Mặt khác, trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng pháp luật của các cơ quan nhà nước có sự khác biệt với các quy định pháp luật; trong đó có vấn đề về thể thức trình bày các quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Thực tế cho thấy, thể thức trình bày văn bản trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính được hướng dẫn bởi những văn bản khác nhau đã gây ra những bất cập trong quá trình ban hành các quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Điều này không chỉ ảnh hưởng đến hình thức văn bản mà trong những trường hợp nhất định còn quyết định đến tính pháp lý và hiệu lực, hiệu quả của quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Thông qua bài viết này, nhóm tác giả đưa ra một số hạn chế trong cách trình bày thể thức của quyết định xử phạt vi phạm hành chính và đề xuất giải pháp nhằm khắc phục tình trạng trên.
1. Khái quát về quyết định xử phạt vi phạm hành chính và thể thức trình bày quyết định xử phạt vi phạm hành chính
1.1. Vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính
Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Như vậy, một hành vi được xem vi phạm hành chính khi thỏa mãn đủ các yếu tố về hành vi (khách quan), có lỗi (chủ quan), do cá nhân, tổ chức có năng lực hành vi hành chính thực hiện (chủ thể), xâm hại đến các quan hệ xã hội mà các quy phạm hành chính bảo vệ (khách thể). Tất nhiên, khi đã nêu được đầy đủ các dấu hiệu của một hành vi vi phạm pháp luật hành chính thì văn bản quy phạm pháp luật không cần dùng đến phương pháp phủ định ngành luật khác. Việc định nghĩa vi phạm hành chính theo cách “không phải là tội phạm” chưa bảo đảm tính khoa học bởi vì không phải mọi hành vi vi phạm “mà không phải là tội phạm” thì mặc nhiên là “vi phạm hành chính”.
Khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Tuy nhiên, các quy định về “xử phạt” vi phạm hành chính lại được điều chỉnh trong văn bản mang tên “Luật Xử lý vi phạm hành chính”[1]. Theo số liệu thống kê gần nhất, có khoảng 68 nghị định và 57 thông tư[2] hướng dẫn Luật xử lý vi phạm hành chính, trong đó có một phần lớn là các hướng dẫn về “xử phạt vi phạm hành chính”. Theo Báo cáo 66/BC-BTP của Bộ Tư pháp ngày 20/3/2015 về công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thì năm 2014 có tổng số 13.473.118 vụ việc vi phạm, bao gồm 8.893.639 quyết định xử phạt, với tổng số tiền phạt thu được gần 12 nghìn tỉ đồng. Điều này cho thấy tầm quan trọng của các quy định về xử phạt vi phạm hành chính việc điều chỉnh các quan hệ xã hội trong các lĩnh vực quản lý nhà nước.
1.2. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính
Quyết định là hình thức văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Tên gọi quyết định có thể dùng để ban hành văn bản quy phạm pháp luật[3] hoặc để ban hành văn bản áp dụng pháp luật. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính là một dạng của quyết định áp dụng pháp luật (còn gọi là quyết định cá biệt) nhằm giải quyết vụ việc cụ thể, chỉ có hiệu lực đối với các đối tượng cụ thể và chỉ được áp dụng một lần. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính là quyết định bằng văn bản của người có thẩm quyền để áp dụng chế tài xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính.
Quyết định xử phạt vi phạm hành chính gồm các nội dung: Địa danh, ngày, tháng, năm ra quyết định; căn cứ pháp lý để ban hành quyết định; biên bản vi phạm hành chính, kết quả xác minh, văn bản giải trình của cá nhân, tổ chức vi phạm hoặc biên bản họp giải trình và tài liệu khác (nếu có); họ, tên, chức vụ của người ra quyết định; họ, tên, địa chỉ, nghề nghiệp của người vi phạm hoặc tên, địa chỉ của tổ chức vi phạm; hành vi vi phạm hành chính; tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng; điều, khoản của văn bản pháp luật được áp dụng; hình thức xử phạt chính; hình thức xử phạt bổ sung, biện pháp khắc phục hậu quả (nếu có); thời hạn và nơi thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, nơi nộp tiền phạt; họ tên, chữ ký của người ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
Trong quyết định xử phạt cũng phải ghi rõ trách nhiệm thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và việc cưỡng chế trong trường hợp cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính không tự nguyện chấp hành; quyền khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật. Quyết định xử phạt có hiệu lực thi hành kể từ ngày ký, trừ trường hợp trong quyết định có quy định ngày có hiệu lực khác. Mặt khác, chỉ những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại Luật xử lý vi phạm hành chính mới được quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
1.3. Thể thức trình bày quyết định xử phạt vi phạm hành chính
Theo quy định Điều 2 của Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính thì: “Thể thức văn bản là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản, bao gồm những thành phần chung áp dụng đối với các loại văn bản và các thành phần bổ sung trong những trường hợp cụ thể hoặc đối với một số loại văn bản nhất định như: thể thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính”.
Thể thức văn bản hành chính gồm các thành phần sau: quốc hiệu; tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản; số ký hiệu của văn bản; địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản; tên loại và trích yếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền; dấu của cơ quan, tổ chức; nơi nhận; dấu chỉ mức độ khẩn, mật (đối với những văn bản loại khẩn, mật). Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính trong quản lý nhà nước[4]. Ngoài ra, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản chuyên ngành do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan quản lý ngành quy định sau khi thỏa thuận thống nhất với Bộ trưởng Bộ Nội vụ[5], còn hình thức văn bản của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội do người đứng đầu cơ quan trung ương của tổ chức chính trị, chính trị - xã hội quy định.
Như vậy, thể thức trình bày quyết định xử phạt vi phạm hành chính là tập hợp các thành phần cấu thành nên quyết định xử phạt vi phạm hành chính đó, bao gồm những thành phần chung áp dụng đối với các loại văn bản và các thành phần bổ sung trong những trường hợp cụ thể hoặc đối với một số loại quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhất định.
Ở nước ta chưa có quy định trực tiếp các nguyên tắc nhằm bảo đảm tính thống nhất về thể thức trong các văn bản pháp luật nói chung và quyết định xử phạt vi phạm hành chính nói riêng. Song, khi xét đến giá trị pháp lý của văn bản thì thông thường phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây: nguyên tắc tôn trọng tính tối cao của Hiến pháp; nguyên tắc tuân thủ văn bản có giá trị pháp lý cao hơn; nguyên tắc tuân thủ theo văn bản quy phạm pháp luật theo ngành, lĩnh vực…[6]
Quyết định xử phạt vi phạm hành chính là hình thức thể hiện của hoạt động thực thi pháp lực, mang tính quyền uy, nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể chịu sự quản lý. Vì vậy, việc đảm bảo tính thống nhất trong thể thức trình bày trước hết nhằm bảo đảm tính hệ thống và đồng bộ của pháp luật. Đồng thời, thông qua những hình thức văn bản đúng thể thức, chính xác về mặt ngữ nghĩa còn củng cố thêm tính nghiêm minh của pháp luật, đảm bảo cho hoạt động quản lý được liên tục, thông suốt và có hiệu quả.
2. Sự không thống nhất của các văn bản hướng dẫn về thể thức ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính
Thực tế cho thấy, có khá nhiều nội dung về thể thức ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Ngay cả vấn đề ghi tên chủ thể ký ban hành quyết định xử phạt hiện nay cũng có nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau, cụ thể như sau:
2.1. Theo Nghị định
Các biểu mẫu trong xử phạt vi phạm hành chính được hướng dẫn kèm theo nhằm giúp cho công tác quản lý Nhà nước trong các lĩnh vực được nhanh chóng và kịp thời. Tại phụ lục một số biểu mẫu xử phạt vi phạm hành chính (ban hành kèm Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19 tháng 7 năm 2013 của Chính phủ) với mã số MQĐ 02 mẫu quyết định xử phạt vi phạm hành chính (dùng cho cả trường hợp một hoặc nhiều cá nhân/tổ chức thực hiện một hoặc nhiều hành vi vi phạm hành chính) ở phần cuối của mẫu quyết định là:
NGƯỜI RA QUYẾT ĐỊNH
(Ký tên, đóng dấu)
(Ghi rõ chức vụ, họ tên)
Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định trường hợp cấp phó ký văn bản xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại mã số MVBGQ[7] mẫu văn bản giao quyền xử lý vi phạm hành chính và việc thực hiện giao quyền được thực hiện tại khoản 2 Điều 54:“Việc giao quyền xử phạt vi phạm hành chính được thực hiện thường xuyên hoặc theo vụ việc và phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn giao quyền”.
Vấn đề nảy sinh vấn đề ở chỗ người được giao quyền xử phạt vi phạm hành chính ký quyết định xử phạt vi phạm hành chính thì cần thể hiện những nội dung gì, chức vụ của người ra quyết định bởi vì quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong bất kỳ lĩnh vực chuyên ngành nào đòi hỏi phải công khai, đúng quy trình và thủ tục theo quy định.
Trong phần ghi chú được hướng dẫn tại phụ lục một số biểu mẫu xử phạt vi phạm hành chính (ban hành kèm Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19 tháng 7 năm 2013 của Chính phủ. “Ghi chú: Những yêu cầu về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản đối với các biểu mẫu dùng cho việc xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể được thực hiện theo hướng dẫn của Bộ Nội vụ về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính: Về phông chữ trình bày văn bản; Về khổ giấy, kiểu trình bày, định lề trang văn bản; Về thể thức và kỹ thuật trình bày quốc hiệu; Về thể thức và kỹ thuật trình bày tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản, trong đó lưu ý: Riêng đối với văn bản của Ủy ban nhân dân cấp xã thì phải ghi rõ cấp tỉnh, cấp huyện; Ủy ban nhân dân cấp huyện thì phải ghi rõ cấp tỉnh; Về thể thức kỹ thuật trình bày số văn bản; Về thể thức trình bày địa danh, ngày tháng năm ban hành văn bản”. Việc hướng dẫn phần ghi chú của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP nhấn mạnh cần phải theo thể thức và kỹ thuật trình bày được quy định tại Thông tư 01/2011/TT-BNV, đó là phần hình thức của việc ban hành văn bản.
2.2. Theo Thông tư
Khác với Nghị định đã nêu, Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính ghi nhận tại điểm a, khoản 1, Điều 12 quy định: “Quyền hạn, chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền, trường hợp ký thay người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì phải ghi chữ viết tắt “KT” vào trước chức vụ của người đứng đầu, ví dụ:
KT. CHỦ TỊCH
PHÓ CHỦ TỊCH
Trường hợp cấp phó được giao phụ trách thì thực hiện như cấp phó ký thay cấp trưởng”.
Mặt khác, tại khoản 2 Điều 3 Văn bản hợp nhất số 01/VBHN-BNV Nghị định về công tác văn thư của Bộ Nội vụ ngày 25/02/2014 thì thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản chuyên ngành do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan quản lý ngành quy định sau khi thỏa thuận thống nhất với Bộ trưởng Bộ Nội vụ. Trường hợp cấp phó được giao phụ trách thì thực hiện như cấp phó ký thay cấp trưởng tức là cấp phó phải ký thay dù cho được giao phụ trách hay giao quyền.
Như vậy, giữa Nghị định và Thông tư đã có hướng dẫn khác nhau về cách ghi chủ thể ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Điều này vô tình gây khó cho các cơ quan hành chính nhà nước trong việc ban hành các quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
2.3. Theo Luật và hướng dẫn của Bộ Tư pháp
Với tư cách là văn bản gốc quy định các nguyên tắc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực vào ngày 01/7/2016 quy định:“Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau” (khoản 2, khoản 3 Điều 156).
Đối chiếu với quy định trên thì Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ là văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực chuyên ngành có giá trị cao hơn Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Việc ưu tiễn viện dẫn Nghị định số 81/2013/NĐ-CP để áp dụng trong trường hợp này dựa trên các nguyên nhân sau đây: (i) Về nguyên tắc, Nghị định có giá trị pháp lý cao hơn Thông tư; (ii) Trong trường hợp này, Nghị định 81/2013/NĐ-CP là văn bản hướng dẫn chuyên ngành trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính. Đó là chưa kể, so với Thông tư số 01/2011/TT-BNV thì Nghị định 81/2013/NĐ-CP là văn bản được ban hành sau về mặt thời gian...
Mặt khác, ngày 10/11/2016, Bộ Tư pháp ban hành văn bản số 4007/BTP-QLXLVPHC&TDTHPL tại mục 2. Về thể thức, kỹ thuật trình bày chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp được giao quyền, Bộ Tư pháp cho rằng: “Trong trường hợp cấp phó ký ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo văn bản giao quyền chỉ cần ghi rõ họ tên, chức vụ người được giao quyền theo đúng hướng dẫn của mẫu quyết định số 02 (Quyết định xử phạt vi phạm hành chính) ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (không cần ghi ký thay (KT.) người giao quyền)”.
