Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng, chống tệ nạn xã hội

Abstract: Handling administrative violations in the area of prevention, protection against social evils is one important measure for maintaining order, law in administrative management, social safety guaranty. The paper points out some insufficiencies of legal provisions with respect to this issue and completion   orientation with a view to improve feasibility, to contribute to push back social evils from the social life.

Xử lý vi phạm hành chính (VPHC) nói chung và trong lĩnh vực phòng, chống tệ nạn xã hội nói riêng là biện pháp quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước nhằm duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý hành chính. Đây cũng là vấn đề liên quan trực tiếp đến cuộc sống hàng ngày của nhân dân. Mục đích của xử lý VPHC là ngăn chặn, phòng ngừa những hành vi vi phạm pháp luật trong quản lý nhà nước về phòng, chống tệ nạn xã hội. Việc xử phạt VPHC trong lĩnh vực phòng, chống tệ nạn xã hội được thực hiện cụ thể theo quy định tại Mục 2 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội, phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình (Nghị định số 167/2013/ NĐ-CP). Qua nghiên cứu các quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực phòng, chống tệ nạn xã hội cho thấy, còn một số bất cập cần hoàn thiện để đảm bảo việc xử phạt trên thực tế mang lại tính khả thi cao hơn, góp phần ngăn chặn và từng bước đẩy lùi các tệ nạn xã hội ra khỏi đời sống xã hội. Cụ thể:

Thứ nhất, về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính bằng hình thức phạt tiền

Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Điều 70 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định “trong trường hợp phạt tiền, thẩm quyền xử phạt tổ chức gấp hai lần thẩm quyền xử phạt cá nhân và được xác định theo tỷ lệ phần trăm quy định tại Luật này đối với chức danh đó”. Tuy nhiên, việc hiểu và áp dụng quy định trên không dễ dàng. Trong quy định về thẩm quyền xử phạt tiền của mỗi chức danh có hai con số: (i) Số tỷ lệ % mức phạt tiền tối đa; (ii) Số tiền cụ thể tối đa mà chức danh đó được quyền xử phạt. Như vậy, việc xác định số tiền gấp hai lần trên được hiểu là gấp đôi số nào.

Điển hình như tại điểm b khoản 2 Điều 38 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện được “phạt tiền đến 50% mức phạt tiền tối đa đối với lĩnh vực tương ứng quy định tại Điều 24 của Luật này nhưng không quá 50.000.000 đồng”. Đây là mức phạt tiền cá nhân, mức phạt tiền tổ chức gấp hai lần mức phạt tiền cá nhân. Nếu hiểu theo cách gấp đôi tỷ lệ % thì việc xử phạt tổ chức sẽ được áp dụng như sau: “Phạt tiền đến 100% (50% x 2) mức phạt tiền tối đa đối với lĩnh vực tương ứng quy định tại Điều 24 của Luật này nhưng không quá 50.000.000 đồng”. Còn nếu hiểu theo cách gấp đôi số tiền tối đa thì việc xử phạt tổ chức được áp dụng: “Phạt tiền đến 50% mức phạt tiền tối đa đối với lĩnh vực tương ứng quy định tại Điều 24 của Luật này nhưng không quá 100.000.000 (50.000.000 x 2) đồng”.

Căn theo câu chữ của Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì việc phạt tiền đối với tổ chức VPHC được xác định theo tỷ lệ phần trăm đối với từng chức danh. Điều đó có nghĩa con số tỷ lệ phần trăm là bất di, bất dịch còn mức phạt tiền đối đa sẽ được nhân gấp hai lần (cách hiểu thứ hai). Tuy nhiên, trong từng lĩnh vực thì áp dụng theo cách hiểu thứ hai sẽ không phù hợp. Chẳng hạn như, trong lĩnh vực phòng chống tệ nạn xã hội, thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đối với cá nhân vi phạm hành chính là phạt tiền đến 50% mức phạt tiền tối đa (40.000.000 đồng) nhưng không quá 50.000.0000 đồng. Vậy, nếu hiểu theo cách thứ 2 thì thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đối với tổ chức vi phạm hành chính là phạt tiền đến 50% mức phạt tiền tối đa (40.000.000 đồng) nhưng không quá 100.000.0000 đồng. Cách hiểu này hoàn toàn không hợp lý vì 50% x 40.000.000 đồng không bao giờ vượt quá số tiền 40.000.000 đồng nên không thể nào là vượt quá 100.000.000 đồng. Bên cạnh đó, cách hiểu trên là không phù hợp với quy định tại Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (mức phạt tiền tối đa trong lĩnh vực phòng chống tệ nạn xã hội đối với tổ chức là 80.000.000 đồng) và mâu thuẫn với quy định tại điểm b khoản 2 Điều 67 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP (quy định mức phạt tiền tối đa của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện trong lĩnh vực phòng chống tệ nạn xã hội là đến 40.000.000 đồng). Ngược lại, khi hiểu theo cách thứ nhất thì thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đối với tổ chức vi phạm hành chính là phạt tiền đến 100% (50% x 2) mức phạt tiền tối đa (40.000.000 đồng) nhưng không quá 50.000.0000 đồng. Cách hiểu này tỏ ra phù hợp hơn với số tiền quy định tại Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định số 167/2013/NĐ-CP. Tuy nhiên, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành cần phải chỉ dẫn cụ thể hơn về cách tính phạt tiền tổ chức đối với từng chức danh. Có như vậy, mới đảm bảo cách hiểu và vận dụng thống nhất giữa các đơn vị, cá nhân thực thi pháp luật.

Thứ hai, về thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đối với tổ chức vi phạm hành chính

Việc xác định thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC phụ thuộc vào thẩm quyền phạt tiền (số tiền tối đa được xử phạt) vì giá trị của tang vật, phương tiện VPHC bị tịch thu không được vượt quá mức phạt tiền được quy định đối với từng chức danh có thẩm quyền xử phạt[1]. Khoản 2 Điều 24 và khoản 1 Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định trong trường hợp phạt tiền, thẩm quyền xử phạt đối với tổ chức gấp hai lần thẩm quyền xử phạt đối với cá nhân. Tuy nhiên, thẩm quyền xử phạt tăng gấp đôi này lại chỉ được xác định trong trường hợp phạt tiền mà không đề cập tới các trường hợp khác, điển hình như việc tịch thu tang vật, phương tiện VPHC. Điều 26 và Điều 82 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định về hình thức tịch thu tang vật, phương tiện VPHC và việc xử lý tang vật, phương tiện VPHC bị tịch thu không quy định về vấn đề này. Trong khi đó, thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân nhân và Trưởng Công an các cấp đều có quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC đối với một số hành vi VPHC trong lĩnh vực phòng, chống tệ nạn xã hội. Chẳng hạn như trường hợp Trưởng Công an xã xử phạt đối với tổ chức về hành vi tàng trữ trái phép chất ma túy quy định tại điểm a khoản 2 Điều 21 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP, mức phạt tiền gấp hai lần so với cá nhân (tức là từ 2.000.000 đồng đến 4.000.000 đồng) nhưng thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện hành chính không được tăng lên tương xứng gấp hai lần vì Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định số 167/2013/NĐ-CP không quy định.

Vì vậy, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền cần thiết phải có quy định rõ ràng về vấn đề này để làm căn cứ chuẩn xác cho các chủ thể áp dụng pháp luật trong xử phạt VPHC được chính xác, khách quan, góp phần đảm bảo tính khả thi trong xử phạt VPHC nói chung và xử phạt VPHC trong lĩnh vực phòng, chống tệ nạn xã hội nói riêng.

Thứ ba, xử lý vi phạm hành chính đối với việc sử dụng trái phép chất ma túy

Theo khoản 1 Điều 21 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP, người có hành vi sử dụng trái phép chất ma túy sẽ bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền với mức phạt từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng, tùy theo mức độ vi phạm của hành vi và độ tuổi của người VPHC. Người VPHC có độ tuổi từ đủ 14 đến dưới 16 tuổi thì chỉ bị phạt cảnh cáo; người từ đủ 16 đến dưới 18 tuổi thì có thể phạt tiền nhưng mức phạt tiền tối đa bằng ½ số tiền phạt (từ 250.000 đồng đến 500.00 đồng) so với người đã thành niên (từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng). Nếu chỉ dừng lại ở hình thức xử phạt này thì không có vấn đề gì để đáng phải bàn. Nhưng đối với hành vi sử dụng trái phép chất ma túy, người vi phạm còn có thể bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính là giáo dục tại xã, phường, thị trấn[2] hoặc là đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc[3]. Biện pháp này được áp dụng trong trường hợp người sử dụng trái phép chất ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên (có hoặc không có nơi cư trú ổn định). Như vậy, đồng thời có hai hình thức xử lý VPHC đối với hành vi sử dụng trái phép chất ma túy: (i) Xử phạt VPHC (cảnh cáo hoặc phạt tiền); (ii) Áp dụng biện pháp xử lý hành chính (giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc). Trường hợp người dưới 18 tuổi hoặc từ đủ 18 tuổi trở lên không có nơi cư trú ổn định thì chắc chắn phải áp dụng biện pháp xử phạt VPHC (đối với người chưa đủ 18 tuổi) hoặc đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (từ đủ 18 tuổi trở lên không có nơi cư trú ổn định). Nhưng còn trường hợp người từ đủ 18 tuổi trở lên có nơi cư trú ổn định sử dụng trái phép chất ma túy thì cơ quan có thẩm quyền sẽ áp dụng hình thức xử lý nào (xử phạt hay áp dụng biện pháp xử lý hành chính). Đây là vấn đề không được Luật, Nghị định quy định rõ ràng và trên thực tế, việc chọn lựa hình thức nào lại phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người có thẩm quyền. Bên cạnh đó, một số ý kiến cho rằng, nên chuyển biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc đối với người nghiện ma túy sang áp dụng thống nhất theo Luật Phòng, chống ma túy để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, thay đổi quan điểm nhìn nhận tình trạng nghiện ma túy là bệnh lý nhiều hơn vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, trên cơ sở cân nhắc tình hình thực tiễn về trật tự an toàn xã hội, tệ nạn ma túy vẫn diễn biến gay go, phức tạp và yêu cầu của công tác phòng, chống tệ nạn ma túy, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 vẫn quy định đưa người nghiện ma túy vào cơ sở cai nghiện bắt buộc[4].

Qua nghiên cứu thực tiễn tại các đơn vị trực tiếp thực hiện công tác xử lý VPHC tại Công an TP. Cần Thơ và một số tỉnh khu vực Đồng bằng sông Cửu Long cho thấy, có sự không thống nhất trong cách xử lý giữa các địa phương, các quận, huyện trong cùng tỉnh, thành. Đại đa số các đơn vị lựa chọn hình thức xử lý căn cứ vào nơi cư trú của người vi phạm. Nếu người vi phạm đăng ký thường trú tại địa phương thì áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; còn nếu người vi phạm đăng ký thường trú tại địa phương khác thì ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính (phạt tiền) hoặc chuyển hồ sơ về địa phương đó để xử lý. Tuy nhiên, việc áp dụng này là chưa có cơ sở pháp lý vững chắc, dẫn đến trường hợp đùn đẩy trách nhiệm xử lý giữa các đơn vị. Vì vậy, cần bổ sung quy định cụ thể hơn về hình thức xử lý VPHC trong trường hợp này theo hướng quy định 01 hướng xử lý (hoặc là xử phạt VPHC hoặc là áp dụng biện pháp xử lý hành chính). Có như vậy mới đảm bảo tính công bằng, thống nhất trong việc áp dụng pháp luật trong xử lý VPHC.

Thứ tư, về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi môi giới mại dâm

Trong các hành vi liên quan đến mua, bán dâm, thì hành vi môi giới mại dâm là phổ biến nhất. Tuy nhiên, để xử phạt hành chính đối tượng môi giới mại dâm, cơ quan công an cần chứng minh được hành vi mua dâm của đối tượng phải chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định tại Điều 255 Bộ luật Hình sự. Theo quy định tại Điều 24 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP, cơ sở để xử phạt hành chính đối với hành vi môi giới mua, bán dâm là tính chất không thường xuyên. Tuy nhiên, Pháp lệnh Phòng, chống mại dâm, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP và các văn bản khác không có quy định hướng dẫn như thế nào là môi giới mua, bán dâm không thường xuyên. Trong khi quy định của Bộ luật Hình sự (khoản 1 Điều 255) về tội môi giới mại dâm chỉ cần: “Người nào có hành vi dụ dỗ hoặc dẫn dắt người mại dâm thì bị phạt tù từ sáu tháng đến ba năm”. Cho nên, việc truy cứu trách nhiệm hình sự hay xử phạt VPHC đối tượng có hành vi môi giới mại dâm là phụ thuộc vào quá trình điều tra của cơ quan công an. Trên thực tế quá trình điều tra, cơ quan công an chỉ cần chứng minh được đối tượng có hành vi môi giới bán dâm hoặc mua dâm từ hai lần trở lên đối với từ hai người bán dâm hoặc mua dâm trở lên, bất kể thời gian là dài hay ngắn thì được xem là có hành vi môi giới mại dâm thường xuyên và bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Do đó, cần có một quy định cụ thể về vấn đề xác định “môi giới mại dâm thường xuyên” làm cơ sở pháp lý để cơ quan có thẩm quyền áp dụng và xử lý đúng pháp luật, phù hợp với tính chất nguy hiểm của hành vi vi phạm.

Thứ năm, mức xử phạt giữa hành vi mua dâm và bán dâm chưa tương xứng

Khoản 1 Điều 22 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định “phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng đối với hành vi mua dâm”, trong khi đó, hành vi bán dâm theo quy định tại khoản 1 Điều 23 Nghị định này có thể bị “phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng”. Như vậy, mức phạt tiền tối thiểu của hành vi mua dâm cao gấp 05 lần mức phạt tiền tối thiểu đối với hành vi bán dâm và mức phạt tiền tối đa đối với hành vi mua dâm cao gấp 3,3 lần mức phạt tiền tối đa đối với hành vi bán dâm. Các hành vi mua dâm, bán dâm theo quy định của Nghị định này đều là hành vi vi phạm pháp luật về phòng, chống tệ nạn xã hội và theo quy định phải bị xử phạt VPHC, nhưng giữa mua dâm và bán dâm là có sự thỏa thuận giữa hai bên. Vì vậy, nên quy định mức xử phạt đối với hành vi bán dâm cần thiết phải bằng mức phạt đối với hành vi mua dâm.

Thứ sáu, về trường hợp vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người

Khoản 3 Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Trong trường hợp vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người, thì việc xử phạt vi phạm hành chính do người thụ lý đầu tiên thực hiện”. Điểm c khoản 4 của Điều này quy định: “Nếu hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của nhiều người thuộc các ngành khác nhau, thì thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm”. Như vậy, nếu hành vi vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người, thì việc xử phạt vi phạm hành chính do người thụ lý đầu tiên xử phạt hay do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền tại nơi xảy ra vi phạm xử phạt. Về vấn đề này, pháp luật cần quy định cụ thể hơn để tạo điều kiện thuận lợi khi áp dụng. Ví dụ trường hợp xảy ra trên địa bàn một huyện, hành vi VPHC là vừa tham gia đánh bạc dưới hình thức lắc tài xỉu, vừa cầm đồ, cho vay tại nơi đánh bạc và bị lực lượng công an huyện bắt quả tang. Hành vi này được quy định tại khoản 2, 3 Điều 26 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP có mức phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với hành vi đánh bạc và từ 2.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với hành vi cho vay tại nơi đánh bạc. Với mức xử phạt này, thì cả Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện và Trưởng Công an huyện đều có thẩm quyền xử phạt. Theo quy định tại khoản 3 Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì thẩm quyền xử phạt trong trường hợp này là Trưởng Công an huyện. Nhưng nếu theo quy định tại điểm c khoản 4 Điều này thì thẩm quyền xử phạt là Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện nơi xảy ra vi phạm. Chính vì mâu thuẫn, chồng chéo nhau trong các quy định trên dẫn đến nhiều trường hợp các chủ thể đều có thẩm quyền xử phạt vận dụng quy định khác nhau trong việc xử phạt VPHC. Vì vậy, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP cần quy định hướng dẫn rõ ràng hơn về nguyên tắc xác định và phân định thẩm quyền xử phạt VPHC, theo đó, Điều 70 của Nghị định cần quy định hướng xử lý trong trường hợp VPHC thuộc thẩm quyền của nhiều người thì thuộc về người thụ lý đầu tiên thực hiện. Trường hợp vượt quá thẩm quyền của người xử phạt VPHC ban đầu, thì người đó phải chuyển vụ vi phạm đến cấp có thẩm quyền xử phạt. Như vậy, sẽ đảm bảo được sự rõ ràng, tránh sự chồng lấn về thẩm quyền xử phạt VPHC.