1. Cơ sở chính trị, pháp lý hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng

Chủ trương, quan điểm của Đảng về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất đai nói chung và đất quốc phòng nói riêng đã được xác định đầy đủ trong giai đoạn vừa qua, cụ thể:

- Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao đã xác định: (i) Phân công hợp lý giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương, đồng thời có sự phân cấp, phân quyền phù hợp, hiệu quả đối với địa phương và tăng cường kiểm ưa, giám sát, kiểm soát, xử lý vi phạm; (ii) Đất đai phải được quy hoạch sử dụng hiệu quả, hợp lý với tầm nhìn dài hạn, hài hòa lợi ích giữa các thế hệ, các vùng, miền, giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo đảm quốc phòng, an ninh; (iii) Bổ sung, hoàn thiện các quy định đối với quản lý, sử dụng đất quốc phòng, an ninh.

- Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong tình hình mới đã xác định: Hoàn thiện cơ chế thực thi quyền lực nhà nước, xác định rõ hơn vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của mỗi cơ quan và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước, giữa trung ương và địa phương.

- Khi kết luận về đẩy mạnh thực hiện Nghị quyết Trung ương 6 khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, Bộ Chính trị đã có Kết luận số 36-KL/TW ngày 06/9/2018, trong đó xác định: (i) Rà soát, hoàn thiện các quy định của pháp luật về đất quốc phòng, an ninh, để có cơ chế quản lý, sử dụng hiệu quả, đúng mục đích, vừa đáp ứng mục tiêu trực tiếp, thường xuyên, vừa bảo đảm sẵn sàng, dự trữ lâu dài nguồn lực đất đai, phục vụ quốc phòng, an ninh khi có tình huống xảy ra; (ii) Quy định rõ trách nhiệm của Chính phủ, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, các bộ, ngành có liên quan và Ủy ban nhân dân các cấp trong quản lý, sử dụng đất quốc phòng, an ninh.

- Khi cho chủ trương tháo gỡ vướng mắc, tồn đọng trong quản lý, sử dụng đất quốc phòng tham gia vào hoạt động lao động sản xuất, xây dựng kinh tế của Quân đội, Bộ Chính trị đã có Kết luận số 59-KL/TW ngày 16/9/2019: (i) Bộ Quốc phòng chịu trách nhiệm trực tiếp, toàn diện trước Bộ Chính trị, Quốc hội, Chính phủ trong quản lý đất quốc phòng; (ii) Đồng ý chủ trương sửa đổi Luật Đất đai năm 2013, trong đó bổ sung quy định đất quốc phòng sử dụng vào hoạt động lao động sản xuất, xây dựng kinh tế phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của Quân đội; Bộ Quốc phòng chịu trách nhiệm quản lý toàn diện, chặt chẽ theo quy định của pháp luật.

Như vậy, chủ trương của Đảng tại các Nghị quyết, Kết luận nêu trên đã rõ, cần được thể chế hóa, quy phạm hóa đầy đủ trách nhiệm, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương trong quản lý nhà nước đối với đất đai nói chung và đất quốc phòng nói riêng.

Một trong những cơ sở cho việc hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng đã được nêu tại Nghị quyết số 132/2020/QH14 ngày 17/11/2020 của Quốc hội khóa XIV về thí điểm tháo gỡ vướng mắc, tồn đọng trong quản lý, sử dụng đất quốc phòng kết hợp với hoạt động lao động sản xuất, xây dựng kinh tế, trong đó quy định: (i) Bộ trưởng Bộ Quốc phòng trình cơ quan, người có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất quốc phòng; (ii) Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quyết định phê duyệt hoặc chấm dứt phương án sử dụng đất quốc phòng kết hợp với kinh tế trước ngày Nghị quyết này có hiệu lực; (iii) Bộ trưởng Bộ Quốc phòng tổ chức rà soát, lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; (iv) Bộ trưởng Bộ Quốc phòng tổ chức thu, nộp vào ngân sách nhà nước các khoản tiền sử dụng đất hằng năm khi sử dụng đất quốc phòng kết hợp với hoạt động lao động sản xuất, xây dựng kinh tế.

Quốc hội quy định trách nhiệm, thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng như trên đã thể chế hóa chủ trương của Đảng về phân công, phân cấp trách nhiệm, thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai, thống nhất với quy định tại khoản 2 Điều 23 Luật Đất đai hiện hành. Chính sách này cần được tiếp tục thể chế hóa và kế thừa hợp lý để phân công, phân cấp trách nhiệm, thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất quốc phòng nói riêng, để thống nhất, đồng bộ với nội tại giữa các điều khoản (khoản 4 Điều 21 và khoản 2 Điều 201) dự án Luật Đất đai (sửa đổi).

2. Cơ sở thực tiễn hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng

Hệ thống tổ chức Bộ Quốc phòng có đủ các cơ quan, đơn vị, bộ đội thường trực, bộ đội địa phương đảm nhiệm công tác tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quản lý nhà nước về quốc phòng. Khoản 1, khoản 2 và khoản 3 Điều 2 Luật Quốc phòng năm 2018 quy định: (i) Quốc phòng là công cuộc giữ nước bằng sức mạnh tổng hợp của toàn dân tộc, trong đó sức mạnh quân sự là đặc trưng, lực lượng vũ trang nhân dân làm nòng cốt; (ii) Quân sự là hoạt động đặc biệt của xã hội về xây dựng lực lượng vũ trang, đấu tranh vũ trang, trong đó Quân đội nhân dân làm nòng cốt; (iii) Tiềm lực quốc phòng là khả năng về nhân lực, vật lực, tài chính, tinh thần ở trong nước và ngoài nước có thể huy động để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng.

Đất quốc phòng thuộc tiềm lực quốc phòng, quản lý nhà nước về đất quốc phòng thuộc nội hàm của quản lý nhà nước về quốc phòng. Các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ Quốc phòng có đủ nguồn lực và chuyên môn để giúp Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng trong phạm vi cả nước, bảo đảm tính thống nhất của quy hoạch đất quốc phòng gắn với thế bố trí chiến lược đóng quân canh phòng trên từng địa bàn, từng hướng chiến lược trên các chiến trường miền Bắc, miền Trung, miền Nam.

Nghị định số 01/2022/NĐ-CP ngày 30/11/2022 của Chính phủ quy định: Bộ Quốc phòng quản lý, bảo vệ công trình quốc phòng, khu quân sự, đất quốc phòng; quản lý việc bảo vệ bí mật nhà nước và quốc phòng theo quy định của pháp luật. Như vậy, tại Nghị định này, Chính phủ đã giao cho Bộ Quốc phòng chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý đất quốc phòng. Quy định này phù hợp với nội dung của khoản 2 Điều 23 Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên, cho đến nay, phạm vi, nội dung, phương thức quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng của các chủ thể quản lý chưa được quy định rõ ràng, chưa thể hiện tính đặc thù trong phân công, phân cấp, giao quyền quản lý nhà nước, mục đích, tính chất sử dụng đất quốc phòng và vị trí, vai trò, trách nhiệm của Bộ Quốc phòng trong quản lý các nguồn lực vật chất, trong đó có nguồn lực đất đai bảo đảm sẵn sàng chiến đấu, nâng cao tiềm lực quốc phòng, bảo vệ Tổ quốc và bảo đảm cho Quân đội thực hiện chức năng, nhiệm vụ: Đội quân chiến đấu, Đội quân công tác, Đội quân lao động sản xuất, cùng toàn dân xây dựng đất nước.

Thực tiễn cho thấy, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không thể quản lý toàn diện, tuyệt đối, trực tiếp về tất cả các nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai nói chung và đất quốc phòng nói riêng. Nếu giao Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ trì quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng với chính sách chung của Nhà nước và chính sách riêng của từng địa phương sẽ tác động lớn đến tính thống nhất, ổn định của đất quốc phòng; mặt khác, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cũng không đủ nguồn lực để tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ trì quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng.

Hiện nay, trách nhiệm, thẩm quyền quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng chưa được rõ ràng trách nhiệm của các chủ thể quản lý, nhất là Bộ Quốc phòng và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Đây là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng trong thời gian qua, dẫn đến còn lúng túng trong tham mưu, đề xuất và quyết định một số trường hợp cụ thể liên quan đến thay đổi mục đích sử dụng đất quốc phòng.

3. Kiến nghị, đề xuất

Thứ nhất, cần thể chế hóa chủ trương, quan điểm của Đảng, kế thừa các quy định còn phù hợp về quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng để đạt được mục tiêu quản lý nhà nước là: (i) Hoàn thiện cơ chế thực thi quyền lực nhà nước, rõ vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của mỗi cơ quan và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước; có sự phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước, giữa Trung ương và địa phương; (ii) Khắc phục được tình trạng các địa phương ban hành chính sách riêng sẽ làm phá vỡ tính thống nhất của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng (quy hoạch ngành quốc gia); (iii) Tạo cơ sở pháp lý về cơ chế quản lý đặc thù, khác với cơ chế mang tính phổ biến để bảo vệ vị trí, diện tích, công trình, dự án, vật kiến trúc dưới lòng đất, trên mặt đất gắn liền với đất quốc phòng thuộc bí mật quân sự; phát huy vai trò của Bộ Quốc phòng với vị trí, vai trò là cơ quan nhà nước ở Trung ương, không bị đứt gãy trách nhiệm, thẩm quyền quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng trong phạm vi toàn lãnh thổ, quản lý chặt chẽ hơn, sử dụng có hiệu quả hơn; (iv) Bảo đảm kịp thời nguồn lực đất đai cho sẵn sàng chiến đấu, kết hợp với hoạt động lao động sản xuất, xây dựng kinh tế, nâng cao tiềm lực quốc phòng, bảo vệ Tổ quốc và bảo đảm cho Quân đội thực hiện chức năng, nhiệm vụ: Đội quân chiến đấu, Đội quân công tác, Đội quân lao động sản xuất.

Về cơ chế quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng, an ninh trong dự án Luật Đất đai (sửa đổi), tác giả đề xuất sửa đổi, bổ sung như sau:

- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện quản lý nhà nước đối quốc phòng, an ninh thuộc địa bàn quản lý hành chính của địa phương.

- Bộ Quốc phòng, Bộ Công an trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng, an ninh trong phạm vi cả nước; phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng, an ninh trong địa bàn quản lý hành chính của địa phương và thực hiện các nhiệm vụ cụ thể theo phân công, phân cấp của Thủ tướng Chính phủ.

Về phạm vi, nội dung quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng và trách nhiệm, quyền hạn của Bộ Quốc phòng, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong thực hiện quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng, dự án Luật Đất đai (sửa đổi) cần được thiết kế kỹ thuật để Chính phủ quy định chi tiết chính sách này.

Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Đất đai (sửa đổi), Chính phủ ban hành nghị định quy định trách nhiệm, thẩm quyền, phạm vi nội dung quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ công tác của các chủ thể quản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất quốc phòng và phù hợp với từng loại đất, mục đích sử dụng đất và mục tiêu quản lý nhà nước về đất đai (trong đó có nội dung, phạm vi quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng).

Thứ hai, quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng do nhiều chủ thể cùng có trách nhiệm, thẩm quyền quản lý ở tầm hoạch định chủ trương chính sách; tham mưu ban hành pháp luật; ban hành pháp luật theo thẩm quyền và tổ chức thực hiện chủ trương, chính sách pháp luật, chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát, báo cáo việc thực hiện công tác quản lý nhà nước thuộc trách nhiệm của mình. Cần khoanh vùng, quy định rõ phạm vi, nội dung quản lý nhà nước đối với đất quốc phòng theo hướng:

- Đối với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: (i) Chỉ đạo và tổ chức tuyên truyền, phổ biến pháp luật về đất quốc phòng; (ii) Chỉ đạo bảo vệ đất quốc phòng; (iii) Phối hợp trong việc lập, điều chỉnh và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; (iv) Giao đất cho người sử dụng đất là đơn vị vũ trang nhân dân; (v) Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất là đơn vị vũ trang nhân dân; (vi) Quyết định thu hồi đất quốc phòng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; (vii) Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất quốc phòng; (viii) Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp, đính chính, thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất quốc phòng; (ix) Giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất quốc phòng; (x) Phối hợp giải quyết tranh chấp về đất quốc phòng; (xi) Phối hợp giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất quốc phòng; (xii) Xử lý vi phạm pháp luật về đất quốc phòng.

- Đối với Bộ Quốc phòng: (i) Chủ trì, phối hợp xây dựng, trình cơ quan, người có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất quốc phòng; (ii) Chủ trì, phối hợp lập quy hoạch, kế hoạch, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch, trình phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; (iii) Chủ trì, phối hợp tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; (iv) Quyết định trưng dụng, quản lý, sử dụng đất trưng dụng để thực hiện nhiệm vụ quân sự, quốc phòng; (v) Chủ trì, phối hợp trong thực hiện thống kê, kiểm kê đất quốc phòng; (vi) Chỉ đạo tổ chức tuyên truyền, phổ biến pháp luật về đất quốc phòng; (vii) Chỉ đạo quản lý, sử dụng, bảo vệ đất quốc phòng; (viii) Chỉ đạo khảo sát, đo đạc, xác định ranh giới, lập và quản lý hồ sơ, thống kê, kiểm kê, xây dựng hệ thống thông tin bản đồ đất quốc phòng; (ix) Chỉ đạo việc tiếp nhận đất, thu lại đất, chuyển mục đích sử dụng đất, điều chuyển đất, bàn giao đất quốc phòng; (x) Quản lý, chỉ đạo, quyết định phê duyệt phương án sử dụng đất quốc phòng kết hợp với hoạt động lao động sản xuất, xây dựng kinh tế; (xi) Quản lý tài chính về đất quốc phòng sử dụng vào hoạt động lao động sản xuất, xây dựng kinh tế của Quân đội; (xii) Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất quốc phòng thuộc Bộ Quốc phòng; (xiii) Chỉ đạo, quản lý công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật và xử lý vi phạm pháp luật về đất quốc phòng; (xiv) Chỉ đạo, quản lý trong phối hợp giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất quốc phòng.

Đại tá, ThS. Nguyễn Việt Dũng

Vụ Pháp chế Bộ Quốc phòng

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 392), tháng 11/2023)