Bàn về vấn đề tiếp thu nội dung thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

Để ban hành một văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) thì cần tuân thủ đầy đủ quy trình ban hành văn bản, trong đó thẩm định văn bản QPPL là một khâu rất quan trọng, không thể xem thường, nếu không tuân thủ khâu này là vi phạm quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Công tác thẩm định văn bản QPPL thực chất là một kênh kiểm tra văn bản trước khi ban hành văn bản nhằm sớm khắc phục những hạn chế, bất cập của văn bản QPPL ngay khi chưa ban hành. Những quy định của Luật về cơ bản đã đáp ứng được sự cần thiết của thực tiễn, bên cạnh đó vẫn tồn tại một số vướng mắc từ chính thực tiễn khi áp dụng vào Luật. Nhìn chung, phần lớn các cơ quan soạn thảo văn bản QPPL đều tiếp thu các nội dung của báo cáo thẩm định. Tuy nhiên, vẫn có một số văn bản QPPL gần như không tiếp thu các nội dung báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp. Lý do được đưa ra của cơ quan soạn thảo văn bản là do tính chất đặc thù của ngành, nên cơ quan tư pháp không thể hiểu chuyên môn của ngành, do đó, khi nhận được báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp, cơ quan soạn thảo văn bản có công văn phúc đáp trở lại giải trình các nội dung không tiếp thu. Xét về khía cạnh chuyên môn, một văn bản QPPL trước khi được ban hành cần phải tuân thủ các quy định về quy trình ban hành văn bản QPPL, trong đó, có yêu cầu thẩm định văn bản. Báo cáo thẩm định là một văn bản quan trọng, là cơ sở pháp lý để văn bản trước khi ban hành, hạn chế tối đa những sai sót. Nếu các nội dung của báo cáo thẩm định không được cơ quan soạn thảo văn bản tiếp thu triệt để, sẽ dẫn đến tình trạng văn bản được ban hành có thể có những sai sót, gây ảnh hưởng không nhỏ khi áp dụng trên thực tiễn. Để minh chứng những phân tích trên, xin đưa ra một văn bản QPPL của một cơ quan soạn thảo của tỉnh X, cho thấy việc không tiếp thu các ý kiến trong báo cáo thẩm định của cơ quan tư pháp sẽ có hậu quả về mặt pháp lý như thế nào.

Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tham mưu cho UBND tỉnh X ban hành Quyết định quy định trình tự, thủ tục lập, phê duyệt kế hoạch thu chi, quyết toán tài chính Quỹ bảo vệ và Phát triển rừng. Nội dung của văn bản bao gồm:

1. Trích yếu của văn bản: “Quyết định quy định trình tự, thủ tục lập, phê duyệt kế hoạch thu chi, quyết toán tài chính Quỹ bảo vệ và Phát triển rừng trên địa bàn tỉnh X”.

2. Nội dung: Chương I quy định chung; Chương II bao gồm 5 Điều: Điều 1 quy định về trình tự, thủ tục lập, phê duyệt kế hoạch thu, chi Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng; Điều 2 quy định mức chi; Điều 3 quy định thời gian lập và phê duyệt kế hoạch thu, chi Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng; Điều 4 quy định quyết toán tài chính Quỹ và Điều 5 quy định chế độ kiểm tra, thanh tra và công khai tài chính. Chương III quy định các cơ quan có liên quan chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện.

