1. Hạn chế, vướng mắc trong thực hiện pháp luật về Thừa phát lại ở Việt Nam hiện nay
Theo Báo cáo số 439/BC-CP ngày 14/10/2017 của Chính phủ về công tác thi hành án năm 2017, tại 13 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có 53 Văn phòng Thừa phát lại đang hoạt động với 465 Thừa phát lại. Về kết quả hoạt động, từ ngày 01/10/2016 đến ngày 30/9/2017, các Văn phòng Thừa phát lại đã tống đạt được 704.678 văn bản của Tòa án và cơ quan thi hành án dân sự, lập 67.043 vi bằng, xác minh điều kiện thi hành án 23 việc, trực tiếp tổ chức thi hành án 88 vụ việc, tổng doanh thu đạt hơn 114 tỷ đồng. Trong số 04 hoạt động của Thừa phát lại thực hiện thì hoạt động tống đạt văn bản chiếm khoảng 51,5% và lập vi bằng chiếm khoảng 47,9% tổng doanh thu.

Bên cạnh những kết quả đạt được, vẫn còn tồn tại một số hạn chế, vướng mắc trong thực hiện pháp luật về Thừa phát lại:

Thứ nhất, trong công tác triển khai thực hiện các nghị quyết của Quốc hội

Sự hiểu biết, nhận thức về Thừa phát lại từ phía người dân, xã hội và cơ quan nhà nước còn chưa được đầy đủ, toàn diện. Mặc dù đã tồn tại ở nước ta nhiều năm (trước năm 1975), song nhìn chung hiện nay, pháp luật về Thừa phát lại vẫn còn xa lạ đối với người dân; nhận thức của nhiều cơ quan, cán bộ, đảng viên về vị trí, vai trò, nhiệm vụ của Thừa phát lại chưa thật rõ ràng, đầy đủ và còn thiếu sự thống nhất về quan điểm, thậm chí không ít cơ quan còn có tâm lý e dè, thiếu sự tin tưởng về chuyên môn, nghiệp vụ cũng như chưa hiểu rõ về nghiệp vụ của Thừa phát lại. Do đó, trong thực hiện một số nhiệm vụ, Thừa phát lại còn chưa nhận được nhiều sự phối hợp, hỗ trợ tích cực từ phía các cơ quan này. Bên cạnh đó, việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn chậm chễ. Văn bản của Đảng chỉ đưa ra chủ trương, còn nghị quyết của Quốc hội chỉ quy định nguyên tắc thực hiện chế định Thừa phát lại, do đó, văn bản có hiệu lực cao nhất về tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại hiện nay mới chỉ dừng lại là nghị định của Chính phủ, trong khi đó, hoạt động tố tụng và các chức danh tư pháp khác thì đều đã được quy định bởi văn bản luật. Thực trạng này dẫn đến vướng mắc về áp dụng pháp luật khi có mâu thuẫn, xung đột nội dung giữa nghị định với các luật, pháp lệnh có liên quan, làm hạn chế hiệu lực hoạt động của Thừa phát lại.

Thứ hai, trong các quy định pháp luật về Thừa phát lại

Thừa phát lại là một lĩnh vực mới nên việc hoàn thiện thể chế về các quy định pháp luật còn chưa đầy đủ, hiệu lực chưa cao, chưa đồng bộ, có những điểm thiếu và thậm chí là chồng chéo, mâu thuẫn. Hiện nay, cơ sở pháp lý cao nhất cho việc thực hiện là nghị quyết của Quốc hội với những quy định mang tính chất chủ trương, còn tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại chỉ được quy định tại nghị định của Chính phủ và các thông tư hướng dẫn; nhiều quy định pháp luật trong các lĩnh vực có liên quan, đặc biệt là pháp luật về tố tụng, tài chính - ngân hàng... chưa đồng bộ, thậm chí còn là rào cản cho hoạt động của Thừa phát lại; quy định pháp luật hiện hành về tiêu chuẩn, thủ tục bổ nhiệm Thừa phát lại, hoạt động nghề nghiệp của Thừa phát lại chưa hợp lý; pháp luật chưa quy định vấn đề chuyển đổi, hợp nhất, sáp nhập, chuyển nhượng Văn phòng Thừa phát lại…

Thứ ba, trong thực tiễn thực hiện các công việc nghề nghiệp của Thừa phát lại

Kết quả hoạt động của một số Văn phòng Thừa phát lại chưa cao, chưa đồng đều giữa các địa phương và ở các mảng công việc; trong đó, việc xác minh điều kiện thi hành án và trực tiếp tổ chức thi hành án còn hạn chế, chiếm tỷ lệ thấp trong kết quả hoạt động. Bên cạnh đó, quá trình thực hiện trong từng mảng công việc của Thừa phát lại cũng đã có những tồn tại, hạn chế, như: (i) Trong hoạt động tống đạt văn bản, việc chuyển giao văn bản tống đạt giữa Tòa án, cơ quan thi hành án dân sự với các Văn phòng Thừa phát lại có lúc, có nơi chưa được thực hiện tốt. Về phía Văn phòng Thừa phát lại, trong thực hiện tống đạt còn có một số sai sót phổ biến như việc tống đạt còn chậm, chưa đảm bảo thời gian hoàn trả biên bản tống đạt theo quy định; chưa thực hiện tống đạt đúng theo trình tự, thủ tục theo quy định pháp luật nói chung, Bộ luật Tố tụng dân sự nói riêng. Bên cạnh đó, việc tống đạt của Thừa phát lại cũng có những khó khăn, hạn chế chung cần được khắc phục như thiếu sự hợp tác của đương sự, đương sự không có mặt tại địa chỉ, địa chỉ của đương sự không rõ ràng, chính quyền địa phương chưa hỗ trợ…; (ii) Trong hoạt động lập vi bằng, một số trường hợp vi bằng được lập có hình thức không đúng với mẫu vi bằng được hướng dẫn; vi bằng được lập có nội dung không đúng thẩm quyền quy định tại khoản 8 Điều 2 Nghị định số 135/2013/NĐ-CP ngày 18/10/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung tên gọi và một số điều của Nghị định số 61/2009/NĐ-CP ngày 24/7/2009 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại thực hiện thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh; (iii) Trong hoạt động xác minh điều kiện thi hành án, Thừa phát lại gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc khi tiếp cận các nguồn thông tin để xác minh điều kiện thi hành án; thiếu sự hợp tác của nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan (tổ chức tín dụng, cơ quan đăng ký quyền sử dụng đất, cơ quan đăng ký phương tiện giao thông, vận tải…), dẫn đến Thừa phát lại không thực hiện được hoặc vi phạm thời hạn thực hiện hợp đồng xác minh điều kiện thi hành án dân sự, thực hiện xác minh điều kiện thi hành án chưa chính xác; (iv) Trong hoạt động tổ chức thi hành án, cũng như đối với việc xác minh điều kiện thi hành án, hiện nay vẫn là tâm lý e ngại, chưa sẵn sàng từ phía người dân trong việc yêu cầu các Văn phòng Thừa phát lại thi hành án dân sự vì còn quá mới.

2. Nguyên nhân của những hạn chế, vướng mắc trong thực hiện pháp luật về Thừa phát lại

- Mặc dù đã tồn tại ở nhiều nước trên thế giới và ở Việt Nam trước đây nhưng Thừa phát lại nhìn chung vẫn là một chế định mới đối với người dân, doanh nghiệp và kể cả đối với cán bộ, đảng viên trong các cơ quan nhà nước. Vì vậy, hiểu biết của các đối tượng liên quan đến hoạt động của Thừa phát lại và việc thực hiện Thừa phát lại tại các địa phương tuy đã hình thành nhưng còn khá hạn chế như: Chưa hiểu đúng và đầy đủ về chế định Thừa phát lại cũng như vai trò, sự cần thiết của chế định này; thiếu sự quyết tâm trong triển khai thực hiện; xem Thừa phát lại, Văn phòng Thừa phát lại là người, tổ chức hành nghề tự do, vì lợi nhuận, từ đó thiếu sự phối hợp, hỗ trợ, hợp tác; tâm lý băn khoăn, e ngại sử dụng dịch vụ của người dân do đang quen với việc yêu cầu các cơ quan nhà nước thực hiện các công việc của Thừa phát lại.

- Thừa phát lại là một nghề mới, trong quá trình triển khai vừa làm, vừa rút kinh nghiệm, do vậy, các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại còn chưa đầy đủ, đồng bộ; chưa ban hành được đạo luật có hiệu lực pháp lý cao, đồng bộ với các bộ luật, luật liên quan để điều chỉnh về vấn đề này. Vì vậy, trong quá trình hoạt động, Văn phòng Thừa phát lại còn gặp những vướng mắc do sự hạn chế của thể chế, ảnh hưởng đến kết quả hoạt động.

- Mặc dù chế định Thừa phát lại là một chủ trương lớn đã có cơ sở chính trị là nghị quyết của Bộ Chính trị, cơ sở pháp lý là các nghị quyết của Quốc hội, nghị định của Chính phủ và văn bản hướng dẫn của các bộ, ngành liên quan, tuy nhiên, trong quá trình triển khai, vì nhiều lý do khác nhau mà một số cơ quan, đơn vị, không chủ động triển khai, triển khai cầm chừng hoặc gây khó khăn cho các Văn phòng Thừa phát lại. Một số Tòa án và cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện chưa thực hiện hết trách nhiệm của mình trong việc phối hợp, hỗ trợ các Văn phòng Thừa phát lại như chưa chuyển giao hoặc chuyển giao không đầy đủ văn bản cho Thừa phát lại tống đạt, chưa giúp đỡ về mặt chuyên môn, nghiệp vụ cho Thừa phát lại.

- Các địa phương thực hiện chế định Thừa phát lại có điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau, có nơi không thuận lợi, nhu cầu sử dụng dịch vụ của người dân không nhiều; hiểu biết của nhân dân về Thừa phát lại và việc thí điểm Thừa phát lại có sự khác biệt lớn giữa các địa phương như tại các thành phố lớn như Hà Nội và thành phố Hồ Chí minh thì tỷ lệ người biết về Thừa phát lại cao hơn các địa phương khác.

- Các công việc mà Thừa phát lại thực hiện có tính chất tố tụng, thủ tục chặt chẽ và trong một số trường hợp phải sử dụng biện pháp cưỡng chế, đặc biệt là việc thực hiện chức năng thi hành án (khác với việc xã hội hóa các lĩnh vực khác như công chứng, giám định tư pháp...) và việc tống đạt văn bản của Tòa án có yêu cầu khá cao về chuyên môn nghiệp vụ, đòi hỏi các Thừa phát lại phải có trình độ, năng lực, kinh nghiệm, kỹ năng và đạo đức, phẩm chất tốt; việc quản lý nhà nước đối với các hoạt động này phải bảo đảm hiệu quả, vừa tạo điều kiện, hỗ trợ Thừa phát lại nhưng đồng thời phải kịp thời ngăn chặn, chấn chỉnh những vi phạm, sai sót.

- Đội ngũ Thừa phát lại, thư ký Thừa phát lại nhìn chung đã đáp ứng yêu cầu nhưng do đây là một nghề mới nên một số còn hạn chế về trình độ, kỹ năng nghề nghiệp, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện nhiệm vụ, đặc biệt là những nghiệp vụ liên quan đến trực tiếp thi hành các bản án, quyết định của Tòa án. Một số văn phòng có điều kiện tài chính nhân lực, cơ sở vật chất, trang thiết bị và phương tiện hoạt động còn hạn chế nên việc tham gia quảng bá, tuyên truyền về Thừa phát lại chưa được nhiều đến khách hàng.

- Sự phối hợp, tạo điều kiện cho hoạt động Thừa phát lại còn chưa thực sự nhịp nhàng, hiệu quả; một số Sở Tư pháp còn lúng túng trong việc tham mưu cho địa phương trong việc triển khai tổ chức Thừa phát lại, lúng túng trong việc hỗ trợ, tháo gỡ các vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện chế định Thừa phát lại; trong quá trình thực hiện hoạt động nghề nghiệp Thừa phát lại chưa nhận được sự phối hợp chặt chẽ, tích cực và tạo điều kiện thuận lợi của các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm phối hợp hỗ trợ Thừa phát lại trong quá trình hoạt động, đặc biệt trong xác minh điều kiện thi hành án và tổ chức thi hành án dân sự.

3. Một số giải pháp thực hiện pháp luật về Thừa phát lại

Một là, hoàn thiện các quy định của pháp luật về Thừa phát lại. Trước mắt, trong khi chưa có Luật Thừa phát lại, khẩn trương ban hành Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 135/2013/NĐ-CP và Nghị định số 61/2009/NĐ-CP, trong đó cần nghiên cứu xem xét, điều chỉnh một số vấn đề liên quan đến địa vị pháp lý và thẩm quyền của Thừa phát lại; sửa đổi, bổ sung các quy định về Thừa phát lại, Văn phòng Thừa phát lại, các quy định liên quan đến hoạt động tống đạt, lập vi bằng, xác minh điều kiện thi hành án, tổ chức thi hành án. Về lâu dài, cần ban hành Luật Thừa phát lại đồng bộ với các luật khác.

Hai là, nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước trong thực hiện pháp luật về Thừa phát lại. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và chính quyền các cấp đối với việc thực hiện chủ trương chế định Thừa phát lại. Các Đoàn đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân tăng cường chức năng kiểm tra, giám sát việc thực hiện chế định Thừa phát lại. Các cấp chính quyền tăng cường chỉ đạo, điều hành trong tổ chức thực hiện chế định Thừa phát lại.

Ba là, tổ chức đào tạo, bồi dưỡng Thừa phát lại. Cần phải thay đổi nội dung, chương trình đào tạo, bồi dưỡng phù hợp với thực tế, tăng cường rèn luyện các kỹ năng thực tế; tăng thời gian bồi dưỡng nghiệp vụ; đội ngũ giáo viên giảng dạy phải có kỹ năng và kinh nghiệm; chuẩn bị giáo trình, tài liệu tham khảo toàn diện phục vụ giảng dạy và học tập hiệu quả.

Bốn là, nâng cao chất lượng công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về Thừa phát lại. Tiếp tục triển khai mạnh mẽ, đồng bộ các hoạt động thông tin, giáo dục truyền thông nhằm thay đổi nhận thức, hành vi của các chủ thể. Xây dựng, phát triển các kỹ năng truyền thông về pháp luật Thừa phát lại. Nâng cao chất lượng, số lượng, nội dung tuyên truyền pháp luật về Thừa phát lại.

Năm là, tổ chức kiểm tra, kiểm soát, giám sát nhằm kịp thời xử lý, chấn chỉnh, khắc phục những vi phạm trong thực hiện pháp luật về Thừa phát lại. Công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra phải được tiến hành thường xuyên hoặc cũng có thể tiến hành đột xuất. Trong quá trình thanh tra, kiểm tra, kết hợp đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo giục, nâng cao ý thức pháp luật, đạo đức nghề nghiệp của các Thừa phát lại, các tổ chức, cá nhân có liên quan; nâng cao sự hiểu biết pháp luật của người dân về pháp luật Thừa phát lại.

Sáu là, nâng cao hiệu quả công tác phối hợp trong thực hiện pháp luật Thừa phát lại. Bộ Tư pháp và Tòa án nhân dân tối cao, phối hợp chỉ đạo các cơ quan thi hành án dân sự và Tòa án nhân dân cấp dưới chuyển giao văn bản tống đạt cho Thừa phát lại thực hiện. Đồng thời, quy định rõ quy trình và thủ tục trong việc giao nhận văn bản cũng như trong việc thanh quyết toán kinh phí. Nghiên cứu xây dựng Quy chế phối hợp giữa Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Các địa phương thực hiện chế định Thừa phát lại xây dựng Quy chế phối hợp giữa Tòa án, Viện kiểm sát, Công an, cơ quan thi hành án dân sự, Thừa phát lại để tạo điều kiện tốt nhất cho các quy định của Thừa phát lại được thực thi hiệu quả trong thực tế. Định kỳ tổ chức họp giữa Sở Tư pháp, Tòa án nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự, Văn phòng Thừa phát lại để đánh giá kết quả, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc.

Thực hiện pháp luật Thừa phát lại thời gian qua đã mang lại những kết quả tích cực trong thực tế đối với người dân, cơ quan thi hành án dân sự, Tòa án. Hoạt động của Thừa phát lại đã góp phần bảo đảm tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong đời sống dân sự, trong quan hệ với cơ quan nhà nước và trong hoạt động tố tụng; góp phần tạo môi trường pháp lý lành mạnh, đảm bảo các giao dịch dân sự, kinh tế đúng pháp luật, từ đó góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. Đối với hoạt động tư pháp, việc thực hiện pháp luật Thừa phát lại đã hỗ trợ, giúp đỡ cho hoạt động tư pháp đúng pháp luật, hiệu quả hơn. Đồng thời, nâng cao ý thức trách nhiệm, sự đóng góp của người dân, xã hội đối với hoạt động bổ trợ tư pháp, giảm tải công việc cho các cơ quan nhà nước, bớt gánh nặng cho ngân sách. Để pháp luật Thừa phát lại phát huy hiệu quả trong cuộc sống, cần nghiên cứu áp dụng các giải pháp một cách quyết liệt, thực chất, đồng bộ, qua đó, góp phần tích cực bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, bảo đảm an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, quyền con người, quyền công dân và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Nguyễn Thị Thìn
Tổng cục Thi hành án dân sự