1. Pháp điển là gì?
Thuật ngữ “pháp điển” trong tiếng Anh là “codification” đi từ gốc “code” có nghĩa pháp lý thông dụng là “bộ luật” - có gốc là một từ Latin “codex”. Vào thời La Mã cổ đại, “codex” được sử dụng để chỉ các cuốn sách đóng gáy, thay thế cho sách ống cuộn trước đó - đây là hình thức pháp điển sơ khai. Lúc đầu, đó là những tấm ván gỗ mỏng được làm thành bảng để viết lên trên, sau đó dần được chế tạo tỉ mỉ và ghép lại với nhau thành “codex” - “tập sách gỗ” nhằm thu thập, biên tập lại các bản chép tay trước đó. Các nhà nghiên cứu lịch sử đã tìm ra những bộ luật cổ xưa là minh chứng cho việc pháp điển hóa, điển hình là bộ luật nổi tiếng Hammurabi. Ở Việt Nam, “pháp điển” là một từ Việt cũ, trong đó “pháp” có nghĩa là pháp luật, “điển” có nghĩa là chuẩn mực hoặc sách được coi là mẫu mực (như từ điển - có nghĩa là cuốn sách chuẩn mực về từ ngữ). Một số từ điển Hán Việt giải thích pháp điển là một từ Việt cũ, một danh từ dùng để chỉ bộ luật, tương đương với từ “code” trong tiếng Anh.

Đến nay, sau những biến động lịch sử, những biến chuyển về khái niệm, quan điểm pháp điển, tùy theo quốc gia, văn hóa và hoàn cảnh lịch sử mà mỗi nước tiến hành pháp điển khác nhau. Nhưng về cơ bản, có thể hiểu pháp điển là việc soạn thảo, xây dựng một văn bản mới trên cơ sở tổng hợp các văn bản từ nhiều nguồn khác nhau. Văn bản mới có tính quy mô lớn hơn; các quy định được sắp xếp khoa học hơn giúp cho việc tra cứu được dễ dàng, thuận lợi (như các bộ luật, bộ luật pháp điển - khác các văn bản đơn lẻ). Tuy nhiên, trong mấy thập kỷ gần đây, số lượng các văn bản quy phạm pháp luật gia tăng nhanh chóng và một yêu cầu khách quan đặt ra là phải có những mô hình xây dựng và kiểm soát pháp luật một cách hợp lý và hiệu quả. Chính vì vậy, một số quốc gia đã tiến hành pháp điển tổng thể toàn bộ hệ thống pháp luật của mình cùng một lúc nên cách làm cũng sẽ khác nhau. Xu hướng này đang phát triển mạnh mẽ ở một số nước, đặc biệt là các nước theo hệ thống luật thành văn. Tuy nhiên, về cơ bản, hiện nay có thể chia thành hai cách pháp điển: Pháp điển về mặt nội dung và pháp điển về mặt hình thức.

(i) Pháp điển về mặt nội dung (substantive codification): Đây là cách pháp điển truyền thống, nó tạo ra quy phạm mới. Cách pháp điển này là việc xây dựng, soạn thảo một văn bản pháp luật mới trên cơ sở rà soát, hệ thống hóa, tập hợp các quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện hành vào một văn bản với sự sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn. Việc xây dựng các bộ luật của nước ta như Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự; Bộ luật Lao động... được thực hiện theo hình thức pháp điển này. Cách thức pháp điển này giống như hoạt động lập pháp thông thường. Mặc dù có nhiều ưu điểm nhưng pháp điển về mặt nội dung có những hạn chế như: Khó, mất nhiều thời gian, chỉ thực hiện pháp điển đối với từng lĩnh vực một mà không pháp điển tổng thể hệ thống quy phạm pháp luật được. Trong khi đó, nhu cầu rất lớn của các chủ thể trong xã hội là có thể dễ dàng tiếp cận với các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành theo các lĩnh vực khác nhau. Điều này chỉ có thể giải quyết được thông qua việc sử dụng cách thức pháp điển về hình thức với những ưu thế về tính tổng thể và tính thực dụng của nó.

(ii) Pháp điển hình thức (formal codification): Cách pháp điển này có tính chất gần với hệ thống hóa. Hệ thống hóa là việc tập hợp, sắp xếp các văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật có cùng chủ đề vào với nhau với bố cục logic, phù hợp, sản phẩm là tập hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Còn pháp điển về mặt hình thức cũng là việc tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật có cùng chủ đề vào với nhau nhưng cơ quan có thẩm quyền có thể sửa đổi, điều chỉnh để các quy định này phù hợp với nhau. Về nguyên tắc, việc sửa đổi, điều chỉnh trong quá trình pháp điển chỉ nhằm mục đích tạo nên sự hài hòa giữa các quy định, bảo đảm trật tự của Bộ pháp điển mà không nhằm tới mục đích tạo ra những chính sách pháp luật mới. Kết quả cuối cùng của quá trình pháp điển theo hình thức này là các Bộ pháp điển có tính quy mô lớn hơn các văn bản pháp luật thông thường. Như vậy, pháp điển về mặt hình thức không phải là việc tạo ra các bộ luật đồ sộ mà là việc sắp xếp các quy phạm pháp luật theo các chủ đề để tiện tra cứu.

Hoạt động pháp điển ở Việt Nam hiện nay là pháp điển về hình thức. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền tập hợp, sắp xếp đầy đủ các quy phạm pháp luật từ cấp thông tư trở lên đang còn hiệu lực vào Bộ pháp điển theo trật tự hợp lý và thường xuyên, kịp thời cập nhật quy phạm pháp luật mới vào Bộ pháp điển hoặc loại bỏ quy phạm pháp luật hết hiệu lực khỏi Bộ pháp điển mà chưa đặt ra việc sửa đổi, bổ sung các quy phạm pháp luật cho phù hợp trong khi thực hiện pháp điển và cũng chưa đặt ra giá trị pháp lý của Bộ pháp điển trong áp dụng và thực hiện pháp luật, do đó, Bộ pháp điển khi được Chính phủ thông qua sẽ không thay thế/bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật sử dụng để pháp điển.

2. Ý nghĩa của Bộ pháp điển ở Việt Nam

Trong những năm qua, công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Tuy nhiên, bên cạnh đó còn nhiều vấn đề đang đặt ra như hệ thống pháp luật còn rất phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc; số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành rất lớn và có xu hướng tiếp tục gia tăng. Trong điều kiện đó, việc xây dựng Bộ pháp điển về mặt hình thức ở Việt Nam là hết sức cần thiết, góp phần tạo bước chuyển biến mới về chất của hệ thống pháp luật, phục vụ đắc lực công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng. Đồng thời, Bộ pháp điển góp phần nâng cao tính thống nhất, đồng bộ; tính công khai, minh bạch; dễ tra cứu, áp dụng pháp luật; giảm chi phí tuân thủ pháp luật - thỏa mãn nhu cầu của người dân, doanh nghiệp, cụ thể:

Thứ nhất, Bộ pháp điển giúp dễ dàng, thuận lợi trong việc tìm kiếm, tra cứu các quy định của pháp luật, qua đó góp phần giảm chi phí tuân thủ pháp luật

Hiện nay, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ngoài việc được phát hành bằng văn bản giấy gửi đến các đối tượng cụ thể còn được đăng tải bản điện tử trên một số sơ sở dữ liệu về pháp luật trên môi trường mạng internet để giúp người dân có thể dễ dàng tiếp cận, tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật. Trong đó, có các cơ sở dữ liệu chính thống được Nhà nước xây dựng và bảo đảm giá trị của văn bản trong áp dụng và thi hành pháp luật như Công báo điện tử, cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Tuy nhiên, Công báo điện tử mới chỉ là việc đăng tải đầy đủ nội dung của văn bản một cách kịp thời mà không được cập nhật các thông tin về văn bản đó khi có sự thay đổi (như đã được bãi bỏ, hủy bỏ, sửa đổi, bổ sung). Do đó, các cá nhân, tổ chức khi tìm kiếm văn bản trên Công báo điện tử sẽ không thể biết được tình trạng pháp lý của văn bản đó như thế nào (còn hiệu lực hay đã hết hiệu lực, có nội dung nào được sửa đổi, bổ sung không) gây khó khăn cho việc tìm kiếm, tra cứu các quy định của pháp luật để giải quyết một công việc cụ thể. Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật do Bộ Tư pháp xây dựng trên cơ sở Nghị định số 52/2015/NĐ-CP ngày 28/5/2015 của Chính phủ cơ bản được cập nhật kịp thời tình trạng pháp lý của các văn bản, tức là văn bản đó còn hiệu lực, hết hiệu lực toàn bộ, hết hiệu lực một phần nhưng về tình trạng pháp lý đối với từng quy định cụ thể thì vẫn chưa được chỉ rõ. Vì vậy, khi tra cứu, tìm kiếm đến từng quy định trong văn bản thì vẫn cần phải rà soát, đối chiếu, so sánh các quy định với nhau mới có thể xác định chính xác tình trạng hiệu lực của quy định đó. Ngoài ra, hiện nay có một số cơ sở dữ liệu do tư nhân xây dựng có một số tính năng ưu việt hơn so với Công báo điện tử và cơ sở dữ dữ liệu quốc gia về pháp luật như xác định rõ tình trạng pháp lý đối với từng văn bản và từng quy định cụ thể. Tuy nhiên, thông tin về tình trạng pháp lý của các văn bản do những cơ sở dữ liệu này đăng tải có nguồn gốc không bảo đảm (như không có văn bản chính thức khi phát hành; tình trạng pháp lý của văn bản không do cơ quan nhà nước có thẩm quyền khẳng định). Hơn nữa, cả Công báo, cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật hay các cơ sở dữ liệu về pháp luật do tư nhân xây dựng mới chỉ tập hợp, sắp xếp các văn bản với nhau theo chủ đề, theo một trật tự nhất định mà chưa sắp xếp đến từng nội dung cụ thể. Trong khi đó, Bộ pháp điển đã khắc phục được toàn bộ những hạn chế của các cơ sở dữ liệu về pháp luật nêu trên. Tức là, các quy định trong Bộ pháp điển được Chính phủ xác định là đang còn hiệu lực; các quy định được sắp xếp với nhau theo một trật tự logic, khoa học để dễ dàng tra cứu, tìm kiếm; cập nhật kịp thời các quy phạm pháp luật mới ban hành và loại bỏ các quy phạm pháp luật hết hiệu lực ra khỏi Bộ pháp điển. Với cấu trúc và tính chất của Bộ pháp điển hiện nay, có thể nói rằng Bộ pháp điển góp phần tích cực, hiệu quả, giúp người dân, doanh nghiệp và cơ quan nhà nước dễ dàng, thuận tiện trong tìm kiếm, tra cứu các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực, làm giảm chi phí tuân thủ pháp luật.

Thứ hai, Bộ pháp điển góp phần bảo đảm tính thống nhất, tính đồng bộ và tính hoàn thiện của hệ thống quy phạm pháp luật

Hiện nay, một văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên ban hành kèm theo rất nhiều văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của cơ quan có thẩm quyền ở cấp dưới, làm cho hệ thống pháp luật trở nên quá đồ sộ, chưa kể đến việc các cơ quan hành pháp còn thường xuyên ban hành các văn bản để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước của mình. Với một lượng lớn các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy như trên tương ứng với các hình thức văn bản nhất định, chúng ta đang phải đối mặt với tình trạng “lạm phát” văn bản, dẫn đến hệ quả là mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp giữa các văn bản. Thông qua việc pháp điển, sắp xếp các quy phạm pháp luật có nội dung liên quan đến nhau vào một chỗ góp phần chỉ ra những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp để cơ quan nhà nước kịp thời ban hành văn bản quy phạm pháp luật khác sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ cho phù hợp để bảo đảm tính thống nhất, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Bên cạnh đó, việc pháp điển, sắp xếp các quy phạm pháp luật có nội dung liên quan đến nhau vào một chỗ giúp cho chúng ta dễ dàng nhận ra những “khoảng trống” các quan hệ xã hội chưa có các quy phạm pháp luật điều chỉnh, để kịp thời ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới điều chỉnh các quan hệ xã hội này. Hay trong việc xây dựng, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện pháp luật, với việc xây dựng Bộ pháp điển giúp cho cơ quan lập pháp, cơ quan soạn thảo văn bản có cái nhìn tổng thể, toàn diện về thực trạng hệ thống pháp luật hiện nay, từ đó các điều của văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được xây dựng sẽ phù hợp và thống nhất với các quy định khác trong hệ thống pháp luật, hạn chế được trường hợp các văn bản cấp dưới trái với quy định của cấp trên hay những quy định mâu thuẫn, chồng chéo với các quy định của pháp luật khác. Có thể nói, từ kết quả pháp điển các đề mục, các chủ đề trong Bộ pháp điển sẽ giúp hoạt động lập quy được thực hiện nhanh chóng, kịp thời, đáp ứng yêu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội; bảo đảm sự phù hợp với các văn bản của cấp trên và các văn bản của cơ quan quản lý về lĩnh vực đó.

Như vậy, kết quả pháp điển các đề mục, các chủ đề trong Bộ pháp điển sẽ góp phần tích cực trong việc bảo đảm tính thống nhất, tính đồng bộ và tính hoàn thiện của hệ thống quy phạm pháp luật từ cấp thông tư trở lên.

Thứ ba, Bộ pháp điển góp phần nâng cao tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật, tạo sự tin tưởng của người dân vào hệ thống pháp luật

Mặc dù hiện nay, việc phát hành văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định cụ thể và thực hiện một các nghiêm túc nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch của pháp luật như: Việc phát hành văn bản quy phạm pháp luật tới các địa chỉ theo quy định về văn thư, lưu trữ có tính đặc thù là phải đăng tải trên Công báo Chính phủ (cả Công báo giấy và Công báo điện tử); đăng tải trên cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; đăng tải trên Cổng thông tin của các bộ, ngành ban hành hoặc chủ trì soạn thảo văn bản đó… Ngoài ra, các bộ, ngành còn thực hiện các hoạt động khác như tổ chức tuyên truyền, giới thiệu các văn bản mới ban hành đến các đối tượng chịu sự tác động của văn bản hoặc tuyên truyền, giới thiệu rộng rãi trong toàn xã hội (thông qua hội nghị, hội thảo, các phương tiện truyền thông như truyền hình, phát thanh, báo chí…). Tuy nhiên, với hệ thống pháp luật cồng kềnh, phức tạp như của nước ta hiện nay thì việc tiếp cận, tra cứu, tìm kiếm các quy định liên quan, giải quyết các công việc cụ thể là tương đối khó khăn. Tức là tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật bị mất đi bởi tính phức tạp của hệ thống pháp luật.

Thực tế áp dụng pháp luật cho thấy, trong lĩnh vực pháp luật, tình trạng phổ biến là các quy định còn tản mạn, phân tán trong nhiều văn bản. Người dân, doanh nghiệp rất khó khăn trong tiếp cận các quy định. Có trường hợp chính cơ quan ban hành văn bản cũng không xác định được giá trị hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành, thậm chí các cơ quan nhà nước có quan điểm khác nhau về hiệu lực của một văn bản quy phạm pháp luật cũng không phải là hiếm. Trong khi đó, Bộ pháp điển là tập hợp toàn bộ các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành được sắp xếp theo một bố cục khoa học, logic; được cập nhật và sửa đổi một cách liên tục, thường xuyên gắn bó với tiến trình hoạt động lập pháp. Bộ pháp điển được đăng tải và duy trì thường xuyên, liên tục trên Cổng thông tin điện tử pháp điển và được sử dụng miễn phí.

Nhìn chung, từ lợi ích mà Bộ pháp điển đem lại sẽ góp phần bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật và tạo sự tin tưởng của người dân vào hệ thống pháp luật.

TS. Đồng Ngọc Ba

Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật