Từ khóa: Quốc vụ viện; Nhân đại; Ủy ban Thường vụ Nhân đại.

Abstract: The State Council plays an important role in building a legal system to create a solid foundation for economic and social development in China. Through analyzing the experience in the participation in shaping the legal system to serve developmentof the State Council, the article draws valuable lessons applicable to Vietnam to strengthen the role of the Government in legislative activities to meet the requirements of national development in the new era. Keywords: State Council; National People's Congress; Standing Committee of the National People's Congress.

Đặt vấn đề

Trong bối cảnh thế giới nhiều biến động với cơ hội và thách thức đan xen, yêu cầu phát triển đất nước đặt ra đòi hỏi mới về chất lượng thể chế và hiệu lực quản trị quốc gia. Tăng cường vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp trở thành yếu tố then chốt nhằm bảo đảm chính sách, pháp luật vừa phù hợp thực tiễn, vừa đáp ứng mục tiêu phát triển bền vững. Từ kinh nghiệm cải cách pháp luật của Trung Quốc, bài viết kiến nghị một số giải pháp nâng cao vai trò của Chính phủ trong lập pháp, góp phần đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới.

1. Cơ sở chính trị, pháp lý cho Quốc vụ viện tham gia vào hoạt động lập pháp của Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc

Chính phủ nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (Quốc vụ viện) là cơ quan hành pháp và hành chính nhà nước cao nhất, có nhiệm kỳ trùng với nhiệm kỳ của Đại hội đại biểu Nhân dân toàn quốc (Nhân đại). Thủ tướng lãnh đạo công tác của Quốc vụ viện. Quốc vụ viện có 04 Phó Thủ tướng, 05 Ủy viên Quốc vụ viện, Tổng Thư ký và các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ[1]. Mỗi bộ hay ủy ban thuộc Quốc vụ viện đều có tổ chức đảng bên trong, đưa ra các quyết định quan trọng cho tổ chức và giám sát các vấn đề về tư tưởng và nhân sự. Trong hầu hết các trường hợp, Bộ trưởng hoặc Thủ trưởng cơ quan ngang bộ kiêm nhiệm vai trò là người đứng đầu của tổ chức đảng trong đơn vị mình. Các bộ có thể tác động quyết định đến chính sách thông qua vai trò soạn thảo luật, ban hành quy định và tổ chức thực hiện các mục tiêu phát triển quốc gia[2]. Ngoài các bộ và ủy ban, Quốc vụ viện thành lập các cơ quan trực thuộc, thực hiện các chức năng hành chính - sự nghiệp, nghiên cứu khoa học, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức[3].

Quốc vụ viện với vai trò cơ quan hành chính cao nhất, trực tiếp nắm bắt thực tiễn đời sống xã hội nên giữ vị trí quan trọng trong giải quyết các vấn đề lớn. Do đó, Quốc vụ viện có trách nhiệm soạn thảo các luật liên quan là điều đương nhiên[4]. Các dự luật do Quốc vụ viện đề xuất thường gắn trực tiếp với chính sách quản lý vĩ mô, các vấn đề kinh tế - xã hội trọng yếu và thực thi pháp luật trên nhiều lĩnh vực. Ảnh hưởng lớn của Quốc vụ viện đối với quy trình lập pháp không chỉ xuất phát từ nhu cầu khách quan của phát triển kinh tế và quản trị quốc gia, mà còn từ việc Đảng cầm quyền coi trọng chế độ hành chính trong thời gian dài. Hiện, Quốc vụ viện giữ vai trò chủ đạo trong việc khởi xướng sáng kiến lập pháp và soạn thảo phần lớn các dự luật được Nhân đại và Ủy ban Thường vụ thông qua. Nếu Ban Chấp hành Trung ương Đảng quyết định nhiều văn bản luật quan trọng, thì Quốc vụ viện chịu trách nhiệm chính trong việc hoạch định chính sách quốc gia và soạn thảo đa số dự luật. Thực tế, Nhân đại chủ yếu thực hiện chức năng phê chuẩn chương trình nghị sự, bởi các dự luật trình ra thảo luận đã qua nhiều vòng xem xét, chỉnh sửa tại Ban Chấp hành Trung ương Đảng, Quốc vụ viện và các bộ, ủy ban trực thuộc. Quá trình này khiến Nhân đại không còn nhiều không gian để tác động đáng kể đến nội dung dự luật, mà chủ yếu thực hiện việc phê chuẩn những quyết định đã được định hình từ trước[5].

Khoản 2 và khoản 4 Điều 89 Hiến pháp năm 1982 của Trung Quốc trao cho Quốc vụ viện quyền trình dự luật lên Nhân đại và Ủy ban Thường vụ Nhân đại; thực hiện các chức năng và quyền hạn khác được giao bởi Nhân đại hoặc và Ủy ban Thường vụ Nhân đại. Điều 29 Luật Lập pháp năm 2023 của Trung Quốc quy định: “Quốc vụ viện, Quân ủy Trung ương, Ủy ban giám sát nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các ủy ban chuyên trách khác nhau của Nhân đại có thể trình dự luật lên Ủy ban Thường vụ Nhân đại; Hội đồng Chủ tịch sẽ quyết định đưa dự luật vào chương trình nghị sự của phiên họp Ủy ban Thường vụ Nhân đại hoặc trước tiên có thể chuyển đến các ủy ban chuyên trách có liên quan để thảo luận và trình báo cáo, sau đó quyết định đưa dự luật vào chương trình nghị sự của phiên họp Ủy ban Thường vụ Nhân đại. Nếu Hội đồng Chủ tịch thấy dự luật có những vấn đề lớn cần nghiên cứu thêm, có thể đề nghị người bảo trợ sửa đổi và hoàn thiện dự luật trước khi trình lên Ủy ban Thường vụ Nhân đại”.

Mặc dù, Nhân đại và Ủy ban Thường vụ Nhân đại là các cơ quan lập pháp chính theo Hiến pháp, Quốc vụ viện là cơ quan có ảnh hưởng sâu rộng đến quy trình lập pháp với hơn 70% luật được Nhân đại và Ủy ban Thường vụ Nhân đại xem xét đều do Quốc vụ viện khởi xướng và soạn thảo[6]. Hơn nữa, việc Nhân đại ủy quyền lập pháp cho Quốc vụ viện đã trở thành xu hướng quan trọng từ khi Trung Quốc tiến hành cải cách và mở cửa. Việc ủy quyền lập pháp cho thực hiện các vấn đề thuộc thẩm quyền ban hành của Nhân đại hoặc Ủy ban Thường vụ Nhân đại nhưng chưa đủ “chín” để ban hành luật nên Quốc vụ viện trước tiên ban hành văn bản quy định về vấn đề đó, sau đó, Nhân đại hoặc Ủy ban Thường vụ Nhân đại sẽ ban hành luật khi điều kiện thuận lợi. Việc Quốc vụ viện chịu trách nhiệm soạn thảo các dự luật hoặc ủy quyền ban hành văn bản quy định tạm thời khi chưa có luật liên quan là điều rất tự nhiên, phù hợp với thông lệ của nhiều quốc gia trên thế giới[7].

Thẩm quyền linh hoạt của Quốc vụ viện trong xây dựng pháp luật đã dẫn đến thực tế, trong nhiều thập kỷ, tình trạng chậm ban hành các luật có nghĩa là số lượng lớn các quy định hành chính do Quốc vụ viện ban hành đóng vai trò như luật trên thực tế. Bởi vì, các bộ trong Quốc vụ viện thường chỉ có thể đưa các để xuất lập pháp, soạn thảo dự luật và đệ trình lên Nhân đại sau khi tích lũy đủ dữ liệu và thực hiện đầy đủ các quy trình, quy định về vấn đề lập pháp thông qua việc áp dụng các quy định hành chính của họ, phù hợp với chủ trương của Đảng Cộng sản Trung Quốc. Các luật phải luật hóa các chính sách đã thành công trong thực tế. Chuẩn mực này thực sự đã biến các quy định hành chính thành bước đệm để ban hành các luật chính thức. Thực tế này đã trao cho Quốc vụ viện ảnh hưởng đáng kể trong quy trình lập pháp[8].

2. Vị trí, vai trò, thẩm quyền và trách nhiệm của Quốc vụ viện trong hoạt động lập pháp

Hoạt động lập pháp ở Trung Quốc là quá trình “nhiều giai đoạn, nhiều vũ đài”. Quyền hoạch định chính sách được chia sẻ giữa các tổ chức của Đảng và Chính phủ, mặc dù Đảng vẫn duy trì quyền kiểm soát đối với Quốc vụ viện và Nhân đại thông qua nhân sự chung[9]. Hầu hết các luật bắt đầu từ Quốc vụ viện hoặc các bộ và ủy ban trực thuộc, thông qua Nhân đại hoặc Ủy ban Thường vụ Nhân đại, sau đó, quay trở lại Quốc vụ viện; còn rất ít luật được khởi xướng bởi Nhân đại hoặc Ủy ban Thường vụ Nhân đại. Điều này xuất phát từ thực tế, việc soạn thảo hầu hết các chương trình lập pháp vẫn thuộc thẩm quyền của các bộ, ủy ban của Quốc vụ viện, những cơ quan sở hữu nhiều kênh thông tin mạnh mẽ hơn. Các kênh này cung cấp thông tin chi tiết về các dự án luật được các bộ ủng hộ để đưa vào chương trình, do đó, cho phép Quốc vụ viện tự mình tác động hoặc thay đổi các phiên bản do Ủy ban Thường vụ Nhân đại đề xuất[10].

Theo Luật Lập pháp năm 2023 của Trung Quốc, việc xây dựng chương trình lập pháp của Nhân đại không được quy định là thủ tục chính thức của quy trình lập pháp. Do đó, đây có thể được coi là hoạt động thuộc giai đoạn tiền lập pháp. Xây dựng chương trình lập pháp là quá trình tổ chức và định hình có hệ thống các mục tiêu và quy trình lập pháp của các cơ quan nhà nước, dựa trên chức năng, quyền hạn được pháp luật quy định. Bước xây dựng chương trình lập pháp không chỉ là kỳ vọng mà còn là sự sắp xếp để thực hiện trong quá trình lập pháp. Ở Trung Quốc, chương trình lập pháp gồm chương trình lập pháp 05 năm và chương trình lập pháp hằng năm[11].

Phần lớn các dự án luật được đưa vào chương trình lập pháp 05 năm và chương trình lập pháp hằng năm đều đến từ Quốc vụ viện, vì các cơ quan của Quốc vụ viện có đủ quyết tâm và phương thức để đưa các dự án luật của mình vào chương trình lập pháp. Quốc vụ viện là khởi nguồn chính của các dự án luật trong chương trình lập pháp. Đây là cơ quan có nhiều dự án luật được lựa chọn nhất trong chương trình lập pháp. Thông thường, để bảo đảm các đề xuất được chọn cho chương trình lập pháp 05 năm và chương trình lập pháp hằng năm, các cơ quan của Quốc vụ viện sẽ báo cáo trước với các ủy ban đặc biệt của Nhân đại và Ủy ban Thường vụ Nhân đại về tính cấp thiết và cần thiết của các dự án luật. Nếu cần thiết, Quốc vụ viện có thể kêu gọi sự ủng hộ từ lãnh đạo đảng để thúc đẩy đưa dự án luật của mình vào chương trình lập pháp 05 năm và chương trình lập pháp hằng năm[12].

Chính quyền cấp tỉnh và các tổ chức, cá nhân khác như công đoàn, các nhóm nghiên cứu, các học giả và chuyên gia có thể đề xuất xây dựng luật, tuy nhiên, vẫn cần sự ủng hộ từ Quốc vụ viện để chính thức trình các đề xuất đến Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc. Công chức các bộ tiến hành nghiên cứu, thu thập thông tin nhằm xây dựng đề xuất xây dựng luật. Sau đó, các đề xuất được trình lên người đứng đầu các bộ, những người có thể bảo trợ đề xuất hoặc báo cáo Quốc vụ viện để trình lên Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc[13]. Các đề xuất xây dựng luật của Quốc vụ viện và các bộ, ủy ban thuộc Quốc vụ viện chiếm phần lớn trong chương trình lập pháp do các cơ quan này có đủ nguồn lực và ảnh hưởng để thu hút sự chú ý của hệ thống chính trị vào những vấn đề quan trọng. Đội ngũ người làm chính sách lớn của các cơ quan này có thể soạn thảo các đề xuất lập pháp và lưu giữ trong nhiều năm cho đến khi bối cảnh chính trị đã chín muồi để trình những đề xuất lập pháp đó.

Các bộ có trách nhiệm xây dựng đề xuất lập pháp của riêng mình, thường được thực hiện bởi các tổ chức pháp chế trực thuộc[14]. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm về chương trình lập pháp của Quốc vụ viện và điều phối việc thực hiện chương trình của các bộ, ủy ban và các cơ quan khác thuộc Quốc vụ viện. Công việc của Bộ Tư pháp có tầm quan trọng lớn đối với các vấn đề chính sách và kỹ thuật lập pháp[15]. Khi đề xuất xây dựng luật chính thức đệ trình lên Quốc vụ viện, Bộ Tư pháp đưa ra các ưu tiên chính sách của Chính phủ. Những ưu tiên này được trình lên Thường trực Quốc vụ viện để phê duyệt. Quốc vụ viện phê duyệt các ưu tiên chính sách và cho phép thành lập các nhóm soạn thảo cho các luật khác nhau. Khi được phê duyệt, Bộ Tư pháp thông báo cho các cơ quan trung ương có thẩm quyền về dự luật mà họ có trách nhiệm soạn thảo. Các bộ và ủy ban thường có trách nhiệm soạn thảo luật. Bộ Tư pháp tiếp nhận các bản thảo, nghiên cứu, thực hiện các điều chỉnh cần thiết và gửi đến Quốc vụ viện.

Với nguồn lực dồi dào, kiến thức thể chế tập thể do các bộ, ủy ban, cục và nhóm chuyên gia của Quốc vụ viện nắm giữ, định vị Quốc vụ viện là cơ quan soạn thảo luật hành chính và kinh tế chiếm ưu thế tự nhiên, hai lĩnh vực chiếm phần lớn trọng tâm và nhu cầu lập pháp trong xã hội đang thay đổi nhanh chóng của Trung Quốc trong thời đại cải cách. Việc huy động toàn diện các nguồn lực của Chính phủ vào các hoạt động lập pháp cho phép đảng thành công trong việc thiết lập hệ thống pháp luật có chức năng trong khoảng thời gian tương đối ngắn. Hệ thống này chứng minh được khả năng ban hành luật nhằm giải quyết các lĩnh vực quản lý trước đây không được quản lý. Bộ phận trong Quốc vụ viện chịu trách nhiệm xây dựng chương trình nghị sự lập pháp có các kênh thông tin mạnh mẽ hơn. Các kênh này cung cấp thông tin chi tiết về các dự án nào được các bộ ủng hộ để đưa vào kế hoạch, do đó, có khả năng cho phép Quốc vụ viện tự mình tác động hoặc thay đổi các phiên bản do Ủy ban Thường vụ Nhân đại đề xuất. Vai trò trung tâm của Quốc vụ viện trong việc soạn thảo luật và các quyền lập kế hoạch và xem xét lập pháp quan trọng được chia sẻ với Nhân đại, mang lại cho Quốc vụ viện sự hiện diện rõ rệt trong quá trình lập pháp của Trung Quốc. Năng lực của Quốc vụ viện trong việc ban hành các quy định hành chính để giải quyết các lỗ hổng pháp lý hoặc hoạt động như luật theo sự ủy quyền của Nhân đại củng cố sự thống trị về mặt lập pháp của Hội đồng Nhà nước. Nền tảng của vị trí thống trị của Quốc vụ viện nằm ở các nguồn lực lập pháp rộng lớn và chuyên môn thể chế tích lũy được trong các vấn đề lập pháp[16].

Việc soạn thảo các dự luật chủ yếu được thực hiện tại Ủy ban Công tác Lập pháp của Nhân đại hoặc tại các bộ thuộc Quốc vụ viện[17]. Với mỗi dự luật, một ủy ban soạn thảo, gồm các nhà kỹ trị, các quan chức chính phủ cấp cao và các chuyên gia pháp lý được thành lập. Các dự luật thường có 02 phần, phần nguyên tắc và phần phụ lục. Phần phụ lục gồm chính luật đã soạn thảo và phần nguyên tắc thông tin về luật đó. Thủ tục này có thể mất nhiều năm, vì những thay đổi và đề xuất thay đổi được trả lại cho cơ quan soạn thảo khá phổ biến[18]. Trong giai đoạn soạn thảo, chuyên gia chính sách và kỹ thuật chịu trách nhiệm xây dựng dự thảo, còn tổ chức pháp chế thẩm định tính pháp lý. Tại các phiên họp của bộ, cả hai nhóm đều trình bày quan điểm trước lãnh đạo. Ở cấp cao hơn, Quốc vụ viện nghe Bộ Tư pháp đánh giá chất lượng pháp lý, trong khi các bộ, ủy ban giải thích dự luật dưới góc độ chính sách. Mỗi dự luật do các bộ soạn thảo đều được Bộ Tư pháp xem xét, báo cáo với Quốc vụ viện[19].

3. Thành tựu và hạn chế của Quốc vụ viện trong hoạt động lập pháp

Về mặt thành tựu, kể từ khi Trung Quốc khởi động công cuộc cải cách và mở cửa, Quốc vụ viện đã không ngừng khẳng định vai trò tiên phong trong tiến trình lập pháp của Nhân đại. Với vị thế là cơ quan chủ lực hoạch định chính sách, Quốc vụ viện liên tục dẫn đầu về số lượng các dự án luật được trình, cho thấy tầm ảnh hưởng sâu, rộng và năng lực điều phối chiến lược trong việc xây dựng hệ thống pháp luật hiện đại, phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước. Cụ thể:

Trong nhiệm kỳ Nhân đại khóa XIII (1993 - 1998), số lượng dự án luật do Quốc vụ viện trình là 95; số lượng dự án luật do Ủy ban Thường vụ Nhân đại trình là 49; số lượng dự án luật do các chủ thể khác trình là 20.

Trong nhiệm kỳ Nhân đại khóa IX (1998 - 2003), số lượng dự án luật do Quốc vụ viện trình là 66; số lượng dự án luật do Ủy ban Thường vụ Nhân đại trình là 43; số lượng dự án luật do các chủ thể khác trình là 10.

Trong nhiệm kỳ Nhân đại khóa X (2003 - 2008), số lượng dự án luật do Quốc vụ viện trình là 53; số lượng dự án luật do Ủy ban Thường vụ Nhân đại trình là 42; số lượng dự án luật do các chủ thể khác trình là 04.

Trong nhiệm kỳ Nhân đại khóa XI (2008 - 2013), số lượng dự án luật do Quốc vụ viện trình là 55; số lượng dự án luật do Ủy ban Thường vụ Nhân đại trình là 30; số lượng dự án luật do các chủ thể khác trình là 0.

Trong nhiệm kỳ Nhân đại khóa XII (2013 - 2018), số lượng dự án luật do Quốc vụ viện trình là 63; số lượng dự án luật do Ủy ban Thường vụ Nhân đại trình là 43; số lượng dự án luật do các chủ thể khác trình là 03.

Trong nhiệm kỳ Nhân đại khóa XIII (2018 - 2023), số lượng dự án luật do Quốc vụ viện trình là 84; số lượng dự án luật do Ủy ban Thường vụ Nhân đại trình là 67; số lượng dự án luật do các chủ thể khác trình là 10[20].

Trong giai đoạn thực hiện Chương trình lập pháp 05 năm (2023 - 2028), đến nay, Quốc vụ viện đã trình Ủy ban Thường vụ Nhân đại 53 dự án luật, tập trung vào các lĩnh vực then chốt như kinh tế tư nhân, an ninh lương thực, năng lượng và công nghệ mới, thể hiện định hướng xây dựng pháp luật đáp ứng các ưu tiên phát triển chất lượng cao[21]. Để người dân, doanh nghiệp đóng góp ý kiến cho các dự luật, Quốc vụ viện đã thành lập chuyên trang (zqyj.chinalaw.gov.cn) thường xuyên đăng tải các dự luật để công chúng góp ý.

Một số đạo luật tiêu biểu do Quốc vụ viện chủ trì soạn thảo và trình Nhân đại thông qua trong thời gian gần đây như:

- Luật Đầu tư nước ngoài năm 2019: dự luật được Quốc vụ viện trình lên Ủy ban Thường vụ Nhân đại vào tháng 12/2018[22], được Nhân đại thông qua vào tháng 03/2019 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2020[23]. Đạo luật này, có sự thay đổi đặc biệt, đã đơn giản hóa các quy định về đầu tư nước ngoài, giúp quy trình minh bạch hơn và hướng đến thị trường hơn, đồng thời, bảo đảm sự giám sát của Nhà nước vẫn được duy trì. Bên cạnh đó, tạo môi trường thuận lợi hơn cho các doanh nghiệp nước ngoài bằng cách làm rõ các biện pháp bảo vệ pháp lý và giảm các rào cản hành chính[24].

- Luật Cảng thương mại tự do Hải Nam năm 2021: dự luật được Quốc vụ viện trình lên Ủy ban Thường vụ Nhân đại vào tháng 12/2020[25], được thông qua vào tháng 6/2021 và có hiệu lực cùng ngày[26]. Đạo luật được ban hành nhằm xây dựng Cảng thương mại tự do Hải Nam cao cấp mang đặc sắc Trung Quốc, thúc đẩy hình thành mô hình cải cách mở cửa mới ở cấp độ cao hơn, thiết lập hệ thống kinh tế mở mới và thúc đẩy sự phát triển ổn định, lành mạnh và bền vững của nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa[27].

- Luật Thuế chuyển nhượng bất động sản năm 2020: dự luật được Quốc vụ viện trình lên Ủy ban Thường vụ Nhân đại vào tháng 12/2019[28], được thông qua vào tháng 8/2020 và có hiệu lực từ ngày 01/9/2021[29]. Đạo luật giữ nguyên khung thuế hiện hành, đồng thời, các quy định tạm thời về thuế chuyển nhượng bất động sản đã được nâng lên thành luật[30].

- Luật Thúc đẩy kinh tế tư nhân năm 2025: dự luật được Quốc vụ viện trình lên Ủy ban Thường vụ Nhân đại vào tháng 12/2024[31], được thông qua vào tháng 04/2025 và có hiệu lực từ ngày 30/5/2025[32]. Đạo luật được xây dựng nhằm mục đích tối ưu hóa môi trường phát triển của kinh tế tư nhân, bảo đảm cạnh tranh lành mạnh giữa các tổ chức kinh tế, thúc đẩy kinh tế tư nhân phát triển lành mạnh, xây dựng thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa trình độ cao, phát huy vai trò quan trọng của kinh tế tư nhân trong phát triển kinh tế - xã hội đất nước.

Các dự luật có tính nhạy cảm về chính sách hoặc có mục tiêu chính sách là phân phối lại tài sản trong xã hội có thể bị trì hoãn bất chấp nỗ lực của các cơ quan thuộc Quốc vụ viện trong nhiều năm, điển hình như dự luật thuế bất động sản. Dự luật này được xếp vào loại I (ưu tiên hàng đầu, phải trình trong kỳ họp) bởi cả Ủy ban Thường vụ Nhân đại khóa XII (Chương trình lập pháp năm 2015) và Ủy ban Thường vụ Nhân đại khóa XIII (Chương trình lập pháp năm 2018) với Bộ Tài chính được xác định là cơ quan chủ trì soạn thảo[33]. Chương trình lập pháp 05 năm (2023 - 2028) do Ủy ban Thường vụ Nhân đại khóa XIV ban hành đã bỏ qua Luật Thuế bất động sản và cho đến nay không có dấu hiệu gì cho thấy dự luật sẽ được xem xét thông qua trong nhiệm kỳ này[34].

Về mặt hạn chế, các nhà soạn thảo của Quốc vụ viện thường có động cơ củng cố hoặc mở rộng lợi ích, ảnh hưởng và sự thuận tiện trong hoạt động của bộ, ngành mình thông qua việc soạn thảo luật. Vì hầu hết các luật kinh tế và hành chính đều do cùng một bộ soạn thảo và thực thi, nên việc thiết lập phạm vi thẩm quyền hành chính thông qua các biện pháp pháp lý là điều phổ biến. Các bộ có xu hướng ghi nhận lợi ích của bộ trong luật, đặc biệt, trong trường hợp có tranh chấp hoặc mơ hồ về ranh giới và trách nhiệm chồng chéo giữa các lĩnh vực quản lý của các bộ khác nhau[35].

4. Bối cảnh của Việt Nam hiện nay

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 64/2025/QH15 (sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật số 87/2025/QH15) phân định rõ vị trí, vai trò và trách nhiệm của Chính phủ và Quốc hội trong quy trình xây dựng pháp luật. Theo đó, Chính phủ làm đúng vai là cơ quan trình dự án luật và chịu trách nhiệm đến cùng với dự án luật do mình trình; Quốc hội là cơ quan lập pháp, có quyền thông qua hoặc không thông qua dự án luật do Chính phủ trình. Trong thời gian qua, Chính phủ và các thành viên Chính phủ đã chủ động, tích cực, phát huy tinh thần trách nhiệm cao, trực tiếp lãnh đạo, chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật, triển khai quyết liệt, đồng bộ, hiệu quả công tác xây dựng pháp luật và đạt nhiều kết quả quan trọng[36].

Trong 06 tháng đầu năm 2025, các bộ, ngành đã trình Chính phủ xem xét, cho ý kiến đối với 45 dự án luật, dự thảo nghị quyết; đồng thời, xem xét, cho ý kiến với 15 đề nghị xây dựng luật, nghị quyết, trong đó, 13/15 đề nghị đã được bổ sung vào Chương trình lập pháp năm 2025; đã tham mưu Chính phủ trình Quốc hội xem xét thông qua khối lượng nhiệm vụ lập pháp lớn nhất từ đầu nhiệm kỳ đến nay, với 47 dự án luật, dự thảo nghị quyết. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ưu tiên, dành nhiều thời gian thảo luận cho ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại các Phiên họp thường kỳ và Phiên họp chuyên đề xây dựng pháp luật. Các bộ, cơ quan ngang bộ đã chủ động rà soát hệ thống pháp luật, tích cực, nghiêm túc thực hiện chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, nhất là trong công tác hoàn thiện thể chế; chủ động đề xuất, xây dựng, sửa đổi luật, pháp lệnh, nghị quyết thuộc lĩnh vực quản lý; phối hợp chặt chẽ với các cơ quan liên quan để bảo đảm chất lượng, tiến độ trình văn bản. Chương trình lập pháp năm 2025 đang được triển khai quyết liệt, bảo đảm yêu cầu về chất lượng và tiến độ, đáp ứng kịp thời yêu cầu xây dựng chính quyền địa phương hai cấp, ứng dụng khoa học, công nghệ, chuyển đổi số.

Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới đặt ra mục tiêu: “Năm 2025, cơ bản hoàn thành việc tháo gỡ những “điểm nghẽn” do quy định của pháp luật”. Do vậy, việc sửa đổi, bổ sung, xây dựng các luật để tháo gỡ những vướng mắc, ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội là cấp bách, tạo áp lực lớn cho các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo các dự án luật, chủ yếu là do các bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện. Yêu cầu về tính kịp thời trong giải quyết các vấn đề pháp lý với mức độ khó, phức tạp ngày càng cao; trách nhiệm, rủi ro của người làm công tác xây dựng pháp luật ngày càng lớn[37]. Các bộ, ngành đang triển khai đồng thời nhiều nhiệm vụ lập pháp trọng điểm như thực hiện sắp xếp, tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, phân cấp, phân quyền khi tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Số lượng dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cần sửa đổi tăng nhanh, thời gian thẩm định gấp, công chức làm công tác tham mưu, xây dựng pháp luật phải đáp ứng khối lượng công việc nhiều, áp lực lớn trong thời gian ngắn.

Nếu công tác xây dựng pháp luật đang được triển khai rất gấp và khẩn trương ở Việt Nam thì Trung Quốc từ năm 2011 đã cơ bản thiết lập hệ thống pháp luật vững chắc, bao trùm mọi mặt của các quan hệ xã hội; luật cơ bản và luật chuyên ngành của từng lĩnh vực đã được ban hành; toàn bộ hệ thống pháp luật mang tính khoa học và nhất quán[38]. Hiện, Trung Quốc đã chuyển trọng tâm xây dựng pháp luật từ mở rộng số lượng các luật sang nâng cao chất lượng lập pháp.

5. Một số khuyến nghị đối với Việt Nam

Thứ nhất, coi trọng, chủ động nghiên cứu chiến lược, chính sách, góp phần tăng cường tính dự báo và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật.

Tại Trung Quốc, các viện nghiên cứu và chuyên gia đóng vai trò quan trọng trong thiết lập chương trình lập pháp của Quốc vụ viện, đóng góp thông qua nhiều phương diện, gồm cung cấp chuyên môn, tiến hành nghiên cứu và đưa ra các khuyến nghị về chính sách. Các viện nghiên cứu và chuyên gia có thể tham gia vào các phiên điều trần công khai về các luật được đề xuất. Điều này cho phép tương tác với công chúng và cung cấp chuyên môn của họ về các vấn đề quan trọng[39].

Tại Việt Nam, Chính phủ là cơ quan đảm nhận vai trò kiến tạo chính sách, chủ động đề xuất các quy định pháp luật nhằm tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội. Điều này đòi hỏi Chính phủ cần chú trọng hơn nữa đến công tác nghiên cứu, đánh giá và dự báo chính sách; tận dụng tri thức từ các chuyên gia, nhà khoa học, doanh nghiệp và xã hội để bảo đảm các dự luật không chỉ phản ánh thực tiễn quản lý mà còn đáp ứng nhu cầu phát triển trong tương lai. Bên cạnh đó, việc nâng cao năng lực phân tích và dự báo kinh tế - xã hội giúp Chính phủ chủ động xây dựng các chính sách, pháp luật mang tính chiến lược, hỗ trợ đổi mới sáng tạo và thích ứng với sự chuyển đổi kinh tế toàn cầu.

Thứ hai, sớm triển khai dữ liệu lớn, trí tuệ nhân tạo trong xây dựng chính sách và pháp luật.

Đề cương triển khai xây dựng Nhà nước pháp quyền 2021 - 2025 được ban hành bởi Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc và Quốc vụ viện yêu cầu “kiên trì vận dụng internet, dữ liệu lớn, trí tuệ nhân tạo” để nâng cao số hóa quy trình quản trị theo pháp luật, trong đó có “xây dựng Chính phủ pháp trị số”. Đây là định hướng tổng thể cho các bộ, ngành đưa công cụ số vào đánh giá tác động, tham vấn và thẩm định hồ sơ trước khi trình Nhân đại[40].

Công cụ trí tuệ nhân tạo hỗ trợ lập pháp đã được nghiên cứu ở Trung Quốc trong hơn một thập kỷ, các nhà nghiên cứu tại Đại học Bắc Kinh đã sử dụng dữ liệu lớn và công nghệ trí tuệ nhân tạo để phát triển một bộ giải pháp lập pháp dựa trên trí tuệ nhân tạo, cung cấp hỗ trợ thông minh trong việc tạo bài viết, thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, thu thập và tóm tắt ý kiến, cũng như điều chỉnh định dạng văn bản. Hiện, Đại học Bắc Kinh có nhiều kinh nghiệm trong việc tiếp cận và ứng dụng, hợp tác với hơn 70 bộ, ủy ban quốc gia, đại hội đại biểu nhân dân các tỉnh, thành phố, các sở, ban, ngành tư pháp[41].

Từ kinh nghiệm của Trung Quốc, Việt Nam có thể tham khảo, tiếp thu có chọn lọc để thúc đẩy quá trình chuyển đổi số trong công tác xây dựng pháp luật, trong đó, trọng tâm là ứng dụng dữ liệu lớn, trí tuệ nhân tạo. Đây là xu thế tất yếu trong kỷ nguyên số, là giải pháp chiến lược nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả và tính minh bạch của hoạt động lập pháp.

Kết luận

Quốc vụ viện giữ vai trò then chốt trong quy trình lập pháp của Nhân đại, vừa khởi xướng nhiều dự luật quan trọng, vừa cung cấp nguồn lực chuyên môn cho việc soạn thảo, giải trình và bảo vệ dự luật. Kinh nghiệm này là bài học hữu ích cho Việt Nam có thể nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc để phát huy vai trò của Chính phủ trong lập pháp, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới./.

ThS. Ngô Xuân Kỳ

Viện Chiến lược và Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

[1]. The State Council, https://english.www.gov.cn/archive/chinaabc/201911/22/content_WS5ed77233c6d0b3f0e9499854.html, truy cập ngày 25/6/2025.

[2]. Lawrence, S. V., & Martin, M. F. (2013, March), Understanding China’s political system.

[3]. Trần Thị Thu Hà (2017), Tổ chức bộ máy Chính phủ một số nước và kinh nghiệm Việt Nam có thể tham khảo, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp.

[4]. Zhu, J. (2023), Introduction: Fundamental Theories of the Socialist System of Laws with Chinese Characteristics, In: Zhu, J., Meng, T., Peng, H., Feng, H., Liu, X., Peng, X. (eds) China’s Legal System, Understanding China. Springer, Singapore, https://doi.org/10.1007/978-981-19-8994-0_1, truy cập ngày 25/6/2025.

[5]. Tính không chính thức của luật pháp Trung Quốc và chức năng chính trị của nó, http://iolaw. cssn.cn/xspl/200411/t20041110_4593888.shtml, truy cập ngày 25/6/2025.

[6]. Jingjing Liu (2013), Overview of the Chinese Legal System, ELR China Update.

[7]. Jingwen, Zhu. (2014), Lawmaking in china: development, issues and rethinking, Frontiers of Law in China, 9(3), 506 - 523.

[8]. Weihong Zhong (2024), From Decentralization to Consolidation: CCP’s Reshaping of China’s Legislative System in the New Era, George Washington University.

[9]. Truex, R. (2020), Authoritarian gridlock? Understanding delay in the Chinese legislative system, Comparative Political Studies, 53(9), 1455-1492.

[10]. Tính không chính thức của luật pháp Trung Quốc và chức năng chính trị của nó, http://iolaw.cssn.cn/xspl/200411/t20041110_4593888.shtml, truy cập ngày 25/6/2025.

[11]. Zhu, Liyu. (2022), An analysis of the reflection of the whole-process people’s democracy in the legislation of china, Journal of Human Rights, 21(1), 138 - 153.

[12]. Jiang, J. (2023), The Logic of Statute Ambiguity: Bureaucratic Conflict and Lawmaking in China, University of California, San Diego.

[13]. The US-China Business Council (2009), The PRC Legislative Process: Rule Making in China.

[14]. Otto, J. M. (2000), Conclusion: A Comparativist’s Outlook on Law-Making in China, In Law-Making in the People’s Republic of China, pp. 215 - 233.

[15]. Jan Michiel Otto, Yuwen Li (2000), An overview of law-making in China, In Law-Making in the People’s Republic of China, pp. 1 - 17.

[16]. Weihong (David) Zhong (2024), tlđd.

[17]. The US-China Business Council (2009), tlđd.

[18]. Christine Kaufmann, Johannes M. M. Chan (2008), Legislative processes in China, Hong Kong and Switzerland, Seminar Comparative Constitutional Law, Switzerland - Hong Kong - China.

[19]. Otto, J. M. (2000), tlđd.

[20]. Weihong (David) Zhong (2024), tlđd.

[21]. Công tác lập pháp chính xác hơn, thanh tra hành chính chuẩn hóa hơn, phục vụ nhân dân hiệu quả hơn - công tác hành chính tư pháp trong giai đoạn Kế hoạch 5 năm lần thứ 14 sẽ phục vụ hiệu quả cho sự phát triển kinh tế - xã hội chất lượng cao, https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202509/content_7039681.htm, truy cập ngày 25/6/2025.

[22]. China Focus: China mulls unified foreign investment law - Xinhua | English.news.cn. (n.d.), http://www.xinhuanet.com/english/2018-12/23/c_137693889.htm, truy cập ngày 25/02/2025.

[23]. Law of the People’s Republic of China on Foreign Investment. (n.d.), http://en.moj.gov. cn/2021-06/22/c_634956.htm, truy cập ngày 25/6/2025.

[24]. What are the implications of China’s Foreign Investment Law?, https://www.ey.com/en_cn/insights/china-opportunities/what-are-the-implications-of-china-s-foreign-investment-law, truy cập ngày 25/6/2025.

[25]. China writes Hainan Free Trade Port Plan into law (2021, January 6), Caixin Global, https://www.caixinglobal.com/2021-01-06/china-writes-hainan-free-trade-port-plan-into-law-101647000.html, truy cập ngày 25/6/2025.

[26]. Briefing, C. (2021, June 30). Hainan Free Trade Port Law: Building a Law-Based Business Environment. China Briefing News, https://www.china-briefing.com/news/hainan-free-trade-port-law-building-a-law-based-business-environment/, truy cập ngày 25/6/2025.

[27]. Hainan Free Trade Port Law of the People’s Republic of China. (n.d.), http://haikou.customs.gov.cn/haikou_customs/zmgxgzc/3935031/index.html, truy cập ngày 25/6/2025.

[28]. China mulls deed tax law, https://govt.chinadaily.com.cn/s/201912/25/ WS5e02c36b498e1ed196a6b775/china-mulls-deed-tax-law.html, truy cập ngày 25/6/2025.

[29]. Deed Tax Law of China (2020), China Laws Portal - CJO. (n.d.), https://www.chinajusticeobserver. com/law/x/deed-tax-law-20200811, truy cập ngày 25/6/2025.

[30]. The draft deed tax law keeps the current tax burden overall unchanged, https://www.gov.cn/ xinwen/2019-12/23/content_5463333.htm, truy cập ngày 25/6/2025.

[31]. Global, C. (2025, April 25), China writes first legal rulebook to strengthen its vital private sector. ThinkChina - Big Reads, Opinions & Columns on China, https://www.thinkchina.sg/economy/china-writes-first-legal-rulebook-strengthen-its-vital-private-sector, truy cập ngày 25/6/2025.

[32]. Gao, F. (2025, April 30), China passes private economy promotion law. Inside China, https://www.fredgao.com/p/china-passes-private-economy-promotion?open=false#%C2%A7law-of-the-peoples-republic-of-china-on-promoting-the-private-economy, truy cập ngày 25/6/2025.

[33]. Chương trình lập pháp của Ủy ban Thường vụ Nhân đại khóa XII, https://npcobserver.com/wp-content/uploads/2017/08/12th-npcsc-legislative-plan-612015.pdf, truy cập ngày 25/6/2025.

[34]. Wei, C. (2025, August 1), Understanding Chinese Legislature’s new Five-Year legislative plan. NPC Observer, https://npcobserver.com/2023/09/27/china-npc-legislative-plan-2023-2028/, truy cập ngày 25/6/2025.

[35]. Weihong (David) Zhong (2024), tlđd.

[36]. Nghị quyết số 191/NQ-CP ngày 26/6/2025 của Chính phủ về Phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật tháng 6 năm 2025.

[37]. Nhận diện nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật, https://nhandan.vn/special/Nhan-dien-nguyen-nhan-cua-nhung-ton-tai-han-che-trong-cong-tac-xay-dung-phap-luat/index.html, truy cập ngày 25/6/2025.

[38]. Govt. white papers - china.org.cn. (n.d.), http://www.china.org.cn/government/whitepaper/2011-10/27/content_23738846.htm, truy cập ngày 25/6/2025.

[39]. He, P. (2014), Chinese Contemporary Lawmaking: Reality and Problems, In: Chinese Lawmaking: From Non-communicative to Communicative. Understanding China, Springer, Berlin, Heidelberg.

[40]. Đề cương triển khai xây dựng Nhà nước pháp quyền 2021 - 2025, https://www.gov.cn/gongbao/ content/2021/content_5633446.htm, truy cập ngày 25/6/2025.

[41]. Trí tuệ nhân tạo có thể được sử dụng để làm luật, https://www.sohu.com/a/851035132_121123754, truy cập ngày 25/6/2025.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. He, P. (2014), Chinese Contemporary Lawmaking: Reality and Problems, In: Chinese Lawmaking: From Non-communicative to Communicative, Understanding China, Springer, Berlin, Heidelberg.

2. Jan Michiel Otto& Yuwen Li, An overview of law-making in China, In Law Making in the People’s Republic of China.

3. Jiang, J. (2023), The Logic of Statute Ambiguity: Bureaucratic Conflict and Lawmaking in China, University of California, San Diego.

4. Jingjing Liu (2013), Overview of the Chinese Legal System, ELR China Update.

5. Jingwen, Zhu. (2014), Lawmaking in china: development, issues and rethinking, Frontiers of Law in China, 9(3).

6. Lawrence, S. V., & Martin, M. F. (2013), Understanding China’s political system.

7. Otto, J. M. (2000), Conclusion: A Comparativist’s Outlook on Law - Making in China, In Law - Making in the People’s Republic of China.

8. The US - China Business Council (2009), The PRC Legislative Process: Rule Making in China.

9. Trần Thị Thu Hà (2017), Tổ chức bộ máy Chính phủ một số nước và kinh nghiệm Việt Nam có thể tham khảo, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp.

10. Truex, R. (2020), Authoritarian gridlock? Understanding delay in the Chinese legislative system, Comparative Political Studies, 53(9).

11. Weihong Zhong (2024), From Decentralization to Consolidation: CCP’s Reshaping of China’s Legislative System in the New Era, George Washington University.

12. Zhu, J. (2023), Introduction: Fundamental Theories of the Socialist System of Laws with Chinese Characteristics, In: Zhu, J., Meng, T., Peng, H., Feng, H., Liu, X., Peng, X. (eds) China’s Legal System, Understanding China, Springer, Singapore, https://doi.org/10.1007/978-981-19 8994-0_1, truy cập ngày 16/02/2015.

13. Zhu, Liyu. (2022), An analysis of the reflection of the whole-process people’s democracy in the legislation of china, Journal of Human Rights, 21(1).

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 1 (438) tháng 10/2025)