Theo Công ước La Hay năm 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực con nuôi quốc tế (Công ước La Hay), tổ chức con nuôi nước ngoài (CNNNg) là tổ chức được cấp phép/được ủy nhiệm chỉ theo đuổi hoạt động vì mục đích phi lợi nhuận, chịu sự quản lý, kiểm tra và giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền của nước ngoài và Việt Nam. Trong khuôn khổ bài viết này, tác giả trình bày khái quát cơ sở pháp lý, đánh giá thực tiễn công tác quản lý tổ chức CNNNg và đề xuất một số kiến nghị nhằm tăng cường hiệu quả công tác quản lý tổ chức CNNNg tại Việt Nam.

1. Khái quát quy định pháp luật điều chỉnh tổ chức con nuôi nước ngoài tại Việt Nam

Theo Điều 43 Luật Nuôi con nuôi, tổ chức CNNNg được Bộ Tư pháp cấp giấy phép hoạt động trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Điều 37 Nghị định số 19/2011/NĐ-CP ngày 21/3/2011 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Nuôi con nuôi (Nghị định số 19/2011/NĐ-CP) quy định Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành, địa phương có liên quan thực hiện quản lý Văn phòng CNNNg tại Việt Nam, có trách nhiệm kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm đối với tổ chức CNNNg.

Tổ chức CNNNg hoạt động dưới hình thức Văn phòng CNNNg, có các quyền và nghĩa vụ theo quy định của Luật Nuôi con nuôi, Thông tư số 21/2011/TT-BTP ngày 21/11/2011 của Bộ Tư pháp về việc quản lý văn phòng con nuôi nước ngoài tại Việt Nam (Thông tư số 21/2011/TT-BTP) và Thông tư số 15/2014/TT-BTP ngày 20/5/2014 của Bộ Tư pháp hướng dẫn tìm gia đình thay thế ở nước ngoài cho trẻ em khuyết tật, trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo, trẻ em từ 5 tuổi trở lên, hai trẻ em trở lên là anh chị em ruột cần tìm gia đình thay thế. Tổ chức CNNNg có quyền tư vấn cho người nhận con nuôi nước ngoài về điều kiện kinh tế - xã hội, hoàn cảnh gia đình, môi trường xã hội, nhu cầu và sở thích của trẻ em Việt Nam; thay mặt người nhận con nuôi thực hiện các thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi ở Việt Nam và hỗ trợ tìm gia đình thay thế cho trẻ em khuyết tật, nhiễm HIV/AIDS hoặc mắc bệnh hiểm nghèo khác.

Về nghĩa vụ, tổ chức CNNNg phải tuân thủ quy định pháp luật Việt Nam, thực hiện nghĩa vụ báo cáo hoạt động của Văn phòng CNNNg và đánh giá tình hình phát triển của trẻ em Việt Nam được cho làm con nuôi ở nước ngoài.

Trong quá trình hoạt động, những hành vi như sử dụng giấy tờ giả trong hồ sơ xin cấp phép hoạt động, làm giả giấy phép hoạt động, giới thiệu trẻ em trái pháp luật, không thực hiện chế độ báo cáo, không lập, quản lý hoặc sử dụng không đúng các loại sổ sách, biểu mẫu… bị xử lý vi phạm hành chính theo Điều 51 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP ngày 24/9/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hôn nhân và gia đình, thi hành án dân sự, phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã (Nghị định số 110/2013/NĐ-CP).

2. Thực trạng công tác quản lý tổ chức con nuôi nước ngoài hoạt động tại Việt Nam

2.1. Kết quả

Theo thống kê của Cục Con nuôi, trong giai đoạn 2011 - 2017, Bộ Tư pháp đã cấp, gia hạn giấy phép hoạt động cho 37 tổ chức CNNNg của các nước Pháp, Italia, Tây Ban Nha, Canada, Đan Mạch, Thụy Sĩ, Ailen, Bỉ Pháp ngữ và Bỉ Hà Lan ngữ, Đức, Thụy Điển, Na Uy, Luxembourg và Hoa Kỳ. Cũng trong giai đoạn này, các tổ chức CNNNg được cấp phép hoạt động tại Việt Nam đã hỗ trợ được 2.095/2.861 trường hợp trẻ em Việt Nam được giải quyết cho làm con nuôi ở nước ngoài (đạt 73%). Thông qua các tổ chức CNNNg, có 1.825 trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo, khuyết tật, nhiễm HIV/AIDS được chăm sóc, chữa trị bệnh tật trong môi trường gia đình phù hợp và trong điều kiện y học hiện đại.

