1. Khái quát về hoàn thiện hệ thống pháp luật và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.1. Về hoàn thiện hệ thống pháp luật

Hoàn thiện pháp luật là khái niệm khá phổ biến, được sử dụng trong nhiều diễn đàn, được đề cập trong nhiều nghiên cứu, tuy nhiên chưa có nghiên cứu nào phân tích cụ thể nội hàm khái niệm hoàn thiện pháp luật.

Qua thực tiễn xây dựng pháp luật và căn cứ vào quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, việc hoàn thiện pháp luật do cơ quan có thẩm quyền thực hiện, bằng các phương thức như ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới để thay thế văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản; đính chính văn bản… Hoàn thiện hệ thống pháp luật là yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước một cách khoa học, tuân theo pháp luật và thượng tôn pháp luật. Ở đó, việc xây dựng đi đôi với hoàn thiện pháp luật nhằm đạt tới một hệ thống pháp luật phải đáp ứng đầy đủ các yêu cầu về tính ổn định; tính chuẩn mực (tức là tính quy phạm của pháp luật); tính nhất quán, tính thống nhất của pháp luật; tính hệ thống; tính không hồi tố và tính minh bạch[1].

Căn cứ vào những nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định tại Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, thì hoàn thiện pháp luật được hiểu là quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật bảo đảm các yêu cầu về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, tính hệ thống, tính khả thi, tính ổn định và tính minh bạch.

1.2. Về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Theo khoản 4 Điều 2 Nghị định định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/05/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định định số 34/2016/NĐ-CP), thì kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật.

Việc xem xét, đánh giá để kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đối với văn bản đã được ban hành, dựa trên căn cứ pháp lý là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực tại thời điểm ban hành văn bản được kiểm tra hoặc chưa có hiệu lực tại thời điểm ban hành văn bản được kiểm tra nhưng đã được thông qua hoặc ký ban hành và sẽ có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản được kiểm tra. Chính vì vậy, quá trình kiểm tra văn bản chỉ xem xét tính pháp lý (hay còn được gọi là tính hợp hiến, hợp pháp) mà không xem xét về tính thực tiễn (hay còn gọi là tính hợp lý) của văn bản.

Việc xem xét, xử lý văn bản trái pháp luật được thực hiện bằng các hình thức khác nhau căn cứ vào mức độ trái pháp luật của văn bản (như đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản trong trường hợp nội dung trái pháp luật ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân nếu không được bãi bỏ kịp thời; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản được ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung, văn bản vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành, văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng lại không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật nhưng do người không có thẩm quyền ban hành; đính chính được thực hiện đối với văn bản có sai sót thể thức, kỹ thuật trình bày). Việc xử lý văn bản trái pháp luật trước tiên do cơ quan đã ban hành văn bản tự xử lý văn bản do mình ban hành, xử lý theo thẩm quyền chỉ đặt ra khi quá trình tự xử lý chưa đúng hoặc cơ quan đã ban hành văn bản trái pháp luật không tự xử lý.

1.3. Mối quan hệ giữa kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật với hoàn thiện hệ thống pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật từ khi soạn thảo, ban hành tới khi được áp dụng, thi hành trong thực tiễn trải qua một quá trình với nhiều giai đoạn khác nhau, trong đó kiểm tra văn bản là giai đoạn ở giữa quá trình này. Do vậy, nó có mối quan hệ tác động với cả hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật, đồng thời, kiểm tra văn bản cũng chịu tác động trở lại của hai hoạt động này.

Thông qua hoạt động kiểm tra văn bản, nhiều nội dung trái pháp luật trong văn bản được phát hiện, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra cũng ra kết luận kiểm tra văn bản yêu cầu cơ quan, người đã ban hành văn bản đó có trách nhiệm xử lý văn bản theo quy định pháp luật với một trong các hình thức như: Bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành nội dung trái pháp luật hoặc đính chính văn bản để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của hệ thống pháp luật[2]. Tuy vậy, xét một cách khách quan, thì bất kỳ nội dung nào trong văn bản quy phạm pháp luật cũng nhằm mục đích quản lý, điều chỉnh các mối quan hệ xã hội nhất định, việc bãi bỏ hay đình chỉ một nội dung nào đó của văn bản sẽ làm nội dung, mục tiêu điều chỉnh của văn bản bị thiếu hụt, mất cân đối, thậm chí tạo ra khoảng trống pháp lý ở một phạm vi nhất định. Chính vì vậy, trên thực tế, để đảm bảo điều chỉnh toàn diện các quan hệ xã hội, cơ quan đã ban hành văn bản trái pháp luật thường lựa chọn xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản bằng cách ban hành văn bản mới thay thế hoặc sửa đổi, bổ sung nội dung trái pháp luật bằng nội dung phù hợp, đáp ứng yêu cầu đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, ở góc độ này, có thể thấy, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã tác động đến hoàn thiện pháp luật.

Khi một văn bản được ban hành, nếu đó là văn bản của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân các cấp thì là đối tượng của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Khi đó, hoàn thiện pháp luật lại tạo ra nguồn đầu vào cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, ở góc độ ngược lại, hoàn thiện pháp luật tác động trở lại kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.

2. Vai trò của công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong việc hoàn thiện pháp luật

Với mối quan hệ biện chứng, tác động qua lại giữa kiểm tra văn bản và hoàn thiện pháp luật như trên đã phân tích, đối với hoàn thiện hệ thống pháp luật, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có vai trò cụ thể như sau:

Thứ nhất, có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật

Với bản chất là hoạt động của cơ quan có thẩm quyền nhằm xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản sau khi ban hành để kịp thời phát hiện, đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật, kiểm tra văn bản có thể được xem là hoạt động bảo vệ Hiến pháp có tính đặc thù, trong đó sự khác biệt cơ bản so với các hoạt động thẩm tra, giám sát văn bản thể hiện ở chỗ, kiểm tra văn bản được thực hiện bởi các cơ quan, người có thẩm quyền trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước để xem xét tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của các văn bản được đã ban hành trong chính hệ thống này từ cấp bộ trưởng trở xuống.

Thông qua hoạt động kiểm tra văn bản, trung bình mỗi năm các bộ, ngành, địa phương đã tổ chức kiểm tra và phát hiện hàng ngàn văn bản trái pháp luật ở nhiều cấp độ khác nhau[3]. Số văn bản trái pháp luật này đều được cơ quan đã ban hành văn bản thực hiện xử lý theo quy định. Trường hợp không xử lý, xử lý không triệt để, không đúng hạn đều được cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo dõi, đôn đốc, thậm chí kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý theo thẩm quyền. Kết quả xử lý mỗi văn bản trái pháp luật đều đem lại tính thống nhất trong lĩnh vực pháp luật mà văn bản đó điều chỉnh; toàn bộ văn bản trái pháp luật được xử lý triệt để đã đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của cả hệ thống pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật trở nên hoàn thiện. Một hệ thống pháp luật hoàn thiện là cơ sở để việc thực thi pháp luật được hiệu quả, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước.

Thứ hai, là cơ sở khẳng định tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật, tạo tiền đề cho hoàn thiện pháp luật

Khi văn bản quy phạm pháp luật được hoàn thiện (thông qua các hoạt động như: Ban hành văn bản mới, ban hành văn bản thay thế văn bản quy phạm pháp luật hiện hành hoặc văn bản sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, văn bản quy định chi tiết, văn bản hướng dẫn thi hành...), việc khẳng định tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản trong hệ thống pháp luật không chỉ có ý nghĩa quan trọng đối với việc thực thi văn bản trong thực tiễn, mà còn là tiền đề cho việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật. Qua kiểm tra, văn bản được xem xét về thẩm quyền, nội dung, thủ tục, trình tự soạn thảo… để kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật, từ đó chỉ ra những quy định chưa phù hợp, những nội dung chưa thống nhất để tiếp tục hoàn thiện. Kết quả kiểm tra văn bản có ý nghĩa khẳng định giá trị pháp lý của văn bản, tạo ra “hiệu ứng” chung để toàn xã hội chỉ áp dụng những văn bản hoặc những nội dung văn bản hợp hiến, hợp pháp, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, lợi ích của Nhà nước.

Việc xử lý những văn bản hoặc nội dung trái pháp luật của văn bản thông qua kiểm tra văn bản đã giúp xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất từ trung ương đến địa phương, đảm bảo chính sách được áp dụng, thực thi thống nhất trên toàn quốc; quá trình này cũng tác động mạnh mẽ tới công tác soạn thảo, ban hành văn bản, nâng cao ý thức trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản, nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ ba, góp phần đảm bảo trật tự, kỷ cương trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoàn thiện hệ thống pháp luật

Mục đích cuối cùng của công tác kiểm tra văn bản là giúp nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Theo đó, việc ban hành và đưa vào áp dụng các văn bản trái pháp luật sẽ để lại hậu quả, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân nói chung và lợi ích của doanh nghiệp, người dân nói riêng, làm ảnh hưởng đến tính tối thượng của pháp luật trong Nhà nước pháp quyền. Công tác kiểm tra được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, của chính sách từ trung ương tới địa phương; đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật. Việc các cơ quan có thẩm quyền quyết liệt xử lý hoặc tham mưu, kiến nghị xử lý đối với các văn bản trái pháp luật đã góp phần bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của người dân, tổ chức, doanh nghiệp, nâng cao trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong xây dựng, ban hành, thực thi pháp luật; hạn chế đến mức thấp nhất các trường hợp văn bản trái pháp luật chậm được xử lý hoặc xử lý không triệt để, không đúng quy định của pháp luật. Qua đó, sẽ góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Quá trình kiểm tra, xử lý các văn bản quy phạm pháp luật không những góp phần làm cho việc soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật từng bước đi vào nề nếp, xiết chặt kỷ luật trong soạn thảo, ban hành văn bản mà còn góp phần làm cho hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật ngày càng hoàn thiện hơn, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế, chủ động hội nhập quốc tế.

Thứ tư, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong ban hành văn bản pháp luật

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật không chỉ là việc của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản mà còn có sự tham gia của cơ quan, tổ chức, công dân vào hoạt động này thông qua các quy định về kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin. Theo đó, thời gian vừa qua, các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã tiếp nhận và kiểm tra, xử lý kịp thời nhiều văn bản quy phạm trái pháp luật. Hơn nữa, việc các phương tiện truyền thông đưa tin, phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật đã tác động mạnh mẽ đến việc đảm bảo chất lượng, trật tự, kỷ cương trong xây dựng, ban hành văn bản. Việc các phương tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức, công dân đồng loạt lên tiếng về các nội dung có dấu hiệu trái pháp luật của các văn bản chính là sự giám sát chặt chẽ, có tác động lớn, làm cho cơ quan ban hành văn bản cũng như cơ quan kiểm tra văn bản buộc phải khẩn trương hơn, kịp thời, thấu đáo hơn trong xem xét, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật.

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động hậu kiểm văn bản. Nhiệm vụ và cũng là mục tiêu của hoạt động này là phát hiện và xử lý những nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo trong văn bản quy phạm pháp luật nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, của hệ thống pháp luật. Chính trong quá trình thực hiện nhiệm vụ để hoàn thành mục tiêu của mình, kiểm tra văn bản đã tác động trực tiếp tới hoàn thiện hệ thống pháp luật, thể hiện vai trò là cơ sở, nền tảng thúc đẩy hoàn thiện hệ thống pháp luật; là thước đo đánh giá chất lượng văn bản được ban hành; là “chế tài” đảm bảo trật tự, kỷ cương trong xây dựng và hoàn thiện pháp luật.

Nguyễn Thị Thu Hòe

Phó Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật