Bất cập trong quy định pháp luật về nhà ở xã hội cho người thu nhập thấp và kiến nghị hoàn thiện

1. Một số bất cập trong quy định pháp luật về nhà ở xã hội cho người thu nhập thấp

Thứ nhất, chưa có văn bản cụ thể quy định về khái niệm người thu nhập thấp dẫn đến khó khăn trong việc xác định đối tượng để thực hiện việc cho vay vốn.

Theo quy định tại Nghị quyết số 02/NQ-CP ngày 07/01/2013 của Chính phủ về một số giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường, giải quyết nợ xấu (Nghị quyết số 02/NQ-CP); Nghị quyết số 48/NQ-CP ngày 04/4/2013 của Chính phủ về Phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 3/2013; Nghị quyết số 61/NQ-CP ngày 21/8/2014 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung Nghị quyết số 02/NQ-CP thì gói tín dụng ưu đãi 30 nghìn tỷ đồng đã không giao thẩm quyền cho Bộ Xây dựng để xác định đối tượng thu nhập thấp tại đô thị. Thông tư số 07/2013/TT-BXD ngày 15/5/2013 của Bộ Xây dựng hướng dẫn việc xác định các đối tượng được vay vốn hỗ trợ nhà ở theo Nghị quyết số 02/NQ-CP (Thông tư số 07/2013/TT-BXD), Thông tư số 18/2013/TT-BXD ngày 31/10/2013 của Bộ Xây dựng sửa đổi, bổ sung một số điều tại Thông tư số 07/2013/TT-BXD (Thông tư số 18/2013/TT-BXD) và Thông tư số 17/2014/TT-BXD ngày 18/11/2014 của Bộ Xây dựng sửa đổi, bổ sung một số điều tại Thông tư số 07/2013/TT-BXD và Thông tư số 18/2013/TT-BXD (Thông tư số 17/2014/TT-BXD) cũng không đặt ra tiêu chí mức thu nhập khi xác định đối tượng là người thu nhập thấp tại đô thị. Cho đến khi Công văn số 395/BXD-QLN ngày 03/3/2015 của Bộ Xây dựng về việc hướng dẫn triển khai cho vay hỗ trợ nhà ở theo Thông tư số 17/2014/TT-BXD (Công văn số 395/BXD-QLN) thì đã có định nghĩa khái niệm về người lao động có thu nhập thấp “là người làm việc tại các cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế hoặc lao động tự do tại khu vực đô thị có mức thu nhập không phải đóng thuế thu nhập cá nhân, theo quy định của pháp luật về thuế thu nhập cá nhân”.

Theo quy định tại Điều 3 Nghị định số 65/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Thuế thu nhập cá nhân và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế thu nhập cá nhân (Nghị định số 65/2013/NĐ-CP) thì những thu nhập sau đây phải đóng thuế thu nhập cá nhân: (i) Thu nhập từ hoạt động sản xuất, kinh doanh; (ii) Thu nhập từ tiền lương, tiền công mà người lao động nhận được từ người sử dụng lao động; (iii) Thu nhập từ đầu tư vốn; (iv) Thu nhập từ chuyển nhượng vốn; (v) Thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản; (vi) Thu nhập từ trúng thưởng bằng tiền hoặc hiện vật; (vii) Thu nhập từ bản quyền; (viii) Thu nhập từ nhượng quyền thương mại theo quy định của Luật Thương mại; (ix) Thu nhập từ thừa kế là chứng khoán, phần vốn trong các tổ chức kinh tế, cơ sở kinh doanh, bất động sản và tài sản khác phải đăng ký sở hữu hoặc đăng ký sử dụng; (x) Thu nhập từ nhận quà tặng là chứng khoán, phần vốn trong các tổ chức kinh tế, cơ sở kinh doanh, bất động sản và tài sản khác phải đăng ký sở hữu hoặc đăng ký sử dụng.

Như vậy, theo tinh thần Công văn số 395/BXD-QLN thì thu nhập của một người được xem là có thu nhập thấp khi người đó không có thu nhập từ 10 nguồn trên hoặc có thu nhập từ 10 nguồn trên nhưng sau khi trừ đi các khoản thu nhập được miễn thuế theo quy định tại Điều 4 Nghị định số 65/2013/NĐ-CP mà người này không phát sinh nghĩa vụ nộp thuế thu nhập cá nhân (pháp luật không xác định rõ phải nộp thuế từ bao nhiêu trở lên, từ đó có thể suy ra rằng, chỉ cần người đó có nộp thuế thu nhập cá nhân thì không được xem là người có thu nhập thấp). Từ đó có thể thấy hướng dẫn trong Công văn số 395/BXD-QLN là không rõ ràng và gây khó khăn cho việc xác định một người nào đó có được xem là người thu nhập thấp để thụ hưởng chính sách ưu đãi về nhà ở xã hội hay không.

Mặt khác, có quan điểm cho rằng, việc xác định khái niệm người có thu nhập thấp tại đô thị trong Thông tư số 07/2013/TT-BXD, Thông tư số 17/2014/TT-BXD và Công văn số 395/BXD-QLN là chưa phù hợp. Theo đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Điều 8) và năm 2015 (khoản 7 Điều 7) đều có quy định với nội dung chung là không cho phép cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết có nội dung ngoài phạm vi được giao quy định chi tiết. Theo quy định tại khoản 1 Điều 53 và Điều 54 Luật Nhà ở năm 2005 đã xác định đối tượng được thuê, thuê mua nhà ở xã hội như sau: “Đối tượng được thuê nhà ở xã hội là cán bộ, công chức, viên chức, sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp thuộc lực lượng vũ trang nhân dân, công nhân làm việc tại các khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao và các đối tượng khác theo quy định của Chính phủ”. Ngày 23/6/2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2010/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở và tại khoản 6 Điều 37 Nghị định này đã xác định đối tượng được mua, được thuê, thuê mua nhà ở xã hội bao gồm 06 nhóm đối tượng, trong đó “người thu nhập thấp tại khu vực đô thị theo quy định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh”. Như vậy, Chính phủ đã giao thẩm quyền cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định đối tượng người có thu nhập thấp cho phù hợp với thực tế tình hình tại từng địa phương, chứ không giao thẩm quyền này cho Bộ Xây dựng.

Một điểm quan trọng khác là nội dung của Công văn số 395/BXD-QLN là để hướng dẫn triển khai quy định về cho vay hỗ trợ nhà ở từ Thông tư số 07/2013/TT-BXD, Thông tư số 17/2014/TT-BXD thuộc giai đoạn Luật Nhà ở năm 2005, nhưng theo quy định tại khoản 4 Điều 154 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực. Như vậy, kể từ ngày Luật Nhà ở năm 2014 có hiệu lực thi hành (ngày 01/7/2015) thì tất cả các quy định của Luật Nhà ở năm 2005 cũng như các văn bản hướng dẫn luật này cũng sẽ hết hiệu lực pháp lý. Tuy nhiên, Luật Nhà ở năm 2014 cũng như các văn bản hướng dẫn hiện hành cũng chưa có quy định cụ thể thế nào được xem là “người có thu nhập thấp”, vì vậy đã gây sự khó khăn, lúng túng trong quá trình thực hiện cho cả phía cơ quan nhà nước, chủ đầu tư, ngân hàng và người thụ hưởng chính sách nhà ở xã hội.

Thứ hai, về quy định xác nhận đối tượng và thực trạng nhà ở tại chính quyền địa phương và việc xác nhận có mức thu nhập bình quân hàng tháng không thuộc diện phải nộp thuế thu nhập cá nhân từ thu nhập thường xuyên theo quy định của pháp luật về thuế. Theo đó, việc xác nhận đối tượng và thực trạng nhà ở được giao cho các cơ quan nơi người xác nhận đang làm việc để xác nhận, trong trường hợp nghỉ việc thì giao cho Ủy ban nhân dân cấp xã xác nhận. Giai đoạn xác nhận thông tin về thu nhập và nhà ở được xem là khâu then chốt và quyết định một cá nhân nào đó có đủ điều kiện thụ hưởng chính sách hỗ trợ về nhà ở xã hội hay không và có thể tiếp tục thực hiện các thủ tục khác để tiếp cận quỹ nhà ở xã hội hay không. Tuy nhiên, quy định này hiện nay đã bộc lộ điểm chưa hợp lý: (i) Nếu việc xác nhận thông tin nêu trên được thực hiện tại cơ quan, đơn vị của người có nhu cầu thuê mua nhà ở xã hội thì chỉ có thể xác nhận được về tiền lương và thu nhập khác tại cơ quan, còn những khoản thu nhập khác ngoài cơ quan nhưng vẫn thuộc trường hợp nộp thuế thu nhập cá nhân và hiện trạng nhà ở thì cơ quan nơi người đó làm việc khó có thể xác nhận được; (ii) Nếu việc xác nhận được thực hiện tại Ủy ban nhân cấp xã, thì cơ quan này chỉ có thể xác nhận về hiện trạng nhà ở mà không có được thông tin về tiền lương cũng như các khoản thu nhập chịu thuế khác, vì vậy, việc xác nhận các thông tin nêu trên sẽ khó đảm bảo được sự chính xác.

Thứ ba, về giá nhà ở xã hội vẫn chưa hợp lý và chưa phù hợp với thu nhập của các đối tượng được hưởng chính sách về nhà ở xã hội. Theo quy định tại Điều 9 Thông tư số 20/2016/TT-BXD ngày 30/6/2016 của Bộ Xây dựng hướng dẫn thực hiện một số nội dung của Nghị định số 100/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ về phát triển và quản lý nhà ở xã hội có quy định về phương thức xác định giá thuê mua nhà ở xã hội dựa trên cơ sở tính đủ các chi phí hợp lý để thu hồi vốn đầu tư xây dựng nhà ở, lãi vay (nếu có), lợi nhuận định mức và thuế giá trị gia tăng, chưa bao gồm chi phí bảo trì và được xác định theo công thức chung. Trường hợp mức giá cho thuê mua nhà ở xã hội được xác định theo công thức như đã quy định mà vẫn cao hơn hoặc bằng mức giá cho thuê mua nhà ở thương mại tương đương trên thị trường thì chủ đầu tư phải xác định lại giá cho thuê mua nhà ở xã hội đó cho phù với thực tế, bảo đảm thấp hơn giá cho thuê mua nhà ở thương mại tương đương trên thị trường. Mặc dù vậy, qua khảo sát của tác giả vào tháng 7/2019 đối với 02 dự án nhà ở xã hội và dự án nhà ở thương mại giá rẻ trên địa bàn thành phố Cần Thơ thì có đến 65% đối tượng đang ở trong 02 dự án này là cán bộ, công chức, viên chức, sỹ quan quân đội, công an nhân dân, đối tượng thực sự thuộc nhóm thu nhập thấp chiếm chưa đến 15%. Vì nếu là người thu nhập thấp, hộ nghèo, hộ cận nghèo thì khó tiếp cận nguồn vốn vay ưu đãi, đồng thời, với thu nhập của họ thì khó có thể có dư để đóng lãi ngân hàng hàng tháng sau khi trừ đi chi phí sinh hoạt. Vì vậy, giá nhà ở xã hội hiện nay cũng như các chính sách hỗ trợ chưa thực sự phù hợp với nhóm đối tượng là người thu nhập thấp, hộ nghèo, hộ cận nghèo.

Thứ tư, vị trí xây dựng các dự án nhà ở xã hội chưa hấp dẫn nhà đầu tư và người dân có nhu cầu mua, thuê mua. Do Nhà nước sẽ không thu tiền sử dụng đất đối với quỹ đất dùng để thực hiện dự án nhà ở xã hội, nên hiện nay ở một số địa phương, mặc dù các cơ quan chức năng đưa ra nhiều ưu đãi nhưng vị trí giao đất cho nhà đầu tư lại ở xa trung tâm, hệ thống hạ tầng xung quanh dự án chưa đồng bộ nên dẫn đến chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư đầu tư vào phân khúc nhà ở này. Ngoài ra, do vị trí không thuận lợi, nên một bộ phận không nhỏ người có thu nhập thấp vẫn có xu hướng tìm mua nhà tại những dự án nhà ở thương mại ở gần trung tâm, có hệ thống hạ tầng xung quanh tốt và khả năng đầu tư sinh lợi cao hơn cũng như không bị ràng buộc quá nhiều như khi mua, thuê mua nhà ở xã hội.

2. Kiến nghị giải pháp khắc phục khó khăn và hoàn thiện quy định pháp luật trong thuê mua nhà ở xã hội

Mục đích của Đảng và Nhà nước khi xây dựng và ban hành quy định về nhà ở xã hội là nhằm giúp cho người dân, đặc biệt là người thuộc nhóm có thu nhập thấp có thể có nhà ở để an cư lạc nghiệp, qua đó nâng cao phúc lợi xã hội, nhưng trong thời gian qua, xuất phát từ những nguyên nhân chủ quan và khách quan, chính sách đúng đắn này chưa đạt được hoàn toàn mục đích đề ra. Từ đó, tác giả kiến nghị một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế chính sách về nhà ở xã hội, để thúc đẩy hoạt động đầu tư vào phân khúc nhà ở này và hỗ trợ tối đa cho người thu nhập thấp có khó khăn về nhà ở có thể tiếp cận được nhà ở nhằm ổn định và nâng cao chất lượng cuộc sống, cụ thể:

Một là, xây dựng tiêu chí rõ ràng về đối tượng như thế nào được xem là thu nhập thấp và có chính sách hỗ trợ đặc thù hơn chứ không chỉ về lãi suất vay ngân hàng như hiện nay, bởi vì nếu là hộ có thu nhập thấp, hộ nghèo, cận nghèo ở cả khu vực đô thị và nông thôn thì với thu nhập và tài sản của họ sẽ rất khó có thể vay ngân hàng để mua, thuê mua nhà ở xã hội, mà quỹ nhà ở này trong thời gian qua lại chủ yếu được tiếp cận bởi các nhóm đối tượng khác nhiều hơn như cán bộ, công chức, viên chức, sỹ quan… có thu nhập ổn định.

Hai là, bộ tiêu chí để đánh giá người thu nhập thấp cần xác định rõ đối tượng đó có chịu thuế thu nhập cá nhân hay không, thuế thu nhập này xuất phát từ nguồn và thời điểm nào tính đến ngày người này nộp hồ sơ. Bởi vì các khoản thu nhập khác tuy có phát sinh nghĩa vụ đóng thuế nhưng không thường xuyên (ví dụ tiền trúng thưởng, chuyển nhượng/bán tài sản…) không nên được xem xét ở đây, mà chỉ xét tiền lương, tiền công của người này có thuộc trường hợp chịu thuế thu nhập hay không. Bên cạnh đó, thu nhập của một người sẽ không cố định, nên việc xem xét người đó có nộp thuế thu nhập cá nhân hay không chỉ nên tính trong một khoảng thời gian nhất định năm người đó nộp hồ sơ và năm liền kề trước đó.

Ba là, có quy hoạch phù hợp về vị trí xây dựng các dự án nhà ở xã hội cũng như đảm bảo sự gắn kết của dự án với hệ thống hạ tầng xung quanh và các công trình tiện ích khác nhằm thu hút nhà đầu tư và người thu nhập đối với loại nhà ở này. Đồng thời, cần có biện pháp cải thiện về quy trình thủ tục thuê mua nhà ở xã hội. Cơ quan quản lý cần phải công khai danh sách người được duyệt thuê mua nhà ở xã hội để ban quản trị, người dân chủ động giám sát, tố cáo những người không thật sự khó khăn về nhà ở nhưng vẫn lợi dụng kẽ hở của pháp luật để hưởng lợi chính sách từ Nhà nước. Bên cạnh đó, vấn đề xác nhận về thu nhập và thực trạng nhà ở cần được tách riêng ra thành hai mẫu, một mẫu xác nhận về thu nhập và mẫu xác nhận về thực trạng nhà ở. Theo đó, Ủy ban nhân dân cấp xã sẽ xác nhận về thực trạng nhà ở vì họ là người nắm rõ nhất về thực trạng nhà ở địa phương; Chi cục thuế sẽ xác nhận là người đăng ký mua, thuê mua nhà ở xã hội có thuộc trường hợp chịu thuế thu nhập cá nhân hay không, vì chỉ cần kiểm tra mã số thuế sẽ xác minh được có phải là người thu nhập thấp hay không. Nếu như giải quyết được vấn đề trên sẽ góp phần cho quy trình, thủ tục thuê mua nhà ở xã hội được rõ ràng hơn, người xin xác nhận sẽ dễ dàng trong việc hoàn thành hồ sơ. Ngoài ra cũng tránh được tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan với nhau.

Bốn là, xây dựng hệ thống thông tin về vấn đề thuê mua nhà ở xã hội trên địa bàn. Cần xây dựng một trang thông tin riêng về vấn đề nhà ở xã hội trên địa bàn. Khi có trang thông tin này sẽ đăng tải tất cả các vấn đề về nhà ở xã hội, chẳng hạn như: Về quy hoạch, kế hoạch xây dựng nhà ở xã hội; quy định về đối tượng được hưởng chính sách nhà ở xã hội; quy định hướng dẫn các mẫu đơn, các loại giấy tờ để hoàn thành hồ sơ; quy định trình tự, thủ tục cho từng đối tượng khi tham gia vào giao dịch nhà ở xã hội; quy định về hỗ trợ nguồn vốn vay, cách thức vay cho từng đối tượng; quy định hướng dẫn các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý phần nào về nhà ở xã hội ở địa phương. Bên cạnh đó, trang thông tin này cũng hoạt động theo hai chiều. Tức là, ngoài cung cấp thông tin cho người dân biết thì cũng đón nhận những ý kiến đóng góp, phản hồi của người dân về các vấn đề liên quan đến nhà ở xã hội ở địa phương. Nếu hình thành được trang thông tin này và được quản lý, hoạt động đúng cách sẽ mang đến nhiều thuận lợi cho địa phương cũng như nâng cao tính dân chủ và quyền giám sát của công dân.