Đó là những trường hợp, hành vi vi phạm hành chính đó vượt quá thẩm quyền hoặc không thuộc thẩm quyền của người lập biên bản. Một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm mà một trong các hành vi vi phạm vượt quá thẩm quyền của người xử phạt thì phải chuyển cho người có chức vụ, chức danh có thẩm quyền xử phạt[9]. Còn nếu trường hợp người có chức danh đang thi hành công vụ lập biên bản mà hành vi vi phạm hành chính đó thuộc thẩm quyền xử phạt của người đang thi hành công vụ thì người đó cũng đồng thời là người ra quyết định xử phạt. Đáng chú ý là Điều 75 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP còn quy định một số trường hợp công chức, viên chức, công an viên, trưởng tàu có quyền lập biên bản hành vi vi phạm hành chính nhưng không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và nguyên tắc là phải chuyển cho người có chức vụ, chức danh ra quyết định xử phạt. Theo quy định của Nghị định số 46/2016/NĐ-CP, phạm vi những chủ thể có thẩm quyền lập biên bản quá rộng như vậy, nhưng thực tế không phải chủ thể nào cũng có điều kiện để lập biên bản dẫn đến các quy định đó chủ yếu là quy định “mở” gần như không được áp dụng trong thực tiễn. Một yêu cầu quan trọng, đặt ra khi tiến hành lập biên bản, đó là phải phát hiện chính xác, kịp thời hành vi vi phạm hành chính của cá nhân, tổ chức cụ thể, đồng thời đình chỉ ngay hành vi vi phạm đang xảy ra trong trong thực tế. Đối với yêu cầu này, người giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý các cơ quan hành chính nhà nước cũng không thể thực hiện. Những người là công chức, viên chức theo quy định (Điều 75) khi thực hiện nhiệm vụ cũng có quyền lập biên bản, nhưng không thể buộc cá nhân, tổ chức chấm dứt hành vi vi phạm hành chính và đơn thuần chỉ lập biên bản để ghi nhận có hành vi vi phạm hành chính xảy ra mà thôi.

Như vậy, quy định số lượng chủ thể có thẩm quyền lập biên bản tương đối lớn như hiện nay là không hợp lý thể hiện ở chỗ, biên bản vi phạm hành chính được lập là loại văn bản có giá trị pháp lý rất quan trọng xác định hành vi vi phạm của cá nhân, tổ chức, thời gian, địa điểm vi phạm, căn cứ pháp luật để khẳng định hành vi vi phạm hành chính xảy ra trong thực tế… Biên bản vi phạm hành chính là một khâu đầu tiên, bắt buộc của thủ tục xử phạt vi phạm hành chính theo thủ tục lập biên bản. Việc ra quyết định xử phạt vi phạm chỉ có thể đúng, khi biên bản được lập đúng pháp luật, phản ánh được cụ thể hành vi vi phạm của cá nhân, tổ chức. Chính vì những yêu cầu đó mà việc lập biên bản không thể quy định quá nhiều chủ thể có quyền lập biên bản. Lập biên bản chủ yếu phải do lực lượng trực tiếp, thường xuyên thực hiện công cụ, nhiệm vụ những người có kiến thức pháp luật, có thời gian công tác, nhất là công tác pháp chế, đáp ứng với công vụ, nhiệm vụ đang đảm nhận mới có thể thực hiện tốt hoạt động này, có như vậy mới tránh được sự tùy tiện trong việc lập biên bản vi phạm hành chính. Để tạo sự thống nhất với Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Điều 75 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP nên sửa đổi, bổ sung cụ thể về thẩm quyền lập biên bản trong lĩnh vực giao thông đường bộ, đường sắt là những người có chức danh đang trực tiếp thực thi công vụ, nhiệm vụ, thuộc lĩnh vực quản lý của ngành mình, phạm vi quản lý của địa phương hoặc nhiệm vụ được giao bao gồm:

- Chiến sĩ công an đang thi hành công vụ;

- Thanh tra viên được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đang thi hành công vụ;

- Công an viên;

- Trưởng tàu;

- Công chức thuộc Cảng vụ hàng hải, Cảng vụ hàng không, Cảng vụ đường thủy nội địa.

Tiếp tục xem xét đến Điều 76 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định thủ tục xử phạt đối với chủ phương tiện vi phạm liên quan đến giao thông đường bộ. Dẫn chiếu đến Điều 30 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định xử phạt chủ phương tiện vi phạm quy định liên quan đến giao thông đường bộ. Nội dung điều luật này mô tả khá chi tiết các hành vi vi phạm của cá nhân, tổ chức là chủ phương tiện và mức tiền phạt cụ thể đối với đối tượng vi phạm.

Ví dụ: Tự ý thay đổi nhãn hiệu, màu sơn của xe không đúng với Giấy đăng ký xe; lắp kính chắn gió, kính cửa xe không phải là loại kính an toàn; tự ý thay đổi màu sơn của xe không đúng với màu sơn ghi trong Giấy đăng ký xe…[10]. Những hành vi vi phạm này thường là hành vi vi phạm của chủ phương tiện và theo quy định đều phải lập biên bản làm căn cứ để xử phạt. Theo khoản 2, Điều 76 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP thì người điều khiển phương tiện thuộc các trường hợp trên, mặc dù không liên quan đến vi phạm của chủ phương tiện nhưng vẫn phải thi hành quyết định xử phạt, có nghĩa là phải nộp tiền phạt thay. Như vậy, về nguyên tắc việc thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, chỉ có duy nhất một trường hợp được phép nộp phạt thay “người từ đủ 16 đến dưới 18 tuổi vi phạm hành chính bị phạt tiền… trường hợp không có tiền nộp phạt hoặc không có khả năng thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thì cha mẹ hoặc người giám hộ phải thực hiện thay[11]. Quy định này (khoản 2 Điều 76 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP) trái với quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và biến quy định này trở thành một chế tài mới.

Trở lại với trường hợp trên cho thấy người điều khiển phương tiện xem xét về mặt chủ quan không có lỗi, về khách quan không phải là người thực hiện hành vi vi phạm hành chính, vi phạm các quy định tại Điều 30 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP. Chính vì vậy, không thỏa mãn dấu hiệu cơ bản cấu thành vi phạm hành chính và đương nhiên là không có cơ sở để truy cứu trách nhiệm hành chính, nghĩa là không có trách nhiệm phải thi hành quyết định hành chính thay cho chủ phương tiện. Thủ tục xử phạt ở đây là thủ tục xử phạt lập biên bản, nếu người vi phạm không có mặt tại nơi xảy ra vi phạm thì người điều khiển phương tiện chỉ ký vào biên bản với tư cách là người chứng kiến. Chủ thể có thẩm quyền trong mọi trường hợp, chỉ có thể thực hiện theo đúng quy định sau: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”[12]. Tinh thần của điều luật trên cho thấy cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt vi phạm khi thực hiện hành vi vi phạm hành chính.

Qua phân tích có thể nhận thấy, nội dung của khoản 2, Điều 76 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định thủ tục xử phạt đối với người điều khiển phương tiện chịu trách nhiệm thay cho chủ phương tiện, chỉ với mục đích duy nhất là tạo điều kiện cho việc thi hành quyết định xử phạt nhanh chóng trong trường hợp này mà không quan tâm đến các quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, dẫn đến vi phạm pháp chế về xây dựng pháp luật về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự an toàn giao thông đường bộ, đường sắt. Khắc phục bất cập tại khoản 2 Điều 76 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, nên quy định lại, trong trường hợp chủ phương tiện vi phạm không có mặt tại nơi xảy ra vi phạm, thì người có thẩm quyền tiến hành lập biên bản hành vi vi phạm và tiến hành tạm giữ phương tiện vi phạm, để đảm bảo thi hành quyết định xử phạt. Có như vậy mới phù hợp với Điều 119, Điều 125 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.

Nguyên tắc pháp chế khi xây dựng pháp luật về thủ tục xử phạt vi phạm yêu cầu khi soạn thảo, ban hành nghị định chỉ được cụ thể hóa, chi tiết hóa những quy định khung của luật, nếu quy định nào của luật đã cụ thể, chi tiết thì không được ban hành trái với quy định của luật. Có như vậy mới tạo được các quy định pháp luật về thủ tục xử phạt đồng bộ làm cơ sở để tiến hành xử phạt đúng.

TS. Hoàng Quốc Hồng

Đại học Luật Hà Nội