Vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định hoạt động xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, thì việc thẩm định VBQPPL do các cơ quan tư pháp thực hiện gồm: Bộ Tư pháp[1], Sở Tư pháp[2], Phòng Tư pháp thực hiện[3]. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung nghiên cứu về vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định hoạt động xây dựng dự thảo VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND), những khó khăn vướng mắc trong quá trình thực hiện và một số đề xuất, kiến nghị.

1. Vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định hoạt động xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là UBND cấp tỉnh), thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về: Công tác xây dựng và thi hành pháp luật; theo dõi thi hành pháp luật; kiểm tra, xử lý VBQPPL; kiểm soát thủ tục hành chính; pháp chế; phổ biến, giáo dục pháp luật; hòa giải ở cơ sở; hộ tịch; quốc tịch; chứng thực; nuôi con nuôi; lý lịch tư pháp; bồi thường nhà nước; trợ giúp pháp lý; luật sư; tư vấn pháp luật; công chứng; giám định tư pháp; bán đấu giá tài sản; trọng tài thương mại; quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và công tác tư pháp khác theo quy định của pháp luật[4]. Một trong những nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản của Sở Tư pháp là thẩm định dự thảo các VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của HĐND và UBND cấp tỉnh theo quy định của pháp luật. Khi thực hiện cơ chế thẩm định VBQPPL, Sở Tư pháp được xem như là “người gác cổng về mặt pháp lý”, giúp hoàn thiện dự thảo các VBQPPL trước khi cơ quan có thẩm quyền thông qua hoặc ký ban hành.

Hoạt động thẩm định là một giai đoạn không thể thiếu trong quá trình ban hành VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh. Nếu các Sở Tư pháp không phát hiện ra những nội dung trái pháp luật này thì hệ thống VBQPPL của HĐND, UBND các tỉnh sẽ đi ngược lại với hệ thống VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Với tư cách là cơ quan tham mưu, các Sở Tư pháp có trách nhiệm đưa ra những đánh giá cơ bản và trung thực nhất, giúp cơ quan soạn thảo biết được nội dung nào đúng, nội dung nào sai để kịp thời chỉnh sửa trước khi trình HĐND, UBND tỉnh ban hành. Chỉ có thông qua công tác thẩm định thì mới có thể đánh giá được những mặt được và chưa được của dự thảo văn bản. Nếu Sở Tư pháp không thực hiện tốt công tác thẩm định, bỏ lọt văn bản trái thẩm quyền, văn bản có nội dung trái pháp luật hoặc văn bản không bảo đảm tính khả thi, không phù hợp với thực tế, không bảo đảm về hình thức văn bản sẽ làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và công dân đối với tính nghiêm túc của pháp luật.

Thực hiện nhiệm vụ thẩm định VBQPPL, Sở Tư pháp phải xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với dự thảo VBQPPL theo trình tự, thủ tục do luật định. Đây là khâu bắt buộc trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL, được vận hành bắt đầu khi Sở Tư pháp nhận đủ hồ sơ theo quy định từ cơ quan soạn thảo dự thảo VBQPPL cho đến khi Sở Tư pháp hoàn thành và ban hành báo cáo thẩm định. Việc thẩm định này căn cứ vào các nội dung sau: (i) Sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (ii) Mục đích, quan điểm xây dựng VBQPPL; (iii) Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của VBQPPL được xây dựng; (iv) Mục tiêu, nội dung chính sách trong dự thảo VBQPPL và các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn; (v) Thời gian dự kiến đề nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, thông qua; (vi) Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc xây dựng các VBQPPL.

Có thể nói, trong những năm qua, công tác thẩm định của các Sở Tư pháp đối với các dự thảo VBQPPL của HĐND, UBND đang dần được đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng. Nội dung thẩm định đã chú trọng đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, có tính phản biện cao, góp phần đảm bảo tính khả thi và nâng cao chất lượng dự thảo văn bản. Quy trình thẩm định văn bản đã có cải tiến nhiều so với trước đây, như việc thảo luận tập thể gần như bắt buộc đối với dự thảo VBQPPL có nội dung phức tạp liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực. Thông qua hoạt động thẩm định, các Sở Tư pháp đã phát hiện nhiều văn bản không đúng thẩm quyền, không phù hợp với quy định của cơ quan nhà nước cấp trên, mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản của chính mình. Các ý kiến thẩm định của các Sở Tư pháp đã được các cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Công tác thẩm định VBQPPL của các Sở Tư pháp đã được lãnh đạo HĐND, UBND các tỉnh đánh giá cao, thể hiện sự tin tưởng thông qua việc chỉ ký ban hành văn bản khi đã có ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp. Điều này phản ánh sự nỗ lực của các Sở Tư pháp trong việc phấn đấu trở thành “người gác cổng” đáng tin cậy của HĐND, UBND tỉnh trong việc ban hành chính sách, pháp luật, đồng thời cho thấy Sở Tư pháp ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong việc tham mưu giúp HĐND, UBND tỉnh xây dựng và ban hành VBQPPL. Thực tế cho thấy, 100% các dự thảo VBQPPL đều được gửi Sở Tư pháp thẩm định, những ý kiến trong báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp được cơ quan soạn thảo tiếp thu, kịp thời chỉnh sửa, hoàn thiện trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành.

2. Những khó khăn, vướng mắc trong việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của các Sở Tư pháp

Một là, chưa quy định cụ thể phương pháp thẩm định từng nội dung trong phạm vi thẩm định mà chỉ dừng lại ở việc hướng dẫn nghiệp vụ

Thời gian qua, một số bộ, ngành trung ương đã ban hành quy định về xây dựng, thẩm định VBQPPL của ngành, nhưng hầu như chỉ quy định về trình tự, thủ tục mà chưa quy định về phương pháp thẩm định, do quan điểm cho rằng, nội dung này thuộc hướng dẫn về nghiệp vụ. Tuy nhiên, nếu không được luật hóa thì việc thẩm định VBQPPL có chất lượng hay không lại phụ thuộc vào kinh nghiệm, trình độ chuyên môn, năng lực và ý chí chủ quan của cán bộ, công chức thực hiện công tác thẩm định.

Ngoài ra, nếu dự thảo căn cứ vào các văn bản của cấp trên thì việc thẩm định sự cần thiết ban hành VBQPPL dễ dàng, thuận lợi do đã có quy định điều khoản rõ ràng trong văn bản của bộ ngành trung ương… Tuy nhiên, HĐND và UBND cấp tỉnh còn ban hành các văn bản để thực hiện chức năng quản lý nhà nước cũng như quyết định những chủ trương, biện pháp để phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Đây là trường hợp khó thẩm định vì có những vấn đề phát sinh ở địa phương cần giải quyết kịp thời, nhưng văn bản cấp trên chưa quy định nên chưa có cơ sở pháp lý vững chắc để ban hành văn bản. Hầu hết các dự thảo văn bản này rất khó được thông qua. Thực tế, cơ quan soạn thảo và UBND phải tổ chức nhiều cuộc họp bàn bạc, thảo luận, mất nhiều thời gian, công sức.

Hai là, áp lực về tiến độ. Thực tế, HĐND chỉ được quyền quyết định và thông qua các nghị quyết tại hai kỳ họp trong năm. Thời gian của mỗi kỳ họp rất hạn chế (khoảng 03 ngày) với khối lượng công việc rất lớn nên trước mỗi kỳ họp HĐND, dự thảo nghị quyết gửi Sở Tư pháp thẩm định cùng trong một khoảng thời gian, trong khi biên chế Phòng Xây dựng và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp không nhiều. Đây cũng là một trong những khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định VBQPPL của Sở Tư pháp.

Ba là, về nhận diện VBQPPL. Hiện nay, cơ quan soạn thảo còn lúng túng trong việc xác định giữa VBQPPL và văn bản hành chính (do văn bản dự thảo vấn đề này phát sinh đột xuất không được đăng ký trong chương trình ban hành VBQPPL hàng năm). Sau khi hoàn thành việc soạn thảo văn bản, một số cơ quan lập hồ sơ và gửi Sở Tư pháp thẩm định, trong khi một số khác thì không thực hiện mà trình trực tiếp UBND tỉnh ban hành. Trường hợp nội dung văn bản không chứa quy phạm pháp luật, nhưng cơ quan soạn thảo vẫn thực hiện đúng thủ tục và gửi hồ sơ thẩm định đến Sở Tư pháp sẽ làm mất nhiều thời gian, lãng phí nhân lực, tài chính. Trường hợp cơ quan soạn thảo không gửi Sở Tư pháp thẩm định, nhưng nội dung văn bản có chứa quy phạm pháp luật thì văn bản này sẽ sai quy định vì không được phép ban hành dưới hình thức VBQPPL.

Bốn là, việc xác định trách nhiệm của các bên có liên quan. Sau khi thẩm định, Sở Tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo. Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý dự thảo[5]. Ở đây sẽ xảy ra hai trường hợp: (i) Cơ quan soạn thảo thống nhất và chỉnh lý theo đúng nội dung thẩm định của Sở Tư pháp; (ii) Cơ quan soạn thảo không thống nhất với thẩm định của Sở Tư pháp. Một bên là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực chuyên ngành. Một bên là cơ quan chuyên “gác cổng về mặt pháp lý”. Nếu ban hành theo đề nghị của cơ quan soạn thảo thì chưa hợp pháp. Nếu ban hành theo thẩm định của Sở Tư pháp thì khó triển khai, thực hiện. Thực tế, do nhu cầu phải quản lý, phải điều chỉnh quan hệ xã hội mới phát sinh, phải đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đó, nên hầu hết ưu tiên ban hành văn bản theo đề nghị của cơ quan soạn thảo. Đây cũng là một trong những khó khăn cho công tác thẩm định của Sơ Tư pháp.

2. Một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả của công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp

Thứ nhất, cần ban hành văn bản quy định về phương pháp thẩm định từng nội dung trong phạm vi thẩm định, mẫu hóa báo cáo thẩm định, đảm bảo Sở Tư pháp có ý kiến, kết luận thẩm định đầy đủ, cụ thể, chi tiết, sát với đặc điểm của mỗi dự thảo VBQPPL, tránh việc thẩm định theo lối mòn, hình thức. Song song với việc ban hành quy định về phương pháp thẩm định thì cần ban hành văn bản quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL của HĐND, UBND quy định nội dung theo hướng như Bộ Tư pháp đã quy định[6].

Thứ hai, cần có quy định “mở” khi áp dụng nguyên tắc: Không quy định lại các nội dung đã được quy định trong VBQPPL khác. Trong đó, cần quy định trường hợp nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND được quy định lại, trường hợp nào không được quy định lại; nội dung nào của VBQPPL khác được nêu lại trong nghị quyết, quyết định. Đối với những nội dung gắn liền với đặc điểm của địa phương thì cho phép được quy định lại những nội dung mang tính nguyên tắc với điều kiện là các quy định này có mối liên quan mật thiết với các quy định trong dự thảo văn bản để đảm bảo tính logíc, hệ thống của một văn bản. Quy định này sẽ giúp cho việc thẩm định cũng như việc soạn thảo thuận tiện, không gây tranh cãi giữa cơ quan tư pháp và cơ quan soạn thảo.

Thứ ba, bổ sung việc thẩm định tính khả thi của dự thảo là khâu bắt buộc trong cơ chế thẩm định VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh. Để Sở Tư pháp thẩm định được tính khả thi thì cần quy định các điều kiện đảm bảo thực hiện như quy định cơ quan soạn thảo phải đánh giá thực tế, đánh giá trình độ phát triển của xã hội trên địa bàn; nhân lực thực hiện, kinh phí, cơ sở vật chất…

Thứ tư, cần xác định rõ giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định và trách nhiệm của cơ quan thẩm định. Tiếp tục làm rõ và quy định chính thức về giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định. Báo cáo thẩm định là kết quả của quá trình nghiên cứu, xem xét, đánh giá dựa trên các quy định pháp luật, thể hiện qua ý kiến của Sở Tư pháp, có thể là đề nghị cơ quan soạn thảo chỉnh sửa, có thể là đưa ra kiến nghị để UBND cấp tỉnh xem xét hoặc có thể là kiến nghị bãi bỏ, hủy bỏ, đình chỉ việc thi hành một văn bản khác... Điều đó cho thấy báo cáo thẩm định có giá trị pháp lý bắt buộc thực hiện. Vì vậy, cần thiết phải được xác định và quy định chính thức để tăng trách nhiệm của cơ quan soạn thảo cũng như của Sở Tư pháp và các cơ quan có liên quan. Đồng thời, cần quy định trách nhiệm pháp lý trong công tác soạn thảo, thẩm định VBQPPL nếu văn bản đó sau khi ban hành bị phát hiện trái với Hiến pháp, không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trái với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Mục đích của quy định này là để nâng cao trách nhiệm của công chức, của các cơ quan từ khâu soạn thảo, thẩm định đến ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tránh tình trạng “làm cho xong việc”. Hơn nữa, việc quy định trách nhiệm pháp lý đối với công tác thẩm định VBQPPL của Sở Tư pháp sẽ góp phần làm tăng giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định.

Thứ năm, cần quy định rõ tiêu chuẩn của cán bộ, công chức làm công tác thẩm định VBQPPL đảm bảo đạt hai điều kiện cần và đủ. Điều kiện cần là trình độ pháp luật và điều kiện đủ là kinh nghiệm, trình độ chuyên ngành khác để nâng cao chất lượng thẩm định văn bản. Mặt khác, cần bố trí, tổ chức hợp lý công việc, nhân sự của Phòng Xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL của Sở Tư pháp, khắc phục tình trạng văn bản thẩm định tập trung vào hai đợt kỳ họp Hội đồng nhân dân, gây quá tải công việc cho cơ quan thẩm định trong thời gian này.