Dưới góc độ chuyên môn của ngành, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn khi chuyển hồ sơ sang Sở Tư pháp để thẩm định, đã đảm bảo các trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật. Sở Tư pháp nghiên cứu các văn bản của pháp luật có liên quan đến nội dung trên, để có ý kiến tham gia từng chi tiết nhỏ, quy định cụ thể của từng điều của dự thảo văn bản. Báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp đã bảo đảm nghiêm túc các nội dung cần thẩm định và dự báo tính khả thi của văn bản. Tuy nhiên, khi nhận được văn bản thẩm định của Sở Tư pháp, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn có công văn phúc đáp giải trình các nội dung đã được cơ quan thẩm định có ý kiến và những nội dung không có ý kiến. Cụ thể, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chỉ tiếp thu ý kiến về thể thức văn bản, căn cứ pháp lý, hiệu lực của dự thảo Quyết định. Còn lại, không tiếp thu các ý kiến thẩm định về nội dung văn bản của Sở Tư pháp. Phần trích yếu của văn bản, đề nghị được giữ nguyên, lý do không tiếp thu là Bộ Tài chính đã có hướng dẫn tại điểm 2 Điều 7 Thông tư số 85/2012/TT-BTC ngày 25/5/2012 hướng dẫn chế độ quản lý tài chính đối với Quỹ bảo vệ và Phát triển rừng; phần nội dung đề nghị giữ nguyên, lý do nội dung văn bản chỉ quy định về trình tự, thủ tục lập, phê duyệt kế hoạch thu chi, quyết toán tài chính Quỹ bảo vệ và Phát triển rừng chứ không quy định về trình tự, thủ tục thanh toán tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng trên địa bàn tỉnh X, do đó, nội dung thanh toán tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng cần quy định ở một văn bản khác; phần tổ chức thực hiện, Sở Tư pháp đề nghị trong Báo cáo thẩm định cần bổ sung cơ quan có liên quan chịu trách nhiệm thực hiện các quy định của văn bản là Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đề nghị không bổ sung cơ quan này vào văn bản, lý do Quyết định này chỉ quy định trình tự, thủ tục lập, phê duyệt kế hoạch thu chi, quyết toán tài chính Quỹ bảo vệ và Phát triển rừng trên địa bàn tỉnh X chứ không quy định về thanh toán tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng, trong khi Sở Tài nguyên và Môi trường chỉ liên quan đến việc xác định chủ rừng (thông qua giao đất, giao rừng) để làm căn cứ thực hiện chi trả dịch vụ môi trường nên không liên quan đến quy định này. Theo quy định tại khoản 5 Điều 121 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật: “Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị quyết và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến Sở Tư pháp”. Quy định của Luật có thể hiểu là có thể tiếp thu hoặc không tiếp thu, như vậy chưa mang tính bắt buộc. Do đó, các ý kiến không tiếp thu của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về nội dung trong báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp là không sai quy định. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn sẽ chịu trách nhiệm về tính khả thi của văn bản sau khi được ban hành. Tuy nhiên, sau khi ban hành, văn bản trên đã bộc lộ nhiều thiếu sót, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn và dẫn đến sửa đổi, bổ sung một số quy định, nhằm phù hợp với tình hình thực tế của địa phương và tính khả thi khi áp dụng. Từ phân tích trên cho thấy, báo cáo thẩm định là một văn bản có giá trị pháp lý rất quan trọng. Để có một báo cáo thẩm định có chất lượng cao, cán bộ làm công tác thẩm định ngoài chuyên môn tốt, còn cần có khả năng dự báo tính khả thi của văn bản sau khi được ban hành. Nếu cơ quan soạn thảo văn bản không tiếp thu các ý kiến thẩm định trên cơ sở lý do chuyên môn của ngành, thì ngành chịu trách nhiệm, sẽ dẫn đến có những hạn chế, thiếu sót của văn bản, đồng thời, không đảm bảo được tính phối hợp của các ngành có liên quan trong vấn đề xây dựng văn bản QPPL.

Từ những vấn đề nêu trên, đề nghị khi cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản dưới luật như nghị định, thông tư hướng dẫn cần có quy định về tính bắt buộc và tính chịu trách nhiệm của cơ quan soạn thảo văn bản, chế tài áp dụng xử lý nếu để xảy ra những sai sót, không có tính khả thi cao khi áp dụng văn bản nhằm đảm bảo khi văn bản được ban hành sẽ bảo đảm được chất lượng cũng như hiệu quả mang lại cho địa phương.