2.4. Theo kết quả áp dụng pháp luật trên thực tế
Tình huống xảy ra là trường hợp Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với ông Trịnh Văn Thanh về hành vi chiếm sử dụng đất bãi bồi cồn nổi trên sông Hậu với mức phạt 65.000.000 đồng và buộc ông Thanh khôi phục lại tình trạng đất như trước khi vi phạm. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính số 1861/QĐ-XPHC ngày 09 tháng 8 năm 2012 do Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ ký ban hành xử phạt ông Trịnh Văn Thanh với hành vi chiếm đất theo quy định tại điểm d khoản 1 Điều 9 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai[8] và biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng trong xử phạt vi phạm hành chính về đất đai là buộc khôi phục lại tình trạng của đất như trước khi vi phạm (Điều 5 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP). Khi Quyết định xử phạt vi phạm hành chính ban hành ông Trịnh Văn Thanh sau khi qua các quy trình khiếu nại, rồi khởi kiện tại Tòa án thành phố Cần Thơ xử lý sơ thẩm vụ án hành chính, ông Trịnh Văn Thanh tiếp tục kháng cáo quyết định của Tòa án thành phố Cần Thơ đến Tòa án nhân dân tối cao tại thành phố Hồ Chí Minh xử phúc thẩm và kháng cáo của ông Trịnh Văn Thanh đã được chấp nhận. Tại Bản án số 61/2016/HC-PT ngày 08 tháng 6 năm 2016 của Hội đồng xét xử phiên tòa phúc thẩm nêu lên quy định: “Hình thức văn bản, việc cá nhân Phó Chủ tịch nhân danh Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố để ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với ông Trịnh Văn Thanh là không đúng thẩm quyền. Cá nhân Phó Chủ tịch phải nhân danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố và ký thay Chủ tịch mới đúng quy định của pháp luật”.
Tiếp theo, tháng 8/2014, Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ ban hành Quyết định số 2226/QĐ-KPHQ áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ ký với nội dung buộc ông Trịnh Văn Thanh khôi phục lại tình trạng ban đầu. Sau khi qua các quy trình khiếu nại, rồi khởi kiện tại Tòa án thành phố Cần Thơ xử lý sơ thẩm vụ án hành chính ông Trịnh Văn Thanh tiếp tục kháng cáo quyết định của Tòa án thành phố Cần Thơ đến Tòa án nhân dân tối cao tại thành phố Hồ Chí Minh xử phúc thẩm và kháng cáo của ông Trịnh Văn Thanh đã được chấp nhận. Hội đồng Xét xử tuyên hủy quyết định số 2226/QĐ-KPHQ của Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ vì ký sai thẩm quyền.
Qua 02 quyết định nêu trên, có thể nhận thấy rằng: thể thức hành chính của văn bản là một nội dung quan trọng trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, việc quy định của pháp luật có những nội dung mâu thuẫn, đối lập nhau như Nghị định số 81/2013/NĐ-CP và Thông tư số 01/2011/TT-BNV vẫn còn những quy phạm mâu thuẫn, chưa thống nhất.
Từ những phân tích trên, có thể nhận thấy rằng việc các văn bản hướng dẫn cùng một nội dung với các hình thức, nội dung, quy định chưa thống nhất từ các văn bản như Nghị định, thông tư cùng các văn bản khác tạo nên sự chồng chéo khó hiểu và áp dụng trong công tác quản lý nhà nước. Điều đáng nói là chính việc áp dụng pháp luật dựa trên những hướng dẫn không thống nhất này, tòa án đã tuyên hủy Quyết định xử phạt vi phạm hành chính của Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ mặc dù về bản chất vụ việc, quyết định xử phạt này có đầy đủ các căn cứ pháp luật để ban hành. Kết quả là dù nội dung Quyết định xử phạt vi phạm hành chính có đúng pháp luật thì Quyết định đó có thể bị vô hiệu hóa vì tòa án cho rằng sai thể thức ban hành. Nói cách khác, trong trường hợp này, thể thức ban hành, dù không làm thay đổi bản chất vụ việc, vẫn mặc nhiên quyết định giá trị pháp lý của Quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
3. Nguyên nhân dẫn đến bất cập và kiến nghị đề xuất
Việc các quyết định xử phạt vi phạm hành chính cần tuân thủ đúng hai mặt quan trọng của nội dung và hình thức là vấn đề cần quan tâm. Tuy nhiên, hiện nay các quyết định xử phạt vi phạm hành chính vẫn còn nhiều điểm chưa hợp lý xuất phát từ các nguyên nhân chủ yếu:
3.1. Nguyên nhân
Thứ nhất, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và các Bộ chưa thực sự đồng đều và mang tính bao quát, một số văn bản có xu hướng lỗi thời, cần phải kịp thời cập nhật, bổ sung chỉnh sửa. Việc các Bộ ban hành các văn bản chuyên ngành không chỉ cần đảm bảo được mục tiêu là đúng quy định hiến pháp, bộ luật, luật, pháp lệnh và Nghị định mà các Bộ cần phải chú ý đến việc bám sát các văn bản từ các Bộ khác để đảm bảo văn bản từ Bộ này ban hành không có sự chồng chéo với các văn bản từ Bộ khác. Các Bộ dường như chỉ bám sát các văn bản cấp trên để ban hành chỉ cần đừng trái với văn bản cấp trên mà dường như “quên” hẳn đi còn rất nhiều văn bản từ các Bộ khác[9].
Thứ hai, từ khi Thông tư số 01/2011/TT-BNV ra đời, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản trong quản lý nhà nước ở Việt Nam đã được thống nhất một bước, góp phần chuẩn hóa việc ban hành các văn bản này trong quá trình quản lý. Tuy nhiên, một số nội dung trong văn bản này tỏ ra không bao quát hết các trường hợp áp dụng trong tình hình mới. Ngay cả cụm từ “văn bản hành chính” mà Thông tư này áp dụng cũng chưa thực sự chính xác về mặt khoa học pháp lý. Về mặt ngữ nghĩa, cụm từ “văn bản hành chính” có thể hiểu là văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý nhà nước, văn bản áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước hay văn bản hành chính thông thường trong quá trình quản lý nhà nước. Trong khi đó, ba loại văn bản vừa nêu có tính chất hoàn toàn khác nhau và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được điều chỉnh bởi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn thi hành. Thêm vào đó, Thông tư số 01/2011/TT-BNV hướng dẫn dựa trên các văn bản cũ và giá trị pháp lý không cao, chưa khái quát tất cả các trường hợp ban hành văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông thường trong quá trình quản lý nhà nước.
Thứ ba, việc áp dụng văn bản của người vận dụng pháp luật còn có sự không đồng đều, mang tính chất áp đặt chủ quan ý kiến cá nhân. Chẳng hạn, qua vụ việc thứ hai kể trên, nhận thấy rằng quan điểm của Tòa án thành phố Cần Thơ trong việc vận dụng các văn bản từ luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Nghị định số 81/2013/NĐ-CP và Thông tư số 01/2011/TT-BNV là theo hướng bác đơn khởi kiện của ông Trịnh Văn Thanh, tức là áp dụng thể thức theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP. Tuy nhiên, quan điểm này trong việc vận dụng các văn bản pháp luật của Tòa án nhân dân thành phố Cần Thơ không được sự thống nhất quan điểm vận dụng pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao vì Tòa án nhân dân tối cao áp dụng theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV. Điều này dẫn đến việc áp dụng pháp luật của các cơ quan tư pháp trên đất nước ta hiện nay nói chung và các cơ quan khác nói riêng vẫn còn khoảng cách trong việc hiểu và vận dụng đúng pháp luật.
Thứ tư, công văn xuất hiện khá nhiều trong lĩnh vực quản lý nhà nước góp phần làm giảm tính hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật. Có thể nhận thấy rằng, vấn đề mấu chốt ở đây là, việc các địa phương chưa nắm rõ một quy định của văn bản quy phạm pháp luật thì con đường đầu tiên chính là ban hành công văn xin ý kiến để nhằm hướng dẫn một vụ việc, một tình tiết còn chưa rõ. Song song đó, thì việc trả lời văn bản của Bộ hay cơ quan nào đó lại dựa vào một “công văn” với nội dung hướng dẫn mang tính chất ý kiến của Bộ. Thực tế này đã xảy ra làm cho việc các văn bản quy định chồng chéo, mâu thuẫn và việc các địa phương áp dụng công văn cho những tình huống cụ thể có thể dẫn đến một phán quyết hay quyết định của Tòa án rằng công văn không phải văn bản quy phạm pháp luật, không có giá trị pháp lý, không thể là căn cứ ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Khi một quyết định xử phạt vi phạm hành chính được ban hành cần đảm bảo thực thi trên thực tế và nó còn là cơ sở pháp lý quan trọng để xem xét vấn đề một cá nhân, tổ chức đã vi phạm hành chính hay chưa. Trên cơ sở đó là tiền để cho các cơ quan khác xác định một cá nhân, tổ chức đã vi phạm hành chính mà còn tiếp tục vi phạm sẽ bị chuyển sang xử lý hình sự theo Bộ luật hình sự trong trường hợp được xem là tái phạm.
Thứ năm, công tác hệ thống hóa các văn bản của cơ quan ban hành văn bản còn chưa chủ động, kịp thời. Việc rà soát, điều chỉnh các văn bản cho phù hợp với hiến pháp, luật các nghị định đến các thông tư chưa được quan tâm đúng mức ở tất cả các bộ ngành.
3.2. Kiến nghị đề xuất
Từ những nguyên nhân trên, tác giả đưa ra một số kiến nghị, đề xuất để giải quyết những bất cập của thực trạng vừa nêu:
Một là, Chính phủ cần hướng dẫn cụ thể nội dung trong biểu mẫu của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19 tháng 7 năm 2013. Mặt khác, các Bộ và cơ quan cấp dưới khi hướng dẫn cần tuân thủ văn bản của cơ quan cấp trên, luôn theo dõi và bám sát văn bản của cơ quan chuyên môn cùng cấp để kịp thời cập nhật nội dung cho phù hợp với quy định pháp luật hiện hành. Mặt khác, cần hướng dẫn rõ việc áp dụng văn bản hướng dẫn chuyên ngành cho lĩnh vực cụ thể trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, tránh tình trạng các quy phạm pháp luật mâu thuẫn, xung đột lẫn nhau giữa nội dung văn bản chuyên ngành và thể thức trình bày văn bản.
Hai là, cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật kịp thời phát hiện quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản mới hoặc thay thế văn bản quy phạm pháp luật. Thêm vào đó, hiện nay rất cần một văn bản hoàn thiện hơn với giá trị pháp lý cao, quy định rành mạch về cả nội dung lẫn hình thức của hai nhóm đối tượng cần điều là văn bản áp dụng pháp luật (ví dụ như Quyết định xử phạt vi phạm hành chính…) và văn bản hành chính thông thường (ví dụ như Công văn…) trong quản lý nhà nước. Về lâu dài, bên cạnh Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất thiết phải ban hành các văn bản có liên quan như: Luật Ban hành văn bản áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước; Luật Ban hành văn bản hành chính thông thường trong quản lý nhà nước, trong đó điều chỉnh cả vấn đề nội dung và hình thức ban hành văn bản, kể cả về phương diện thể thức văn bản.
Ba là, hạn chế công văn hướng dẫn của các cơ quan nhà nước, vì công văn không phải văn bản quy phạm pháp luật theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 mà thay vào đó, cần hướng dẫn cụ thể trong Nghị định hoặc Thông tư hướng dẫn thi hành. Bởi vì, khi xét xử Tòa án chỉ tuân theo pháp luật và các văn bản quy phạm pháp luật, do vậy, công văn chỉ mang tính chất tham khảo khi Tòa án xét xử mà không phải là căn cứ pháp luật.
Bốn là, khi Tòa án thụ lý vụ án hành chính cần xem xét nội dung và hình thức dự trên bản chất sự việc để đưa ra bản án hoặc quyết định một cách khách quan, công bằng, góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Nếu nội dung hoàn toàn đúng với sự việc nhưng thể thức chưa đúng thì không nên tuyên hủy toàn bộ quyết định. Giải pháp cho vấn đề này, có thể giữ nội dung quyết định nhưng hình thức chưa đúng cần được điều chỉnh hay sửa đổi sẽ phù hợp hơn, đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước. Mặt khác, Tòa án nhân dân Tối cao cần hướng dẫn cụ thể trong các trường hợp, thông qua việc tổng hợp các vụ án hành chính để có hướng dẫn kịp thời cho Tòa án nhân dân dân các cấp, xét xử vụ án hành chính đảm bảo pháp luật được tuân thủ nghiêm minh, hạn chế việc áp dụng pháp luật không thống nhất giữa tòa án nhân dân các cấp.
Năm là, về lâu dài, nên tách hai nội dung “xử phạt vi phạm hành chính” và “các biện pháp xử lý hành chính” thành hai đạo luật riêng biệt. Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính phát sinh khi có hành vi vi phạm hành chính; và đây là hoạt động thuộc phạm trù quản lý nhà nước, thuộc thẩm quyền hành chính nhà nước. Trong khi đó, việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính thể hiện việc hạn chế quyền tự do đối với một cá nhân, nên dù được xác định dưới tên gọi là “biện pháp xử lý hành chính”, vẫn mang nặng tính tư pháp[10]. Mặt khác, nên định nghĩa “vi phạm hành chính” là hành vi có nhiều dấu hiệu để xác định, trong đó có dấu hiệu “mức độ nguy hiểm thấp hơn tội phạm”, mà không nên sử dụng cụm từ “không phải là tội phạm”.
4. Kết luận
Thông qua việc phân tích nội dung quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng trong thể thức trình bày văn bản hành chính của quyết định xử phạt vi phạm hành chính có thể khẳng định: quyết định xử phạt vi phạm hành chính ở nước ta hiện nay được ban hành chưa hoàn toàn phù hợp về nội dung và hình thức trình bày. Tình trạng quyết định xử phạt vi phạm hành chính của địa phương có những cách thiết lập, trình bày không thống nhất do dựa trên các văn bản hướng dẫn khác nhau. Việc ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là kết quả của một chuỗi quá trình nhằm đáp ứng công tác quản lý nhà nước, quản lý xã hội thông qua hiến pháp và pháp luật. Vì vậy, quyết định xử phạt vi phạm hành chính chính là hình thức thể hiện trình độ quản lý nhà nước của nền hành chính hiện đại. Mặt khác, trong những trường hợp nhất định, hình thức ảnh hưởng trực tiếp đến nội dung và giá trị pháp lý của quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Tìm ra những hạn chế, bất cập chưa rõ trong trình bày thể thức văn bản quyết định xử phạt vi phạm hành chính là nội dung quan trọng. Đồng thời, đề ra những giải pháp kiện toàn bộ máy quản lý hành chính nhà nước là nhiệm vụ hàng đầu trong thực hiện nền hành chính minh bạch, dân chủ, kiến tạo và phục vụ.
PGS.TS.Phan Trung Hiền - ThS.Huỳnh Tuấn Kiệt
[1] Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì xử lý vi phạm hành chính bao gồm: xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính (Điều 1).
[2] Tài liệu Tập huấn Công tác xử lý vi phạm hành chính năm 2017, Sở Tư pháp thành phố Cần Thơ.
[3] Theo Điều 4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Tổng Kiểm toán nhà nước, Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật mang tên Quyết định.
[4] Điểm d, Khoản 1, Điều 3, Văn bản hợp nhất số 01/VBHN-BNV Nghị định về công tác văn thư của Bộ Nội vụ ngày 25/02/2014.
[5] Khoản 2, Điều 3, Văn bản hợp nhất số 01/VBHN-BNV Nghị định về công tác văn thư của Bộ Nội vụ ngày 25/ 02/2014.
[6] PGS.TS.Phan Trung Hiền, CN.Phan Tấn Tài, Cần bảo đảm tính thống nhất về từ và thuật ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam, Tạp chí Từ điển học và Bách khoa thư, số 5, tháng 9/2016.
[7] MVBGQ_Văn bản giao quyền xử lý vi phạm hành chính tại Phụ lục Một số biểu mẫu xử phạt vi phạm hành chính (Ban hành kèm Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ.
[8] Nghị định này được thay thế bởi Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
[9] Võ Hải - Hoài Thu, Chính phủ nhiệm kỳ mới có 22 bộ, cơ quan ngang bộ, http://vnexpress.net/tin-tuc/thoi-su/chinh-phu-nhiem-ky-moi-co-22-bo-co-quan-ngang-bo-3441994.html, [truy cập ngày 04/05/2017].
[10] Hiện nay, ngoại trừ hình thức giáo dục tại xã, phường, thị trấn còn được quyết định bởi cơ quan hành chính nhà nước, việc quyết định các hình thức khác như: Đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc thuộc thẩm quyền của tòa án (Xem Điều 89-118 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012).
Theo dõi chúng tôi trên:
