Theo Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật thì pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển. Nhà nước ta đã và đang quyết tâm xây dựng Bộ pháp điển về mặt hình thức, tức là tập hợp, sắp xếp một cách logic, có hệ thống, mang tính kỹ thuật đối với các quy phạm pháp luật thành các cấu trúc chủ đề nhất định. Bộ pháp điển về mặt hình thức sớm hoàn thiện sẽ đáp ứng được yêu cầu cấp bách về công khai, minh bạch, thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm trong áp dụng, thực hiện pháp luật. Trong bài viết này, tác giả nêu khái quát về Bộ pháp điển của Việt Nam hiện nay, đồng thời đưa ra một số nội dung cần hoàn thiện trong thời gian tới nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả sử dụng như: Nghiên cứu phân chia, xác định các chủ đề, đề mục bảo đảm logic, hợp lý; nâng cao việc pháp điển theo “điều”; ghi chú rõ ràng, chi tiết về nội dung sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ của các điều trong Bộ pháp điển; bảo đảm chất lượng của chỉ dẫn nội dung liên quan đến nhau trong Bộ pháp điển; nâng cao tính thống nhất về kỹ thuật pháp điển; tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật thực định hiện nay theo hướng đơn giản, gọn nhẹ, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ.

1. Bộ pháp điển ở Việt Nam hiện nay

Ở Việt Nam, pháp điển không phải bây giờ mới được thực hiện, vì trong lịch sử nước ta, dưới các triều đại phong kiến Việt Nam đã có các công trình mang tính chất pháp điển như Bộ Hình thư thời nhà Lý, Bộ Hình luật thời nhà Trần, Quốc triều Hình luật thời nhà Lê, Bộ luật Gia Long thời nhà Nguyễn. Điều đó chứng tỏ rằng, ông cha ta đã nhận thức được pháp điển là một công việc rất cần thiết cho một quốc gia, một chế độ nhằm đảm bảo cho một nền chính trị ở một quốc gia. Công tác pháp điển luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm và trên thực tế đã đạt được một số thành tựu nhất định bởi một trong những mục tiêu của chiến lược lập pháp[1] là phải làm tốt công tác pháp điển (Bộ luật Dân sự năm 1995, Bộ luật Hình sự năm 1985, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 1988, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004). Tuy nhiên, hệ thống pháp luật ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, khiếm khuyết; cùng một lĩnh vực có rất nhiều văn bản, do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành. Kết quả hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) thống nhất trong cả nước kỳ 2014 - 2018, nước ta có 8.748 văn bản QPPL do các cơ quan ở trung ương ban hành và 52.544 văn bản QPPL do các cơ quan ở địa phương ban hành. Thực tế áp dụng pháp luật cho thấy vẫn còn tình trạng các quy định tản mát, phân tán trong nhiều văn bản. Người dân, doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận các quy định. Có trường hợp chính cơ quan ban hành văn bản cũng không xác định được giá trị hiệu lực của văn bản QPPL do mình ban hành; thậm chí, các cơ quan nhà nước có quan điểm khác nhau về hiệu lực của một văn bản QPPL cũng là hiện tượng không hiếm thấy. Do vậy, ngày 16/4/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, tạo cơ sở pháp lý nền tảng cho công tác xây dựng Bộ pháp điển của nước ta.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật thì: Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các QPPL đang còn hiệu lực trong các văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển. Nhà nước ta đã và đang quyết tâm xây dựng Bộ pháp điển về mặt hình thức, tức là tập hợp, sắp xếp một cách logic, có hệ thống, mang tính kỹ thuật đối với QPPL trong 8.748 văn bản do các cơ quan ở trung ương ban hành thành các cấu trúc chủ đề nhất định. Bộ pháp điển được lên kế hoạch xây dựng trong 10 năm (từ năm 2014 đến năm 2023)[2], tuy nhiên, tính đến tháng 01/2021, Chính phủ đã thông qua 185/271[3] đề mục, tức là đã hoàn thành gần 70% Bộ pháp điển. Bộ pháp điển về mặt hình thức sớm hoàn thiện sẽ đáp ứng được yêu cầu cấp bách về công khai, minh bạch, thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm trong áp dụng, thực hiện pháp luật.

Bộ pháp điển hiện nay có cấu trúc gồm 45 chủ đề (Điều 7 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật) được sắp xếp theo vần alphabet và được đánh số theo chữ số Ả rập, bắt đầu với Chủ đề số 1 - An ninh Quốc gia và kết thúc với Chủ đề số 45 - Y tế, dược; trường hợp bổ sung chủ đề mới sẽ được sắp xếp và đánh số thứ tự kế tiếp sau chủ đề cuối cùng đã có trong Bộ pháp điển. Các chủ đề này chứa đựng QPPL điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội nhất định theo lĩnh vực tương ứng với tên của chủ đề, mỗi chủ đề được cấu tạo bởi một hoặc nhiều đề mục khác nhau chứa đựng các QPPL điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định.

Đề mục trong mỗi chủ đề có tên gọi là tên của văn bản có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội thuộc chủ đề, các đề mục trong mỗi chủ đề được sắp xếp theo thứ tự bảng chữ cái tiếng Việt và được đánh số theo chữ số Ả Rập, bắt đầu từ số 1, trường hợp bổ sung đề mục mới thì được sắp xếp và đánh số thứ tự kế tiếp sau đề mục cuối cùng đã có trong chủ đề. Hiện nay, Bộ pháp điển có 271[4] đề mục thuộc 45 chủ đề, trong đó: 199 đề mục với văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là luật, bộ luật của Quốc hội; 22 đề mục với văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; 46 đề mục với văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là nghị định của Chính phủ; 03 đề mục với văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là quyết định của Thủ tướng Chính phủ và 01 đề mục với văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là thông tư của bộ trưởng. Mỗi đề mục trong Bộ pháp điển có cấu trúc được xác định theo cấu trúc của văn bản có tên gọi được sử dụng làm tên gọi của đề mục đó bao gồm: Phần, chương, mục, tiểu mục, điều (tên gọi và số thứ tự của phần, chương, mục trong đề mục được giữ nguyên). Ví dụ: Bộ luật Dân sự năm 2005 là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất điều chỉnh quan hệ dân sự, do đó, hình thành một đề mục có tên gọi là “Dân sự” với cấu trúc được xây dựng theo bố cục của Bộ luật Dân sự bao gồm 07 phần, 36 chương.

Bộ pháp điển hiện nay là pháp điển về hình thức nên mỗi điều trong Bộ pháp điển được giữ nguyên tên điều và nội dung như văn bản gốc, không có bất kì sự thay đổi nào (Điều 3 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật). Mỗi điều trong đề mục được đánh số theo nguyên tắc: Số thứ tự của chủ đề; dấu chấm; số thứ tự của đề mục; dấu chấm; ký hiệu về hình thức của văn bản được pháp điển; dấu chấm; số thứ tự của văn bản đối với văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành (nếu có); dấu chấm; số của điều tương ứng trong văn bản được pháp điển; dấu chấm và tên gọi của điều tương ứng trong văn bản được pháp điển (Điều 4 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật - Nghị định số 63/2013/NĐ-CP). Để thuận lợi cho việc viện dẫn, tra cứu về văn bản gốc khi các điều đã được mã hóa, cơ quan thực hiện pháp điển ghi chú rõ số thứ tự của điều trong văn bản được pháp điển; số, ký hiệu, tên, ngày tháng năm ban hành, cơ quan ban hành và thời điểm có hiệu lực của văn bản tại đầu tiên của mỗi văn bản, các điều tiếp theo thì chỉ ghi chú số thứ tự của điều; số, ký hiệu, thời điểm có hiệu lực của văn bản (Điều 5 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP). Trường hợp nội dung của điều trong văn bản được pháp điển bị sửa đổi, bổ sung thì điều đó sẽ được ghi chú thêm về nội dung sửa đổi, bổ sung, số, ký hiệu và thời điểm có hiệu lực của văn bản sửa đổi, bổ sung. Bộ pháp điển điện tử hiện nay đang được đăng tải trên Cổng thông tin điện tử pháp điển[5] và được tích hợp với Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật[6] nên khi tra cứu chỉ cần click chuột vào các ghi chú sau tên điều là người dùng có thể tra cứu, đối chiếu với điều trong văn bản gốc sử dụng để pháp điển.

Các điều trong văn bản QPPL khác sẽ được sắp xếp vào sau các điều của văn bản có tên gọi được sử dụng làm tên gọi của đề mục theo một nguyên tắc, logic nhất định: Theo thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản chứa đựng QPPL được pháp điển từ cao xuống thấp (trường hợp các văn bản cùng cấp thì được sắp xếp theo trật tự thời gian ban hành); các điều quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được sắp xếp ngay sau các điều được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành (Điều 11 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP). Khi tra cứu, tìm kiếm, người dùng có thể biết được một cách hệ thống những quy định của luật, nghị định hay thông tư quy định về một vấn đề cụ thể như thế nào. Mỗi điều chỉ được sắp xếp tại một vị trí nhất định trong đề mục cụ thể của Bộ pháp điển, một điều hướng dẫn nhiều điều khác nhau thì sẽ được cơ quan thực hiện pháp điển chỉ dẫn hai chiều. Trong Bộ pháp điển điện tử, người dùng cũng chỉ cần click chuột vào chỉ dẫn sau nội dung của điều là có thể tra cứu, sử dụng các quy định có liên quan đến nhau.

Như vậy, có thể thấy, cấu trúc của Bộ pháp điển giống như sơ đồ hình cây, mỗi chủ đề là một cành lớn, mỗi đề mục là các cành nhỏ trong từng cành lớn, mỗi cành nhỏ lại có các chi, nhánh nhỏ và điều là đơn vị nhỏ nhất chứa đựng nội dung các QPPL trong Bộ pháp điển. Mỗi điều được mã hóa cụ thể và được kết nối với nhau bằng các chỉ dẫn (nếu có).

Hiện nay, có nhiều kênh thông tin chính thức của Nhà nước đăng tải văn bản QPPL như công báo Chính phủ, công báo địa phương, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đăng tải văn bản pháp luật theo thứ tự thời gian ban hành, chứ không được sắp xếp theo nội dung; chưa có sự tách biệt giữa luật và quy chế hành chính và thiếu các chỉ dẫn chéo cũng như chú thích về việc sửa đổi, bổ sung của QPPL... So với các kênh đăng tải văn bản QPPL chính thức khác của Nhà nước hiện nay, Bộ pháp điển về cơ bản đã sắp xếp logic, rõ ràng, cụ thể, tạo thuận lợi hơn trong việc tìm kiếm, tra cứu, thỏa mãn nhu cầu sử dụng và tìm hiểu các quy định của pháp luật của người dân, doanh nghiệp.

2. Hoàn thiện Bộ pháp điển của Việt Nam nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả sử dụng

Bộ pháp điển hiện nay là pháp điển về mặt hình thức nên các QPPL được pháp điển vào đề mục đều được giữ nguyên như bản gốc, không có bất kì sự thay đổi nào về mặt nội dung hay kỹ thuật. Các kỹ thuật pháp điển được quy định rất chi tiết trong các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tuy nhiên hệ thống pháp luật của nước ta rất phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc. Do vậy, trong thời gian tới, Bộ pháp điển cũng như hệ thống pháp luật của của Việt Nam cần hoàn thiện, nâng cao một số nội dung như sau:

2.1. Nghiên cứu phân chia, xác định các chủ đề, đề mục bảo đảm logic, hợp lý

Hiện nay, trong Bộ pháp điển có một số chủ đề chỉ có một đề mục và đề mục đó lại có số văn bản sử dụng để pháp điển ít nhưng một số chủ đề có nhiều đề mục và trong mỗi đề mục đó lại có số văn bản sử dụng để pháp điển rất nhiều. Ví dụ: Chủ đề Dân tộc; chủ đề Tôn giáo, tín ngưỡng… đều chỉ có một đề mục, trong mỗi đề mục đó lại chỉ gồm dưới 20 văn bản QPPL; trong khi đó, chủ đề Thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác; chủ đề Thương mại, đầu tư, chứng khoán; chủ đề Trật tự, an toàn xã hội… lại gồm trên 10 đề mục trong mỗi chủ đề, có nhiều đề mục có tới trên 100 văn bản QPPL. Như vậy, các chủ đề có dung lượng văn bản để pháp điển có sự cách biệt rất lớn, không cân đối. Trong khi đó, các đề mục nhỏ thì cũng có nội dung gần với các chủ đề khác như: Chủ đề Thống kê và chủ đề Văn thư, lưu trữ; chủ đề Tương trợ tư pháp và chủ đề Xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật… Một số đề mục được sắp xếp trong các chủ đề cũng chưa logic, thống nhất về phạm vi QPPL điều chỉnh, ví dụ như: Đề mục Đăng ký giao dịch bảo đảm và đề mục Giao dịch bảo đảm có hệ thống văn bản QPPL đều thuộc phạm vi của đề mục Dân sự và cần được pháp điển vào đề mục Dân sự, nhưng hiện nay, Bộ pháp điển tách riêng làm 03 đề mục độc lập. Trong khi đó, các đề mục khác cũng có nhiều nghị định không phải là quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật nhưng vẫn được pháp điển vào vì quy định về cùng một lĩnh vực. Việc xác định phạm vi hệ thống QPPL để nhóm thành các chủ đề của Bộ pháp điển cũng chưa hợp lý. Do đó, cần nghiên cứu để xác lập lại các chủ đề và các đề mục trong mỗi chủ đề cho phù hợp, hơn nữa để bảo đảm tính cân đối về khối lượng văn bản sử dụng để pháp điển cũng như xác định phạm vi pháp điển của mỗi chủ đề.

Việc xác định phạm vi văn bản QPPL thuộc nội dung đề mục chưa có một logic thống nhất, hợp lý để thuận tiện trong tra cứu, sử dụng. Ví dụ: Đề mục Giá (Đề mục số 1 thuộc Chủ đề số 26) pháp điển bao gồm tất cả những văn bản QPPL quy định về lĩnh vực giá; đề mục Xử lý vi phạm hành chính (Đề mục số 13 thuộc Chủ đề số 39) pháp điển bao gồm tất cả những văn bản QPPL quy định về xử lý vi phạm hành chính, nhưng đề mục Đầu tư (Đề mục số 6 thuộc Chủ đề số 34) lại pháp điển không bao gồm tất cả những văn bản QPPL quy định về điều kiện đầu tư trong các lĩnh vực... Bên cạnh đó, tên gọi của đề mục trong Bộ pháp điển được xác định theo tên của văn bản QPPL có giá trị pháp lý cao nhất trong đề mục là chưa phù hợp. Tên của đề mục xác định như vậy không thể hiện hết phạm vi các văn bản được pháp điển vào đề mục trong trường hợp các văn bản được pháp điển vào đề mục không chỉ bao gồm các văn bản quy định chi tiết và văn bản được quy định chi tiết mà còn có các văn bản có nội dung liên quan gần với đề mục và nội dung tương đối độc lập. Do vậy, trong thời gian tới, Bộ pháp điển cần có nguyên tắc, logic xác định phạm vi pháp điển và tên gọi của mỗi đề mục bảo đảm thống nhất, hợp lý hơn.

Cấu trúc của đề mục được xây dựng theo bố cục của văn bản có tên gọi được sử dụng làm tên gọi của đề mục - văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất thuộc đề mục[7]. Như vậy, một đề mục không thể được pháp điển bởi nhiều văn bản có giá trị pháp lý cao nhất và bằng nhau. Tuy nhiên, trong số 271 đề mục của Bộ pháp điển hiện nay đã có một số đề mục chứa nhiều văn bản có giá trị pháp lý cao nhất trong cùng một đề mục như: Đề mục Một số hoạt động kinh doanh đặc thù (Đề mục số 9 thuộc Chủ đề số 34), đề mục Một số chính sách đối với người việt nam ở nước ngoài (Đề mục số 8 thuộc Chủ đề số 23). Bên cạnh đó, còn có một số đề mục có thể ghép vào với nhau thành 01 đề mục, ví dụ: Luật Giáo dục năm 2019 hình thành nên đề mục “Giáo dục”, Luật Giáo dục nghề nghiệp năm 2014 hình thành nên đề mục “Giáo dục nghề nghiệp”, Luật Giáo dục đại học năm 2012 hình thành nên đề mục “Giáo dục đại học”, có thể ghép thành một đề mục “Giáo dục” trong đó bao gồm cả Luật Giáo dục, Luật Giáo dục nghề nghiệp và Luật Giáo dục đại học. Do vậy, cần phân chia, xác định lại các chủ đề, đề mục của Bộ pháp điển hiện nay để bảo đảm lôgíc và hợp lý.

2.2. Nâng cao việc pháp điển theo “điều”

Điều 2 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật quy định: “Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các QPPL đang còn hiệu lực trong các văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển”. Như vậy, Pháp lệnh Pháp điển quy định là pháp điển theo QPPL. Tuy nhiên, Nghị định số 63/2013/NĐ-CP lại quy định thực hiện pháp điển theo điều. Kết quả pháp điển các đề mục cho thấy, việc pháp điển theo điều thì dễ hơn nhưng kết quả pháp điển mà còn hạn chế. Đặc biệt, đối với những điều mà nội dung chứa nhiều QPPL hướng dẫn nhiều điều khác nhau trong Bộ pháp điển lại chỉ được sắp xếp sau một điều duy nhất và được chỉ dẫn đến các điều còn lại. Trong khi đó, việc chỉ dẫn không thể hiện rõ điều nào là điều hướng dẫn trực tiếp, điều nào là điều chỉ có nội dung liên quan. Do đó, việc pháp điển theo điều như hiện nay chưa thuận lợi trong việc giúp cơ quan nhà nước quản lý hệ thống QPPL cũng như giúp các cá nhân, tổ chức dễ dàng tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật. Do vậy, cần phải nghiên cứu thêm để quy định cho phù hợp nhằm đáp ứng được mục tiêu đặt ra. Ví dụ: Có thể pháp điển theo nội dung - trường hợp một điều quy định chi tiết nhiều điều thì có thể tách các nội dung của điều đó để pháp điển vào điều được quy định chi tiết; trật tự sắp xếp các điều cùng hiệu lực thì theo trật tự từ quy định chung đến quy định chuyên ngành hơn là theo thời gian ban hành...

Các quy định về phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh, đối tượng áp dụng, giải thích từ ngữ, tổ chức thực hiện, hiệu lực thi hành và điều khoản chuyển tiếp của văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được sắp xếp ngay sau các quy định về phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh, đối tượng áp dụng hoặc ngay sau các quy định về tổ chức thực hiện và hiệu lực thi hành của văn bản có tên gọi được sử dụng làm tên gọi của đề mục, kể cả trường hợp bổ sung phần, chương, mục[8]. Về bản chất, các quy định trên của văn bản cấp dưới không quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các điều của văn bản cấp trên nên việc sắp xếp các quy định này thành một cụm là phù hợp, tuy nhiên, lại gây khó khăn khi tra cứu, áp dụng điều trong Bộ pháp điển. Do đó, cần nghiên cứu sắp xếp, thể hiện các quy định trên sao cho có tính liên kết hơn với các điều về nội dung. Ví dụ, cơ quan thực hiện pháp điển cần ứng dụng công nghệ thông tin để khi xem từng điều nội dung trong Bộ pháp điển thể hiện được toàn bộ cụm quy định về phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh, đối tượng áp dụng, giải thích từ ngữ, tổ chức thực hiện, hiệu lực thi hành và điều khoản chuyển tiếp của văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản gốc.

2.3. Ghi chú rõ ràng, chi tiết về nội dung sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ của các điều trong Bộ pháp điển

Ngay dưới số và tên điều trong Bộ pháp điển là phần ghi chú của điều. Ghi chú nội dung sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ trong Bộ pháp điển hiện nay chưa thể hiện tính “lịch sử” của từng điều luật. Việc ghi chú về “nội dung sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ” hiện nay mới chỉ dừng lại ở việc cung cấp thông tin về tình trạng hiệu lực của điều luật được pháp điển trong đề mục mà chưa thể hiện được tính “lịch sử” của từng điều luật. Đặc biệt, hiện nay chỉ ghi chú đối với điều bị bãi bỏ, hủy bỏ toàn bộ là điều trong văn bản QPPL có giá trị pháp lý cao nhất của đề mục, còn điều trong văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành bị bãi bỏ, hủy bỏ toàn bộ thì bị loại hoàn toàn khỏi Bộ pháp điển và cũng không có ghi chú. Ngoài ra, cách ghi chú hiện nay mới chỉ chung chung bằng cụm từ “có nội dung được sửa đổi, có nội dung được bổ sung bởi...”, chưa chỉ rõ “nội dung” cụ thể có sự thay đổi để người sử dụng dễ tra cứu, khai thác.

Như vậy, trong Bộ pháp điển ghi chú nội dung sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ chỉ thể hiện được điều luật đang có hiệu lực như thế nào ở thời điểm hiện tại (nếu được sửa đổi, bổ sung nhiều lần thì chỉ thể hiện nội dung sửa đổi, bổ sung gần nhất); các điều luật của văn bản QPPL có giá trị pháp lý cao nhất bị bãi bỏ toàn bộ hoặc hủy bỏ toàn bộ thì được ghi chú, còn lại thì không.

Do đó, thể chế hiện nay cần sửa đổi quy định về việc ghi chú nội dung sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ thể hiện được chi tiết lịch sử của điều luật từ khi được đưa vào Bộ pháp điển như sau: (i) Nội dung sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ được ghi chú rõ ràng, cụ thể và đầy đủ các lần sửa đổi, bổ sung; (ii) Ghi chú đầy đủ đối với các điều bị bãi bỏ toàn bộ hoặc hủy bỏ toàn bộ trong Bộ pháp điển.

2.4. Bảo đảm chất lượng của chỉ dẫn nội dung liên quan đến nhau trong Bộ pháp điển

Chỉ dẫn là việc chỉ ra các đề mục, phần, chương, mục hoặc điều của Bộ pháp điển có nội dung liên quan trực tiếp đến nhau (khoản 1 Điều 6 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP). Phần chỉ dẫn được đặt trong ngoặc đơn, chữ nhỏ hơn và in nghiêng sau nội dung của điều hoặc sau tên của phần, chương, mục, tiểu mục trong đề mục. Hiện nay, chỉ dẫn trong Bộ pháp điển được xác định trong các trường hợp sau: (i) Các đề mục, phần, chương, mục, tiểu mục hoặc điều của Bộ pháp điển có nội dung liên quan trực tiếp đến nhau (khoản 1 Điều 6 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP); (ii) Trường hợp một điều của văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành nhiều điều của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn (điểm d khoản 2 Điều 11 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP); trường hợp có nhiều điều được áp dụng QPPL chuyển tiếp (khoản 2 Điều 11 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP); (iii) Trường hợp có nhiều điều cùng quy định áp dụng một phụ lục, biểu mẫu (khoản 4 Điều 11 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP).

Việc xác định nội dung có liên quan trực tiếp đến nhau trong Bộ pháp điển đặc biệt quan trọng, do vậy, cần có quy định, hướng dẫn cụ thể, chi tiết hơn, tránh tình trạng xác định mang tính hình thức, cảm tính, chỉ dẫn rất nhiều nội dung nhưng không phân biệt được nội dung nào là quy định chi tiết, liên quan trực tiếp. Nếu phần, chương, mục, tiểu mục trong Bộ pháp điển có đủ 03 trường hợp phải chỉ dẫn như quy định hiện nay đến nhiều văn bản khác nhau thì số lượng chỉ dẫn nằm dưới điều luật rất nhiều mà không phân biệt rõ đâu là nội dung liên quan trực tiếp. Do vậy, việc chỉ dẫn trong Bộ pháp điển chỉ nên áp dụng đối với trường hợp một điều có nhiều nội dung hướng dẫn nhiều điều (đây được coi là nội dung liên quan trực tiếp nhất). Đối với các trường hợp khác thì không cần chỉ dẫn mà ứng dụng công nghệ thông tin để thực hiện các giải pháp như: Gắn file đính kèm các phụ lục, biểu mẫu sau các điều áp dụng phụ lục, biểu mẫu; gắn liên kết của nội dung văn bản được viện dẫn trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; đính kèm điều khoản chuyển tiếp vào mỗi điều áp dụng điều khoản chuyển tiếp tương ứng…

2.5. Nâng cao tính thống nhất về kỹ thuật pháp điển

Nghị định số 63/2013/NĐ-CP quy định các kỹ thuật pháp điển mang tính nguyên tắc và cũng tương đối cụ thể. Tuy nhiên, nhiều trường hợp pháp điển chưa được quy định cụ thể dẫn đến các cơ quan thực hiện pháp điển một cách tùy nghi. Về cơ bản, những vấn đề này đã được Bộ Tư pháp phối hợp với các bộ, ngành liên quan cùng thống nhất tháo gỡ theo thẩm quyền, nhưng còn một số kỹ thuật pháp điển mà Nghị định số 63/2013/NĐ-CP đã quy định cụ thể thì lại không phù hợp với những trường hợp đặc thù, cụ thể. Trong thực tế, những trường hợp đặc thù này tương đối nhiều do hệ thống văn bản sử dụng để pháp điển cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc; hệ thống văn bản sử dụng để pháp điển thiếu tính thống nhất, đồng bộ, nhiều quy định mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tiễn, pháp luật thường xuyên thay đổi và đặc biệt là do hệ thống văn bản QPPL không thống nhất về kỹ thuật trình bày cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản (hệ thống văn bản QPPL nước ta được ban hành trong hơn 70 năm qua, kỹ thuật lập pháp trong rất nhiều văn bản còn hạn chế, điều này có nguyên nhân từ việc do trước đây chúng ta chưa có những quy chuẩn chung trong hoạt động soạn thảo các QPPL).

Với hệ thống văn bản sử dụng để pháp điển phức tạp cả về nội dung và hình thức, kỹ thuật trình bày văn bản như nước ta hiện nay thì kỹ thuật thực hiện pháp điển chỉ nên được quy định mang tính nguyên tắc chung; những trường hợp đặc thù, cụ thể thì để cơ quan thực hiện pháp điển chủ động thực hiện cho phù hợp. Bên cạnh đó, nên giao một cơ quan chủ trì giúp Chính phủ thực hiện pháp điển theo những nguyên tắc cụ thể, thống nhất để bảo đảm mục tiêu của Bộ pháp điển là giúp cá nhân, tổ chức thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật.

2.6. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật thực định hiện nay theo hướng đơn giản, gọn nhẹ, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ

Nguyên liệu để xây dựng Bộ pháp điển về hình thức hiện nay chính là các văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành và được giữ nguyên như bản gốc, không có bất kì sự thay đổi nào về mặt nội dung hay kỹ thuật. Do vậy, muốn Bộ pháp điển đơn giản, gọn nhẹ, dễ tra cứu, sử dụng thì vấn đề quan trọng nhất chính là hệ thống pháp luật phải được hoàn thiện, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ. Hệ thống văn bản QPPL nước ta đa dạng về hình thức văn bản và lớn về số lượng nên có một số điểm hạn chế cơ bản gây khó khăn cho việc pháp điển cũng như việc tiếp cận, tra cứu, áp dụng như:

Thứ nhất, hệ thống văn bản QPPL hiện hành còn phức tạp, cồng kềnh. Hiện nay, hệ thống pháp luật có khoảng gần 20 loại văn bản khác nhau đang có hiệu lực, trong đó có tình trạng một số cơ quan được ban hành nhiều loại văn bản khác nhau; mỗi loại văn bản lại có thể do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành. Trên cơ sở đó, Bộ pháp điển hiện nay cũng có tới 10 ký hiệu về hình thức văn bản khác nhau (Điều 4 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP), có những loại văn bản cùng ký hiệu về hình thức như: Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và quyết định của bộ trưởng cùng có ký hiệu là “QĐ”; nghị quyết của Ủy ban Thường Quốc hội và nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cùng có ký hiệu là “NQ”. Do vậy, đơn giản hệ thống văn bản QPPL thì Bộ pháp điển cũng sẽ đơn giản, dễ sắp xếp, tra cứu và sử dụng.

Thứ hai, văn bản luật chủ yếu vẫn mang tính chất định khung, khó áp dụng trực tiếp vào các trường hợp cụ thể mà phải thông qua nhiều văn bản hướng dẫn, giải thích. Trong Bộ pháp điển hiện nay, nhiều điều của văn bản luật có tới hàng chục điều của văn bản cấp dưới quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành và được chỉ dẫn đến nhiều quy định khác nhau, gây khó khăn cho người làm công tác pháp điển tại các bộ, ngành. Bởi lẽ, nếu không sắp xếp, chỉ dẫn đầy đủ các QPPL quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành thì Bộ pháp điển có giá trị sử dụng không cao. Vì vậy, cơ quan lập pháp khi ban hành văn bản QPPL cần soạn thảo những quy định cụ thể để có thể thi hành được ngay, không cần có các văn bản quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành. Việc soạn thảo, ban hành văn bản như vậy sẽ góp phần làm cho hệ thống pháp luật được đơn giản hóa, minh bạch hơn, bảo đảm tính thống nhất cao trong hệ thống pháp luật, đồng thời giúp Bộ pháp điển dễ dàng, thuận lợi hơn.

Thứ ba, kỹ thuật lập pháp ở nước ta chưa cao. Văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay có tuổi thọ không cao, thường xuyên thay đổi; kỹ thuật lập pháp còn nhiều hạn chế, ngôn ngữ pháp luật chưa bảo được tính khái quát, logic, dễ hiểu, dễ tiếp cận của đại đa số người dân; nhiều văn bản QPPL có tính quy phạm thấp, chỉ chứa đựng những quy định mang tính tuyên ngôn, quy chế hơn là QPPL. Đặc biệt, các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành chưa đáp ứng tính dự báo, kịp thời nên có những văn bản vừa mới ban hành đã phải sửa đổi, có văn bản bị sửa đổi, bổ sung nhiều lần, thậm chí có văn bản đã bị bãi bỏ gần hết chỉ còn một điều duy nhất được áp dụng[9]. Pháp luật thường xuyên bị thay đổi sẽ dẫn đến những khó khăn đáng kể trong việc nắm bắt pháp luật và thực thi pháp luật. Bên cạnh đó, Bộ pháp điển cũng phải thường xuyên cập nhật kịp thời để bảo đảm các QPPL trong Bộ pháp điển, còn hiệu lực, chính xác, đầy đủ. Việc này cũng gây khó khăn cho cơ quan làm công tác pháp điển, vì hiện nay việc cập nhật QPPL mới ban hành vào Bộ pháp điển theo cơ chế “tản việc”, người làm pháp điển đều là các công chức kiêm nhiệm tại các bộ, ngành. Do vậy, cần nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL để giảm tải cho hệ thống pháp luật, giảm tải cho các đối tượng áp dụng pháp luật, đồng thời giảm tải cho Bộ pháp điển trong tương lai.

Thứ tư, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay còn rất hạn chế; chưa được bảo đảm nhất quán trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Các văn bản luật, các văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn luật chưa thực sự tạo thành một chỉnh thể với những nguyên tắc chỉ đạo xuyên suốt mang tính chuyên ngành hoặc liên ngành. Các quy định trong cùng một văn bản hoặc các văn bản khác nhau còn có tình trạng không tương quan, mâu thuẫn, chồng chéo. Ví dụ như, khi trình dự án Luật Đầu tư (sửa đổi) năm 2020, Chính phủ đã nhận định: Quá trình thực hiện Luật Đầu tư và một số luật liên quan đến đầu tư, kinh doanh trong thời gian qua cho thấy còn một số nội dung chưa được quy định thống nhất, đồng bộ giữa các luật, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến thủ tục về đầu tư, đất đai, xây dựng, nhà ở, kinh doanh bất động sản, môi trường... Sự trùng lặp, chồng chéo trong các quy định về vấn đề này giữa các luật đã và đang gây nhiều khó khăn cho cả nhà đầu tư cũng như cơ quan quản lý trong việc triển khai hoạt động đầu tư, kinh doanh cũng như công tác quản lý nhà nước đối với các hoạt động này[10]. Hệ thống pháp luật thiếu tính thống nhất, đồng bộ đã và đang tạo nên những rắc rối về mặt pháp lý không chỉ đối với người dân mà ngay cả đối với cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ khi gặp phải các quy định của pháp luật có sự mâu thuẫn, chồng chéo và trùng lắp. Điều này còn dẫn đến giảm độ tin cậy, giá trị sử dụng của Bộ pháp điển hiện nay vì khi phát hiện có QPPL mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế trong văn bản không phải do bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo, thì cơ quan thực hiện pháp điển vẫn phải tiến hành việc pháp điển, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý các QPPL mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản QPPL (khoản 2 Điều 10 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP).

Với việc hoàn thiện 70% Bộ pháp điển, đến nay, Bộ Tư pháp đã cùng với các bộ, ngành rà soát, làm “sạch” được hơn 6.000 văn bản QPPL của trung ương, góp phần nâng cao tính thống nhất, đồng bộ, tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật cũng như giúp các cá nhân, tổ chức dễ dàng, thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm các quy định pháp luật đang còn hiệu lực. Vì vậy, để nâng cao chất lượng, hiệu quả sử dụng Bộ pháp điển thì song song với việc hoàn thiện Bộ pháp điển về mặt hình thức, Nhà nước ta cần phải quan tâm, đẩy mạnh hơn nữa việc hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành.

Phùng Thị Hương
Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật