Tóm tắt: Trong phạm vi bài viết, nhóm tác giả tập trung phân tích làm rõ một số vấn đề còn hạn chế, bất cập trong quy định và thực thi pháp luật về thu hồi đất, từ đó đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện vấn đề này trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).

Abstract: Within the scope of the article, the authors focus on analyzing and clarifying a number of shortcomings and inadequacies in regulations and law enforcement on land recovery, thereby making some recommendations to improve this problem in the Draft Land Law (amended).

Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2014 cùng các văn bản hướng dẫn đã tạo nên khung pháp lý vững chắc, tác động tích cực đến mọi mặt đời sống, xã hội, trong đó có vấn đề về thu hồi đất. Sau hơn 08 năm thi hành, Luật Đất đai năm 2013 đã góp phần định hướng giải quyết những khía cạnh pháp lý về thu hồi đất. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được, Luật Đất đai năm 2013 đã bộc lộ một số bất cập nhất định. Do đó, vấn đề hoàn thiện chính sách, pháp luật về thu hồi đất là một yêu cầu tất yếu.

1. Thực trạng pháp luật về thu hồi đất

Về khái niệm, theo quy định tại khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Nhà nước quyết định thu hồi đất trong ba trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 16 Luật Đất đai năm 2013: (i) Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; (ii) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; (iii) Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Bên cạnh đó, Luật Đất đai năm 2013 cũng dành những điều luật riêng để quy định về từng trường hợp thu hồi đất: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 61); Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 62); Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai (Điều 64); Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe doạ tính mạng con người (Điều 65).

Luật Đất đai năm 2013 đã có những tác động tích cực trong việc hoàn thiện khung pháp lý về đất đai ở nước ta. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, các quy định hiện hành còn tồn tại một số hạn chế nhất định, thể hiện ở những khía cạnh sau:

Một là, quy định về quy trình xác định giá đất cụ thể còn bất cập. Theo quy định tại khoản 2 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013, “nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất”. Đây là một điểm tiến bộ của Luật Đất đai năm 2013 so với Luật Đất đai năm 2003. Giá đất cụ thể mang tính chất áp dụng một lần, cho từng đối tượng và trong từng trường hợp cụ thể giúp cho giá đất bồi thường cho người sử dụng đất phù hợp hơn, sát với giá thị trường tại thời điểm Nhà nước thu hồi đất[1]. Tuy nhiên, khi thực thi, quy định này đã bộc lộ bất cập. Theo khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013, trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh “được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể”. Tổ chức có chức năng tư vấn là những tổ chức có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ nhất định, giúp cho việc xác định giá đất cụ thể chính xác và có cơ sở. Tuy nhiên, theo quy định hiện hành, pháp luật không ràng buộc trách nhiệm của cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trong việc thực hiện không đúng hoặc không thực hiện quy định trên. Quy định trên không mang tính bắt buộc mà trao cho cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh việc lựa chọn. Theo quan điểm của nhóm tác giả, việc quy định theo hướng bắt buộc trong trường hợp này là cần thiết và bảo đảm lợi ích của các bên. Mặt khác, theo quy định tại khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là Chủ tịch Hội đồng thẩm định giá đất, đồng thời ký quyết định phê duyệt giá đất. Quy định này dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, thiếu sự tách bạch và không bảo đảm khách quan trong hoạt động quản lý nhà nước.

Hai là, quy định về căn cứ xác định giá đất cụ thể chưa thực sự hợp lý. Theo quy định tại khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013, “việc xác định giá đất cụ thể phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai; áp dụng phương pháp định giá đất phù hợp”. Quy định này chưa thực sự giải quyết được vấn đề lợi ích giữa các chủ thể. Cụ thể, trường hợp loại đất lúc thu hồi là đất nông nghiệp nhưng sau khi thu hồi, trao cho chủ đầu tư chuyển nhượng quyền sử dụng đất sang đất phi nông nghiệp thì khi đó sẽ có sự chênh lệch lớn giữa giá đất nông nghiệp với giá đất phi nông nghiệp.

Ba là, việc hỗ trợ, tái định cư có nơi chưa bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người có đất bị thu hồi và chủ đầu tư. Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm các khoản theo quy định tại khoản 2 Điều 83 Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện những chính sách này chưa thực sự hiệu quả. Chính sách hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm rất khó thực hiện vì những lý do như khả năng giải quyết việc làm cho những người bị thu hồi đất của mỗi địa phương là khác nhau, có những địa phương không thể bảo đảm giải quyết được cho tất cả các đối tượng. Mặt khác, những ngành nghề mà địa phương đào tạo có thể không phù hợp với tất cả mọi người, dẫn đến tình trạng nhiều người sử dụng đất sau khi bị thu hồi không có việc làm, không có thu nhập để sinh sống. Ngoài ra, chính sách tái định cư trong một số trường hợp còn thực hiện chậm, chưa được quan tâm đúng mức, nhiều khu tái định cư cho người bị thu hồi đất còn kém chất lượng, xuống cấp trong thời gian ngắn[2].

2. Một số kiến nghị hoàn thiện quy định về thu hồi đất

Các quy định pháp luật hiện hành đã có những tác động tích cực đến công tác thu hồi đất. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, yêu cầu về việc hoàn thiện quy định về thu hồi đất được đặt ra, cụ thể:

Thứ nhất, bổ sung quy định theo hướng bắt buộc cơ quan quản lý đất đai thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất trong quá trình xác định giá đất cụ thể cũng như chế tài đặt ra khi không thực hiện thủ tục này. Bên cạnh đó, cơ quan có thẩm quyền cũng cần xem xét sửa đổi quy định theo hướng thay thế vai trò của Chủ tịch Hội đồng thẩm định giá bằng một chủ thể khác thay vì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo quy định hiện hành nhằm bảo đảm tính khách quan và minh bạch trong hoạt động thu hồi đất.

Hiện tại, tại khoản 2 và khoản 3 Điều 156 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định Chủ tịch Hội đồng thẩm định giá đối với giá đất cụ thể cấp tỉnh là Giám đốc Sở Tài chính, ở cấp huyện là lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện. Quy định này đã phần nào khắc phục được bất cập nêu trên. Tuy nhiên, tại khoản 1 Điều 154 và điểm c khoản 2 Điều 155 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), vấn đề thuê tổ chức có chức năng tư vấn vẫn chưa được quy định theo hướng ràng buộc trách nhiệm đối với cơ quan quản lý đất đai. Theo quan điểm của nhóm tác giả, cơ quan lập pháp cần điều chỉnh quy định trên theo hướng bắt buộc.

Thứ hai, bổ sung căn cứ để xác định giá đất, cụ thể là lấy ý kiến từ phía những người sử dụng đất trực tiếp bị ảnh hưởng. Đồng thời, cơ quan có thẩm quyền cũng cần quy định rõ về trình tự, thủ tục lấy ý kiến. Điều này giúp bảo đảm được lợi ích của người sử dụng đất, hạn chế việc người sử dụng đất không đồng ý với mức giá đất để tính tiền bồi thường, thể hiện rõ nguyên tắc “dân là chủ và dân làm chủ”. Hiện tại, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vẫn chưa thể hiện rõ điều này, vì vậy, cần thiết nghiên cứu, xem xét để bổ sung.

Thứ ba, đa dạng hóa các hình thức bồi thường phù hợp với nhu cầu của người có đất thu hồi và điều kiện cụ thể của từng địa phương như bồi thường bằng tiền, bồi thường bằng đất khác mục đích thu hồi, bồi thường bằng nhà[3]…

Thứ tư, pháp luật cần quy định rõ, nếu đất mà người nông dân vẫn đang sử dụng và không có phương án cụ thể về hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề thì không được phép thu hồi. Mặt khác, cũng cần quy định rõ ràng về thời hạn mà các chủ dự án phải hoàn thành việc triển khai giải phóng mặt bằng.

Nhận thấy những bất cập trên, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã bổ sung một số quy định có phần tiến bộ hơn. Cụ thể, khoản 2 Điều 89 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định: “Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo cuộc sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” và “việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải thực hiện trước khi có quyết định thu hồi đất”.

Thứ năm, bên cạnh việc hoàn thiện khung pháp lý, vấn đề nâng cao hiệu quả thực thi cũng cần được chú trọng, cụ thể:

- Chú trọng, tăng cường phổ biến, giáo dục pháp luật nhằm nâng cao hiểu biết pháp luật về hoạt động thu hồi đất cho người dân. Đa dạng hình thức tuyên truyền như đăng tải trên các website, đài phát thanh - truyền hình của trung ương và địa phương, các băng rôn, khẩu hiệu… Đồng thời, cần thu thập, lấy ý kiến, tâm tư, nguyện vọng của người dân trong các trường hợp cần thiết.

- Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức tại cơ quan quản lý đất đai các cấp thông qua hoạt động tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ. Đồng thời, tổ chức các hội thảo để tham khảo ý kiến từ chuyên gia đầu ngành nhằm hoạch định những chính sách cần thiết.

- Các cơ quan có thẩm quyền thực hiện nghiêm chỉnh và thường xuyên hoạt động kiểm tra, thanh tra nhằm phát hiện, ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật về thu hồi đất. Nội dung chủ yếu của hoạt động thanh tra là: Hoạt động thu hồi đất có đúng thẩm quyền, mục đích hay không; hoạt động bồi thường, hỗ trợ có đúng quy định của pháp luật và thỏa mãn nguyện vọng chính đáng của người sử dụng đất hay không; hoạt động tái định cư có bảo đảm chất lượng hay không, đặc biệt là chất lượng về nhà tái định cư… Đồng thời, các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương, địa phương cần có sự phối hợp chặt chẽ trong hoạt động kiểm tra, thanh tra nhằm xử lý kịp thời vụ việc vi phạm xảy ra trên địa bàn thuộc thẩm quyền quản lý.

Tóm lại, thu hồi đất là một hoạt động quan trọng trong công tác quản lý đất đai. Các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đã tạo khung pháp lý vững chắc để điều chỉnh vấn đề trên. Tuy nhiên, một số quy định hiện hành vẫn còn có hạn chế khiến cho hoạt động thu hồi đất chưa thực sự hiệu quả. Vì vậy, việc tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về thu hồi đất là vấn đề cấp thiết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của các bên.

ThS. Trịnh Tường Khiêm

Trường Đại học Hùng Vương TP. Hồ Chí Minh

ThS. Phạm Thị Hồng Tâm

Trường Đại học Phan Thiết

ThS. Trần Linh Huân

Trường Đại học Luật Hồ Chí Minh

[1]. Bùi Thị Hồng Nhung, “Hoàn thiện quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất”, http://www.lapphap.vn/Pages/TinTuc/211060/Hoan-thien-quy-dinh-ve-boi-thuong—ho-tro—tai-dinh-cu-khi-nha-nuoc-thu-hoi-dat.html, truy cập ngày 02/3/2023.

[2]. Nguyễn Thị Bình, Doãn Hồng Nhung, “Một số ý kiến hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất”, https://giaoducvaxahoi.vn/giao-duc-dao-tao/m-t-s-y-ki-n-hoan-thi-n-phap-lu-t-v-b-i-thu-ng-h-tr-tai-d-nh-cu-khi-nha-nu-c-thu-h-i-d-t.html, truy cập ngày 02/3/2023.

[3]. Tổng Cục quản lý đất đai, “Định hướng hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả về quản lý, sử dụng đất đai...”, https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2609, truy cập ngày 02/3/2023.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 379), tháng 4/2023)