2.2. Tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những kết quả đạt được, qua công tác quản lý, Cục Con nuôi (Bộ Tư pháp) nhận thấy hoạt động của các tổ chức/văn phòng CNNNg vẫn còn có những tồn tại, hạn chế nhất định, cụ thể như việc thay đổi liên tục người đứng đầu văn phòng ở Việt Nam khiến cho hoạt động hỗ trợ giải quyết việc nuôi con nuôi bị gián đoạn; việc giao phó toàn bộ hoạt động của văn phòng cho nhân viên thực hiện khiến cho vai trò của người đứng đầu văn phòng giảm sút; việc chuẩn bị và nộp hồ sơ đôi khi chưa đúng hạn, một số giấy tờ trong hồ sơ hết hạn làm kéo dài thời gian giải quyết do phải bổ sung và hoàn thiện hồ sơ; đôi khi công tác chuẩn bị tâm lý và tư vấn cho người nhận con nuôi chưa được tốt dẫn đến việc từ chối nhận con nuôi do phát hiện trẻ em mắc bệnh nặng hơn hoặc trẻ em có vấn đề về tâm lý - hành vi.

Về vấn đề tài chính, qua công tác kiểm tra báo cáo hoạt động của các Văn phòng CNNNg cho thấy, nội dung báo cáo thu - chi tài chính của một số văn phòng còn sơ sài, chưa tách bạch các khoản lệ phí và chi phí giải quyết nuôi con nuôi nước ngoài với các khoản hỗ trợ chăm sóc y tế, hỗ trợ nhân đạo. Việc gộp chung những khoản hỗ trợ với các chi phí hành chính khác khiến cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền khó theo dõi, kiểm tra và quản lý.

Ngoài ra, theo thông tin nắm bắt được, các trường hợp cho nhận con nuôi đều phát sinh các khoản hỗ trợ ở cơ sở nuôi dưỡng với mức độ cao dẫn đến sự cạnh tranh giữa các tổ chức CNNNg.

2.3. Nguyên nhân

Thực trạng trên là do những nguyên nhân cơ bản sau đây:

- Cơ quan quản lý nhà nước nắm bắt thông tin từ cơ sở còn chậm, chưa kịp thời chấn chỉnh, kiểm tra, giám sát việc hỗ trợ, tiếp nhận và sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo, cho tặng của cha mẹ nuôi nước ngoài và các tổ chức CNNNg tại các cơ sở trợ giúp xã hội.

- Chưa có cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin hữu hiệu, hai chiều giữa hai ngành Tư pháp và Lao động - Thương binh và Xã hội ở cấp trung ương và địa phương nên chưa theo kịp tình hình giải quyết việc nuôi con nuôi.

- Một số quy định pháp luật chưa tạo thuận lợi cho tổ chức thực hiện các thủ tục hành chính như quy định về hồ sơ xin cấp giấy phép hoạt động tại Việt Nam còn rườm rà, một số giấy tờ không cần thiết; chưa phù hợp với thực tiễn như quy định lập danh sách trẻ em cần tìm gia đình thay thế theo Danh sách 1 và Danh sách 2 dựa trên tình hình sức khỏe của trẻ em, tạo ra sự lệ thuộc giữa cơ sở trợ giúp xã hội với tổ chức CNNNg trong việc xác định tình trạng sức khỏe của trẻ em.

- Còn thiếu quy định cụ thể về trách nhiệm của người đứng đầu Văn phòng CNNNg tại Việt Nam.

- Biểu mẫu báo cáo tình hình hoạt động của Văn phòng CNNNg tại Việt Nam còn sơ sài, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý của Bộ Tư pháp (Cục Con nuôi).

3. Một số kiến nghị

Một là, tăng cường công tác quản lý hoạt động của các tổ chức CNNNg

Nhằm bảo đảm thực thi Công ước La Hay, Bộ Tư pháp (Cục Con nuôi) cần phải tăng cường công tác quản lý các tổ chức CNNNg thông qua việc kiểm tra thường kỳ hoặc đột xuất, theo dõi và đánh giá tình hình hoạt động của các Văn phòng CNNNg ở Việt Nam. Trong trường hợp cần thiết, nếu có biểu hiện vi phạm pháp luật thì cần phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền khác để thanh tra hoạt động của Văn phòng CNNNg; hoặc nếu phát hiện Văn phòng CNNNg có hành vi vi phạm thì cần xử lý theo quy định tại Điều 51 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP và có thể rút giấy phép hoạt động.

Xây dựng các tiêu chí cụ thể làm thước đo đánh giá tiêu chuẩn của người đứng đầu Văn phòng CNNNg tại Việt Nam. Tăng cường công tác tập huấn và phổ biến thông tin, tình hình cho các Văn phòng CNNNg để có thể kịp thời quán triệt việc tuân thủ quy định pháp luật. Trong quá trình quản lý hoạt động của các tổ chức CNNNg, cần thường xuyên đánh giá lại năng lực và trình độ chuyên nghiệp của người đứng đầu văn phòng và đội ngũ nhân viên của văn phòng để đề nghị tổ chức CNNNg kịp thời thay thế những người đại diện chưa phù hợp, chưa đáp ứng được yêu cầu công việc và nhiệm vụ được giao.

Quản lý chặt chẽ đội ngũ nhân viên làm việc cho các Văn phòng CNNNg thông qua việc tổ chức CNNNg phải báo cáo bằng văn bản danh sách nhân viên, điều phối viên của tổ chức tại Việt Nam và xác định phạm vi ủy quyền của trưởng đại diện cho nhân viên, điều phối viên. Đối với nội dung ủy quyền cho điều phối viên thì văn bản báo cáo phải có chữ ký và xác nhận của người đứng đầu tổ chức con nuôi nước ngoài.

Hai là, tăng cường công tác phối hợp liên ngành

Trong thời gian tới, Bộ Tư pháp cần thường xuyên trao đổi với Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Tài chính, Bộ Công an và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để đề xuất các giải pháp liên ngành đẩy mạnh hiệu quả công tác giải quyết việc nuôi con nuôi, trong đó có công tác quản lý tổ chức CNNNg hoạt động tại Việt Nam; phối hợp với Bộ Công an thực hiện tốt công tác cấp, gia hạn giấy phép hoạt động tại Việt Nam cho tổ chức CNNNg; phối hợp với Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc hướng dẫn kiểm tra, quản lý việc tiếp nhận và sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo từ phía cha mẹ nuôi nước ngoài và tổ chức CNNNg; phối hợp liên ngành trong việc kiểm tra, thanh tra tình hình hoạt động của Văn phòng CNNNg tại Việt Nam.

Ba là, tăng cường trao đổi thông tin với các cơ quan trung ương về nuôi con nuôi của nước có liên quan

Bộ Tư pháp cần tiếp tục phối hợp chặt chẽ với cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế của các nước có liên quan nhằm quản lý chặt chẽ các tổ chức con nuôi được cấp phép hoạt động tại Việt Nam và thúc đẩy thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi vì lợi ích tốt nhất của trẻ em; giải quyết kịp thời các vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý hoạt động của các tổ chức CNNNg, hai bên cùng tìm giải pháp tăng cường hiệu quả hoạt động của các tổ chức CNNNg.

Bốn là, hoàn thiện thể chế

Trong năm 2018, thực hiện chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tư pháp chủ trì xây dựng dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 19/2011/NĐ-CP theo hướng: Loại bỏ những cản trở trong công tác nuôi con nuôi, bảo đảm thuận lợi cho người dân và tổ chức thực hiện các thủ tục hành chính như đơn giản hóa hồ sơ xin cấp giấy phép hoạt động tại Việt Nam của tổ chức CNNNg; bổ sung thêm quy định nhằm tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu Văn phòng CNNNg, khi xem xét việc gia hạn giấy phép cho tổ chức CNNNg sẽ tiến hành đánh giá lại năng lực của người đứng đầu Văn phòng CNNNg tại Việt Nam; quy định cụ thể việc hỗ trợ, tiếp nhận, quản lý, sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo, các khoản tặng cho tự nguyện của tổ chức CNNNg hoặc cha mẹ nuôi nước ngoài đối với cơ sở trợ giúp xã hội bảo đảm phù hợp với nguyên tắc của Công ước La Hay và hướng dẫn của Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế.

Sửa đổi Thông tư số 21/2011/TT-BTP theo hướng: Sửa mẫu báo cáo tình hình hoạt động của Văn phòng CNNNg nhằm tách bạch rõ các khoản thu, chi tài chính của các tổ chức CNNNg tại Việt Nam, bảo đảm tính giải trình của các khoản chi phí về nuôi con nuôi; nghiêm cấm tổ chức CNNNg trực tiếp liên hệ với cơ sở trợ giúp xã hội để xác định trẻ em cho làm con nuôi.

Tóm lại, trong tình hình mới, để bảo đảm Công ước Lahay được tuân thủ thi hành ở Việt Nam thì công tác quản lý hoạt động của các tổ chức CNNNg phải đáp ứng những yêu cầu mới. Theo đó, cần phải đặc biệt chú trọng tới tiêu chuẩn của đội ngũ người đứng đầu Văn phòng CNNNg, nhân viên làm việc cho các Văn phòng CNNNg phải có trình độ chuyên nghiệp cao, có đạo đức tốt, bảo đảm việc hỗ trợ giải quyết nuôi con nuôi vì mục đích phi lợi nhuận, tuân thủ nguyên tắc ưu tiên nuôi con nuôi trong nước và vì lợi ích tốt nhất của trẻ em.

Lê Thị Ngọc Hoa

Cục Con nuôi