Tổ chức pháp chế tại cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hiện nay - Những vấn đề đặt ra và giải pháp

Tóm tắt: Bài viết về tổ chức và hoạt động của tổ chức pháp chế tại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, nêu lên những bất cập trên thực tiễn và đưa ra đề xuất hoàn thiện.

Abstract: The article on the organization and operation of the legal organization at the specialized agencies under the provincial People's Committee, highlighted practical shortcomings and completion proposal.

1. Khái quát quy định về công tác pháp chế

Sau khi Chính phủ ban hành Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế (Nghị định số 55/2011/NĐ-CP) thay thế Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004  của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và doanh nghiệp nhà nước, thì danh từ “pháp chế” đã được củng cố định danh tại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, nó là tổ chức pháp chế hay Phòng Pháp chế trực thuộc Sở, thực hiện việc quản lý nhà nước bằng pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực được giao và tổ chức thực hiện công tác pháp chế.

Theo Bách khoa toàn thư mở Wikipedia thì pháp chế hay chế độ pháp luật là một chế độ và trật tự pháp luật trong đó tất cả các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và mọi công dân đều phải tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách nghiêm chỉnh, triệt để và chính xác. Pháp chế và pháp luật có quan hệ mật thiết với nhau, nhưng không đồng nhất. Pháp chế thể hiện sự đòi hỏi và những yêu cầu đối với các chủ thể pháp luật, phải triệt để tôn trọng và nghiêm chỉnh thực hiện pháp luật trong đời sống xã hội[1]. Cho đến nay chưa có một văn bản quy phạm pháp luật nào định nghĩa khái quát pháp chế là gì. Cho nên, tùy theo lĩnh vực, đối tượng quy định và chi phối mà có những khái niệm, chức năng cho phù hợp, chẳng hạn như pháp chế doanh nghiệp, pháp chế bộ, cơ quan bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và công tác quản lý nhà nước về pháp chế.

Xét trong phạm vi nghiên cứu tại cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì pháp chế là hệ thống các chức năng, nhiệm vụ về xây dựng, theo dõi thi hành pháp luật, giám sát, rà soát hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, phổ biến, giáo dục pháp luật và kiểm soát thủ tục hành chính trong phạm vi ngành, lĩnh vực được giao, nhiệm vụ tham mưu quản lý hành chính nhà nước. Hiện nay, công tác pháp chế ngày càng được quan tâm, xây dựng và đào tạo đội ngũ có chuyên môn, nghiệp vụ đáp ứng nhiệm vụ được giao.

1.1. Vị trí, cơ cấu của tổ chức pháp chế tại cơ quan chuyên môn cấp tỉnh

Tại Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn tham mưu giúp Ủy ban nhân dân quản lý nhà nước về công tác pháp chế trên địa bàn tỉnh, chịu trách nhiệm chính về mặt chuyên môn. Sở Tư pháp là cơ quan “tập kết” các công tác nội dung của pháp chế từ các huyện, thị, sở, ngành bao gồm: Công tác xây dựng và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; công tác phổ biến, giáo dục pháp luật; công tác rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; công tác theo dõi thi hành pháp luật và kiểm tra thực hiện pháp luật; công tác hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp; công tác bồi thường nhà nước; công tác tham mưu các vấn đề về tố tụng và công tác thi đua khen thưởng trong pháp chế.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 9 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP thì Phòng Pháp chế được thành lập ở các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh sau đây: Sở Nội vụ; Sở Kế hoạch và Đầu tư; Sở Tài chính; Sở Công Thương; Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Sở Giao thông vận tải; Sở Xây dựng; Sở Tài nguyên và Môi trường; Sở Thông tin và Truyền thông; Sở Lao động - Thương binh và Xã hội; Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Sở Khoa học và Công nghệ; Sở Giáo dục và Đào tạo; Sở Y tế.

Như vậy, tổ chức pháp chế tại cơ quan chuyên môn cấp tỉnh được pháp luật định danh, có tính pháp lý rõ ràng và được quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn theo từng thứ bậc hành chính khác nhau, giúp quản lý nhà nước theo lĩnh vực từng ngành, chuyên môn riêng biệt (ví dụ, pháp chế Sở Khoa học và Công nghệ giúp tham mưu quản lý nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ trên phạm vi cấp tỉnh).

1.2. Quy định về đối tượng làm công tác pháp chế

Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP thì tổ chức pháp chế ở bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là đơn vị chuyên môn, có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện việc quản lý nhà nước bằng pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực được giao và tổ chức thực hiện công tác pháp chế.

Ngoài ra, Điều 11, Điều 12 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP còn quy định về người làm công tác pháp chế bao gồm công chức pháp chế được tuyển dụng, bổ nhiệm vào tổ chức pháp chế ở bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; cán bộ pháp chế được điều động, tuyển dụng vào tổ chức pháp chế ở các đơn vị quân đội nhân dân, công an nhân dân; viên chức pháp chế được tuyển dụng, bổ nhiệm vào tổ chức pháp chế ở đơn vị sự nghiệp công lập; nhân viên pháp chế được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng lao động vào tổ chức pháp chế ở doanh nghiệp nhà nước. Công chức pháp chế phải là công chức từ ngạch chuyên viên và tương đương, có trình độ cử nhân luật trở lên. Viên chức pháp chế phải là viên chức có chức danh nghề nghiệp, có trình độ cử nhân luật trở lên. Người đứng đầu tổ chức pháp chế phải có trình độ cử nhân luật trở lên và có ít nhất năm năm trực tiếp làm công tác pháp luật.

Từ thực tiễn công tác pháp chế tại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, tác giả nhận thấy: (i) Về số lượng, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đến nay đã bố trí cán bộ làm công tác pháp chế, ít nhất là 01 cán bộ; (ii) Về chất lượng, hầu hết cán bộ pháp chế của các cơ quan chuyên môn đều có trình độ đại học luật hoặc trình độ đại học chuyên ngành khác, nhiều cán bộ đã có cả bằng đại học luật và chuyên ngành khác, nhiều người đã có trình độ tiến sỹ, thạc sỹ luật hoặc chuyên ngành khác; (iii) Về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ trong công tác pháp chế, cán bộ pháp chế tại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã từng bước đã được nâng cao. Trên cơ sở yêu cầu thực tế, nhận thức được vai trò quan trọng của công tác pháp chế, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã thường xuyên chỉ đạo Sở Tư pháp phối hợp với các sở, ban, ngành tổ chức các hội nghị tập huấn, hội nghị chuyên đề, các lớp tập huấn cho các cán bộ làm công tác pháp chế tại các cơ quan chuyên môn. Đặc biệt, hàng năm, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đều cử cán bộ pháp chế ở các cơ quan chuyên môn tham gia các đợt tập huấn về chuyên môn, nghiệp vụ do Bộ Tư pháp tổ chức.

1.3. Nhiệm vụ, chức năng và quyền hạn của tổ chức pháp chế

Theo Thông tư số 01/2015/TT-BTP ngày 15/01/2015 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn về nghiệp vụ thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức pháp chế (Thông tư số 01/2015/TT-BTP) thì tổ chức pháp chế tại các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh có nhiệm vụ tham mưu chủ trì và phối hợp trong các công tác: Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; thực hiện rà soát, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; theo dõi thi hành pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp trong lĩnh vực, ngành phụ trách; kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; bồi thường của Nhà nước; tham mưu các vấn đề pháp lý và tham gia tố tụng. Về công tác kiểm soát thủ tục hành chính, chủ trì giúp thủ trưởng cơ quan phối hợp với Sở Tư pháp kiểm soát thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật; xây dựng báo cáo về tình hình và kết quả thực hiện hoạt động kiểm soát thủ tục hành chính, trình thủ trưởng cơ quan để gửi Sở Tư pháp tổng hợp, báo cáo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

2. Những vấn đề đặt ra cho tổ chức pháp chế tại cơ quan chuyên môn thuộc tỉnh

2.1. Thực tiễn vị trí việc làm của tổ chức pháp chế

Thực tế hiện nay, tổ chức pháp chế đã được giao thêm nhiều nhiệm vụ, quyền hạn mới như theo dõi thi hành pháp luật, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp... Tuy nhiên, tổ chức pháp chế các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hiện nay còn nhiều bất cập, lỏng lẻo; việc thành lập tổ chức pháp chế nhiều nơi mang tính tùy nghi, không có sự thống nhất; người làm công tác pháp chế chưa được đặt đúng vị trí với công việc được giao. Bên cạnh đó, vị trí việc làm của tổ chức pháp chế tại một số nơi, đặc biệt tại các sở, ngành không thống nhất. Có nơi bố trí công chức pháp chế tại Thanh tra Sở, có nơi lại bố trí thuộc Văn phòng Sở, có nơi thành lập Phòng Pháp chế.

Do vậy, yêu cầu đặt ra là phải kiện toàn, củng cố về mặt tổ chức của các tổ chức pháp chế. Cán bộ pháp chế được mệnh danh là những người “gác cổng” pháp luật, song lực lượng này hiện nay chưa được một số bộ, ngành thực sự quan tâm. Trong khi đó, nhiều địa phương đang thiếu cán bộ pháp chế hoặc phải hoạt động kiêm nhiệm, đòi hỏi sớm có biện pháp tháo gỡ[2].

2.2. Tổ chức pháp chế chưa xứng tầm với nhiệm vụ được giao

Công tác pháp chế đặc biệt quan trọng trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, là “người gác cổng” trong công tác thẩm định, kiểm tra… văn bản quy phạm pháp luật nói chung, tuy nhiên, đội ngũ pháp chế tại các địa phương hiện nay vừa thiếu, vừa yếu, vừa “không chính danh”. Thực tế hiện nay của nhiều tỉnh, việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người làm công tác pháp chế tại các sở không hiệu quả. Vai trò của công chức làm công tác pháp chế chưa được quan tâm đúng mức, bên cạnh đó, bản thân các công chức làm công tác pháp chế chưa phát huy được khả năng, kinh nghiệm đối với các nhiệm vụ được giao[3].

Công tác pháp chế tại các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh cần phải được thực hiện hiệu quả và đảm bảo các nhiệm vụ, quyền hạn đặt ra tại Điều 6 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP. Người làm công tác pháp chế tại các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh phải thực hiện đúng chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của mình được quy định và hướng dẫn tại Thông tư số 01/2015/TT-BTP. Chức năng của tổ chức pháp chế được quy định rõ “chủ trì” và “phối hợp” các phòng, đơn vị có liên quan để thực hiện các nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, việc triển khai trên thực tiễn lại gặp không ít những khó khăn, bất cập. Một ví dụ cho vấn đề này, như vị trí việc làm của công chức pháp chế tại Sở Khoa học và Công nghệ tỉnh Đồng Tháp, công chức pháp chế thuộc Văn phòng Sở, với chức danh nghiệp vụ chuyên viên. Xét về tính thứ bậc hành chính chuyên viên tham mưu cho trưởng phòng, khi thực hiện việc tham mưu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (chuyên môn), thì công chức pháp chế phải phụ thuộc vào người giữ vị trí trưởng phòng chuyên môn ấy, không quyết định cũng không có “tiếng nói”, ý kiến chỉ ở mức kiến nghị. Mặt khác, về nghiệp vụ công tác pháp chế đòi hỏi người tham mưu cũng như người chịu trách nhiệm xét duyệt các văn bản này phải có trình độ hiểu biết pháp luật nhất định. Tác giả cho rằng, việc bố trí công chức làm công tác pháp chế tại Văn phòng Sở là chưa thực sự phù hợp, bởi vì người đứng đầu Văn phòng không phải ai cũng có trình độ chuyên môn luật, nếu không có trình độ chuyên môn luật đi thẩm tra, xét duyệt văn bản về quy phạm pháp luật sẽ không đảm bảo tính chính xác.

Tóm lại, từ những ví dụ điển hình nêu trên cho thấy sự chưa phù hợp, thiếu thống nhất giữa lý luận và thực tiễn về vị trí cũng như tính chính danh của người làm công tác pháp chế tại các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh. Chính phủ ban hành quy định pháp luật về tổ chức pháp chế[4], đã khoác lên vai người làm công tác pháp chế một chiếc áo “vai trò, chức năng” nhưng lại không trao cho họ công cụ “quyền lực” để thực thi nó, dẫn đến thiếu hiệu quả trong thi hành công vụ.

Bên cạnh đó, một nguyên nhân khiến địa vị pháp lý của công chức pháp chế đến nay vẫn còn những hạn chế bởi sự chưa thống nhất trong các văn bản luật. Mặc dù Nghị định số 55/2011/NĐ-CP quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế nhưng Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Nghị định số 24/2014/NĐ-CP) lại không quy định phải có Phòng Pháp chế tại các sở. Từ việc công chức pháp chế trực thuộc những phòng, đơn vị khác, nên trong thực hiện nhiệm vụ phải chịu sự phân công của lãnh đạo phòng. Điều đó dẫn đến việc phân công công chức pháp chế làm công việc khác (không phải công việc pháp chế), cùng với khối lượng công việc pháp chế rất nhiều nên ảnh hưởng đến kết quả của công tác pháp chế tại cơ quan.

Sự không thống nhất còn thể hiện ở sự quan tâm đến tổ chức công tác pháp chế ở mỗi cơ quan. Đó là vấn đề khác biệt giữa lĩnh vực chuyên môn nói riêng và pháp chế nói chung. Vai trò người làm công tác pháp chế là dẫn đường, mang lý luận vào thực tiễn, nó diễn ra theo một quy trình chung như vậy dù ở bất cứ đâu, sở, ban, ngành nào, lĩnh vực nào (khoa học và công nghệ, nội vụ, tài nguyên và môi trường, tài chính, giáo dục và đào tạo, y tế…) phải được thống nhất chung, tùy nghi là không phù hợp.

3. Đề xuất giải pháp

Từ những phân tích trên, tác giả đề xuất một số giải pháp chấn chỉnh, hoàn thiện tránh chồng chéo nhằm thực hiện một cách thống nhất công tác pháp chế tại các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh như sau:

Một là, sửa đổi, bổ sung quy định của Nghị định số 24/2014/NĐ-CP. Cụ thể sửa đổi tại khoản 3 Điều 5 của Nghị định cần nêu rõ phòng chuyên môn nghiệp vụ trong đó bao gồm Phòng Pháp chế hoặc bổ sung khoản 3a Điều 5 “Phòng Pháp chế”.

Hai là, quy định sự thống nhất quản lý của Sở Tư pháp đối với tổ chức pháp chế về mặt chuyên môn lẫn nhân sự tổ chức. Kiến nghị Chính phủ giao Bộ Tư pháp chủ trì tham mưu sắp xếp vị trí chuyên môn pháp chế tại các cơ quan cho phù hợp nhiệm vụ.

Ba là, kiến nghị Bộ Nội vụ tham mưu đề xuất xây dựng đề án vị trí việc làm của tổ chức pháp chế tại các cơ quan chuyên môn cho phù hợp chức năng, nhiệm vụ của mình. Để tinh gọn bộ máy nên sắp xếp vị trí công tác pháp chế tại Phòng Thanh tra thành “Thanh tra - Pháp chế”, có như vậy mới phát huy hiệu quả và vận hành đúng bộ phận pháp chế tại các sở, ngành chuyên môn.

Bốn là, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải chỉ đạo thống nhất trong thực hiện của các sở, ban, ngành trong công tác pháp chế tại các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh. Quan tâm kiện toàn tổ chức, biên chế làm công tác pháp chế nói chung và theo dõi thi hành pháp luật nói riêng trên cơ sở sắp xếp, bố trí hợp lý nguồn biên chế cán bộ, công chức hiện có theo hướng tại mỗi sở, ngành chuyên môn có ít nhất 01 công chức pháp chế chuyên trách.

Với những giải pháp nêu trên, tác giả mong muốn có sự đột phá, chỉnh chu, thống nhất trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ chung của Ngành Pháp chế.