Xây dựng, hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp theo tinh thần nghị quyết Đại hội XIII của Đảng

1. Tiêu chí xây dựng, hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp

Tiêu chí xây dựng, hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp (CCBVHP) được hiểu là các chuẩn mực, dấu hiệu để căn cứ vào đó chúng ta xác định các yêu cầu và đánh giá mức độ hoàn thiện của CCBVHP. Tiêu chí xây dựng, hoàn thiện CCBVHP  được xác định dựa trên tiêu chí đối với từng yếu tố cấu thành cơ chế (gồm: Thể chế bảo vệ Hiến pháp (BVHP), thiết chế BVHP, phương thức vận hành CCBVHP). Bên cạnh đó, để đánh giá mức độ hoàn thiện của CCBVHP, cần phải dựa trên kết quả đánh giá vận hành cơ chế theo hai tiêu chí cơ bản là hiệu lực và hiệu quả của CCBVHP. Xây dựng, hoàn thiện CCBVHP theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII đặt ra một số tiêu chí đối với cơ chế này như sau:

Thứ nhất, tiêu chí đối với thể chế BVHP.

Các tiêu chí hoàn thiện đối với thể chế BVHP bao gồm: Tính toàn diện; tính thống nhất, đồng bộ; tính phù hợp; tính khả thi và kỹ thuật xây dựng pháp luật hiện đại.

Tính toàn diện của thể chế BVHP đòi hỏi hệ thống quy định pháp luật về BVHP phải bao quát, điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tiến hành các hoạt động BVHP gồm: Nhóm quy phạm pháp luật quy định về nguyên tắc BVHP; nội dung BVHP; thiết chế BVHP và nhiệm vụ, quyền hạn của thiết chế BVHP; phương thức, quy trình, thủ tục tiến hành các hoạt động BVHP; chế tài đối với các hành vi vi phạm Hiến pháp…

Tính thống nhất, đồng bộ của thể chế BVHP đòi hỏi các quy định pháp luật về BVHP được thể hiện trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có trật tự hiệu lực pháp lý khác nhau, bao gồm Hiến pháp, luật và các VBQPPL khác, tất cả tạo thành một chỉnh thể thống nhất; không có sự chồng chéo, mâu thuẫn về nội dung, tinh thần của các quy phạm.

Tính phù hợp của thể chế về BVHP đòi hỏi các quy định pháp luật về BVHP phải phù hợp với quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, đặc biệt là quan điểm của Đảng về hoàn thiện CCBVHP trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Thể chế BVHP cũng phải phù hợp với điều kiện thực tế khách quan, phù hợp với các đặc điểm về chính trị, điều kiện kinh tế - xã hội, truyền thống văn hóa pháp lý... của Việt Nam. Đồng thời, thể chế BVHP phải phù hợp với các chuẩn mực quốc tế về chủ nghĩa Hiến pháp, về chủ quyền nhân dân.

Tính khả thi của thể chế về BVHP được xác định thông qua khả năng thực hiện các quy định pháp luật về BVHP trong thực tiễn. Tính khả thi có mối quan hệ chặt chẽ với tính phù hợp của thể chế BVHP. Thông thường, các quy định pháp luật phù hợp với trình độ phát triển của quốc gia thì sẽ có tính khả thi. Bên cạnh đó, tính khả thi của thể chế về BVHP còn được thể hiện thông qua các điều kiện bảo đảm thực hiện các quy định pháp luật đó (bao gồm cả nguồn nhân lực và kinh phí, cơ sở vật chất để thực hiện).

Đặc biệt, việc xây dựng, hoàn thiện CCBVHP cần thể chế hóa khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013, đó là: “Cơ chế BVHP do luật định”. Như vậy, Nhà nước cần ban hành một VBQPPL chuyên biệt về BVHP. Văn bản luật về BVHP được ban hành sẽ là sự thể chế hóa, cụ thể hóa các nguyên tắc, quy định của Hiến pháp đối với CCBVHP. Luật về BVHP phải điều chỉnh một cách toàn diện các vấn đề như: Nguyên tắc BVHP; nội dung của hoạt động BVHP; vị trí, chức năng, thẩm quyền của thiết chế BVHP; cách thức thành lập, cơ cấu tổ chức của thiết chế BVHP; đối tượng phải chịu sự xem xét tính hợp hiến; phương pháp, hình thức, thủ tục tiến hành các hoạt động BVHP; những biện pháp, chế tài pháp lý mà thiết chế BVHP có thể áp dụng đối với những chủ thể có hành vi vi hiến...

Thứ hai, tiêu chí đối với thiết chế BVHP.

Các tiêu chí cụ thể đối với thiết chế BVHP bao gồm: Tính chuyên trách và độc lập tương đối; tính chính trị và tài phán Hiến pháp; tính hợp lý về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; tính phù hợp với thể chế chính trị nói chung và cơ chế tổ chức, kiểm soát quyền lực nhà nước nói riêng.

Thiết chế BVHP là yếu tố trung tâm của CCBVHP. Để CCBVHP vận hành một cách hiệu quả, đạt được mục đích BVHP cao nhất, đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thiết chế BVHP phải là cơ quan có vị trí độc lập nhất định với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, hoạt động mang tính chuyên trách, được Hiến pháp xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn rõ ràng.

BVHP bao gồm các hoạt động mang tính chính trị pháp lý đặc biệt, xuất phát từ vị trí, tính chất, nội dung đặc biệt của Hiến pháp. BVHP là bảo vệ chủ quyền của nhân dân, bảo vệ chế độ chính trị của quốc gia, nền tảng pháp lý của Nhà nước, đồng thời cũng là bảo vệ những giá trị cao quý và trường tồn nhất của xã hội. Như vậy, nội dung BVHP không chỉ bao gồm hoạt động mang tính pháp lý đơn thuần mà còn bao gồm hoạt động mang tính chính trị - xã hội sâu sắc. Để thực hiện các hoạt động BVHP như vậy, xét về vị trí, thiết chế BVHP cần phải độc lập nhất định so với các cơ quan nhà nước thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hiệu quả BVHP sẽ cao hơn nếu thiết chế BVHP vừa mang tính chính trị, vừa mang tính tài phán Hiến pháp. Bên cạnh đó, thiết chế bảo hiến độc lập ra đời ở nước ta chắc chắn sẽ góp phần nâng cao ý thức tôn trọng Hiến pháp và pháp luật của cả Nhà nước và công dân, quyền con người, quyền công dân được Hiến pháp ghi nhận và bảo vệ sẽ có bước phát triển mới về chất[1].

Tính hợp lý về cơ cấu, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn: Để CCBVHP vận hành hiệu quả, thiết chế BVHP phải bảo đảm đáp ứng tiêu chí về thành phần, cơ cấu hợp lý, được giao các thẩm quyền đầy đủ, tương thích với chức trách, nhiệm vụ của mình.

Tiêu chí về sự phù hợp với thể chế chính trị Việt Nam đòi hỏi thiết chế BVHP phải chịu sự lãnh đạo hợp hiến của Đảng: Đảng cộng sản Việt Nam lãnh đạo Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhưng đó là sự lãnh đạo phù hợp với Hiến pháp, nhằm hướng tới lý tưởng và mục tiêu mà toàn thể nhân dân lựa chọn. Là một bộ phận trong bộ máy nhà nước, CCBVHP phải đặt dưới sự lãnh đạo hợp hiến của Đảng.

Tiêu chí về sự phù hợp với cơ chế tổ chức, kiểm soát quyền lực nhà nước đòi hỏi thiết chế BVHP phải đặt trong mối quan hệ phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước: Đối với Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, một trong những đặc thù của nó là theo nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Thiết chế BVHP trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một bộ phận trong cơ chế tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, là bộ phận quan trọng góp phần vào việc bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Chẳng hạn: Thông qua hoạt động giải thích Hiến pháp, hoạt động giải quyết vi phạm Hiến pháp liên quan đến việc thực hiện quyền lực nhà nước, xử lý những sai lầm, lệnh lạc, đe dọa thể chế chính trị, đe dọa chủ quyền quốc gia, thiết chế BVHP vận hành góp phần bảo đảm quyền lực nhà nước được thực hiện một cách thống nhất theo đúng ý chí, lợi ích chung của nhân dân, của quốc gia, dân tộc.

Thứ ba, tiêu chí đối với phương thức BVHP.

BVHP là hoạt động chính trị pháp lý đặc biệt, vì vậy, phương thức BVHP phải đáp ứng tiêu chí về sự tương thích, phù hợp với vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ và phạm vi thẩm quyền của thiết chế BVHP.

Để tiến hành các hoạt động BVHP, đặc biệt là hoạt động phán quyết và xử lý những văn bản và hành vi vi hiến trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, CCBVHP trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam phải tổ chức và hoạt động theo phương thức đặc thù, khác với phương thức của các hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp. Do chủ thể của những hành vi vi phạm Hiến pháp chủ yếu là chủ thể mang tính công quyền, chế tài trách nhiệm có thể áp dụng đối với những chủ thể đó là trách nhiệm chính trị pháp lý, nên hoạt động BVHP trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam phải được tiến hành theo phương thức tài phán Hiến pháp vừa mang tính chính trị, vừa mang tính tài phán.

Phương thức vận hành của CCBVHP được thể hiện cụ thể thông qua các hình thức, phương pháp, quy trình, thủ tục tiến hành các hoạt động BVHP. Đối với hoạt động phán quyết và xử lý văn bản vi hiến, phù hợp với tính chất tài phán Hiến pháp và phạm vi thẩm quyền của cơ quan BVHP, phương thức BVHP cần được tiến hành thông qua phương pháp khởi tố đặc biệt. Nếu cơ quan BVHP xác nhận tính bất hợp hiến của văn bản, cơ quan BVHP sẽ ra phán quyết văn bản đó vô hiệu (nhưng tùy vào hiệu lực pháp lý của từng loại văn bản mà cơ quan BVHP có áp dụng chế tài hủy bỏ văn bản đó hay không).

2. Giải pháp bảo đảm các tiêu chí xây dựng, hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp

Tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Đảng ta đề ra nhiệm vụ: “Hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp”[2]. Đặc biệt, ngày 09/11/2022, Ban Chấp hành Trung ương đã ban hành Nghị quyết số 27-NQ/TW về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, trong đó đề ra nhiệm vụ: “Cụ thể hóa và xây dựng cơ chế để các chủ thể thực hiện đầy đủ quyền và trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp”[3]. Để hoàn thành nhiệm vụ nêu trên, theo tác giả, cần tiến hành các giải pháp sau đây:

Một là, đẩy mạnh tuyên truyền, giáo dục về Hiến pháp, xây dựng lối sống tôn trọng, tuân thủ Hiến pháp và BVHP. Thường xuyên tuyên truyền, phổ biến trong toàn xã hội về vai trò, tính chất, hiệu lực của Hiến pháp. Thực tế ở Việt Nam hiện nay, một số chủ thể “chưa thực sự nhận thức, thực hiện đầy đủ trách nhiệm Hiến pháp”[4], vì vậy, cần đẩy mạnh giáo dục về trách nhiệm Hiến pháp, nâng cao ý thức và lối sống thượng tôn Hiến pháp.

Hai là, sửa đổi Hiến pháp năm 2013, bổ sung quy định về Hội đồng Hiến pháp: “Hội đồng Hiến pháp là cơ quan ieendo Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp, pháp luật, thực hiện nhiệm vụ BVHP”.

Ba là, ban hành Luật Tổ chức Hội đồng Hiến pháp. 

 Luật Tổ chức Hội đồng Hiến pháp quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và hoạt động của Hội đồng Hiến pháp; thành viên Hội đồng Hiến pháp; nhiệm vụ, quyền hạn của các thành viên Hội đồng Hiến pháp; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan tới hoạt động BVHP.

 Về vị trí pháp lý của Hội đồng Hiến pháp: Hội đồng Hiến pháp là thiết chế hiến định độc lập, chịu trách nhiệm trước Quốc hội.

Hội đồng Hiến pháp kiểm soát tính hợp hiến của VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương mà Hiến pháp quy định nhiệm vụ, quyền hạn. Đó là: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) và Kiểm toán nhà nước.

Việc xem xét và quyết định ra văn bản về tính hợp hiến của các VBQPPL khác ngoài phạm vi nêu trên vẫn thuộc về các cơ quan khác theo pháp luật hiện hành.

 Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Hiến pháp: Hội đồng Hiến pháp có chức năng BVHP, bảo đảm việc tuân thủ Hiến pháp trong hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Để thực hiện chức năng của mình, Hội đồng Hiến pháp có thẩm quyền:

(i) Giám sát trước và giám sát sau (khi có yêu cầu) đối với các văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội;

(ii) Giám sát sau (khi có yêu cầu) đối với VBQPPL của UBTVQH; Chủ tịch nước, Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TANDTC; thông tư của Chánh án TANDTC; thông tư của Viện trưởng VKSNDTC; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước;

(iii) Xem xét tính hợp hiến của các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chính phủ;

(iv) Giải quyết khiếu nại về tính hợp hiến của các văn bản và hoạt động của các cơ quan nhà nước;

(v) Giải quyết các khiếu nại liên quan đến trưng cầu ý dân;

(vi) Giải thích Hiến pháp.

Về cơ cấu tổ chức của Hội đồng Hiến pháp: Hội đồng Hiến pháp nên có ít nhất là 09 thành viên. Trong đó: 03 thành viên do Quốc hội bầu, 03 thành viên do Chủ tịch nước bổ nhiệm, 03 thành viên do TANDTC bầu. Hội đồng bảo vệ Hiến pháp do Chủ tịch nước đứng đầu. Nhiệm kỳ của các thành viên là 10 năm và không tái bổ nhiệm.

Trên cơ sở kết quả kiểm soát tính hợp hiến của văn bản, hành vi của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền, xem xét tính hợp hiến của các cuộc trưng cầu ý dân, giải thích Hiến pháp, Hội đồng Hiến pháp có quyền áp dụng các biện pháp pháp lý như sau:

+ Ban hành nghị quyết về tính hợp hiến của luật, nghị quyết của Quốc hội; có quyền tạm đình chỉ thi hành và kiến nghị Quốc hội xem xét bãi bỏ hoặc sửa đổi văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội nếu phát hiện dấu hiệu vi hiến tại kỳ họp gần nhất;

+ Ban hành nghị quyết, quyết định về tính hợp hiến của VBQPPL của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán TANDTC, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng Kiểm toán nhà nước nếu xét thấy có dấu hiệu vi hiến, Hội đồng Hiến pháp yêu cầu cơ quan đó bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản đó.

+ Ban hành nghị quyết về tính hợp hiến của bản án, quyết định của TANDTC, Hội đồng Thẩm phán TANDTC và VKSNDTC nếu xét thấy bản án, quyết định đó trái với Hiến pháp, Hội đồng Hiến pháp yêu cầu các cơ quan hủy bỏ các quyết định, bản án đó.

+ Ban hành quyết định về tính hợp hiến của các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chính phủ, đề nghị Quốc hội xem xét, quyết định.

+ Ban hành nghị quyết về việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền hiến định không thực hiện đúng, đủ nhiệm vụ, quyền hạn của mình; yêu cầu cơ quan đó thực hiện đúng, đủ nhiệm vụ, quyền hạn đã được Hiến pháp quy định.

+ Ban hành nghị quyết về tính hợp hiến của các cuộc trưng cầu ý dân.

+ Ban hành nghị quyết về giải thích chính thức Hiến pháp.

Bốn là, sửa đổi một số quy định của Hiến pháp năm 2013 liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ sao cho thống nhất, đồng bộ với quy định của Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Hiến pháp.

Bổ sung quy định về hiệu lực trực tiếp của Hiến pháp; hoàn thiện quy trình xây dựng, sửa đổi Hiến pháp.

Năm là, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các luật về tổ chức bộ máy nhà nước bảo đảm phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong hoạt động BVHP; sửa đổi các quy định để bỏ những nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này đã được giao cho Hội đồng Hiến pháp.

PGS. TS. Tào Thị Quyên

Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh