Abstract: The article focuses on analyzing, evaluating, and clarifying a number of limitations and inadequacies in regulations and law implementation on the jurisdiction to settle land disputes, thereby making some recommendations for improvement.

Đất đai là một tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn tài nguyên quý giá và đất đai cũng có giá trị rất lớn khiến cho các tranh chấp đất đai diễn ra khá phổ biến. Mặc dù Luật Đất đai năm 2013 đã quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai tại Điều 203, tuy nhiên, các quy định pháp luật hiện hành về vấn đề này vẫn còn một số hạn chế, gây khó khăn cho công tác giải quyết tranh chấp đất đai và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của các bên tranh chấp. Do đó, việc hoàn thiện khung pháp lý về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai, nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong bổi cảnh sửa đổi Luật Đất đai hiện nay là một yếu tố quan trọng để bảo đảm quyền và lợi ích của người dân.

1. Thực trạng pháp luật về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

Trong những năm vừa qua, cơ quan lập pháp đã ban hành nhiều văn bản để điều chỉnh vấn đề thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. Trong đó, Luật Đất đai năm 2013, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được ban hành đã tạo hành lang pháp lý góp phần giải quyết tranh chấp đất đai hiệu quả hơn. Pháp luật hiện hành căn cứ vào việc người sử dụng đất có hay không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc giấy tờ hợp lệ về đất đai và sự lựa chọn hình thức giải quyết tranh chấp của đương sự để phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. Tuy nhiên, trong quá trình áp dụng, quy định pháp luật hiện hành đã bộc lộ một số bất cập nhất định, cụ thể như sau:

Một là, theo quy định tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013, hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã là một thủ tục bắt buộc trong giải quyết tranh chấp đất đai. Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của Ủy ban nhân dân cấp xã. Mặt khác, theo quy định tại Điều 88 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai, kết quả hòa giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản có chữ ký của Chủ tịch Hội đồng, các bên tranh chấp có mặt tại buổi hòa giải, các thành viên tham gia hòa giải và phải đóng dấu của Ủy ban nhân dân cấp xã; đồng thời, phải được gửi ngay cho các bên tranh chấp và lưu tại Ủy ban nhân dân cấp xã. Tuy nhiên, trên thực tế, một số huyện không có chính quyền cấp xã như Côn Đảo, Lý Sơn…[1] thì hoạt động hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã sẽ được thực hiện như thế nào, cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết và nếu cơ quan đó thụ lý, giải quyết thì đâu sẽ là cơ sở pháp lý để cơ quan này thực hiện hoạt động hòa giải. Các quy định pháp luật hiện hành chưa đề cập đến trường hợp trên, dẫn đến sự lúng túng của các chủ thể khi áp dụng quy định trên thực tế.

Hai là, về thẩm quyền của Tòa án theo lãnh thổ: Theo quy định tại Điều 39 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, việc xác định thẩm quyền của Tòa án đối với các tranh chấp thừa kế nhà đất hoặc quyền sử dụng đất chưa rõ ràng dẫn đến tình trạng vẫn còn có những quan điểm khác nhau trong quá trình áp dụng quy định pháp luật, cụ thể: (i) Tranh chấp thừa kế nhà đất hoặc quyền sử dụng đất không phải là tranh chấp về bất động sản, di sản có thể bao gồm cả động sản, bất động sản nên trong trường hợp này, không thể áp dụng nguyên tắc xác định thẩm quyền của Tòa án theo nơi có bất động sản, Tòa án có thẩm quyền phải là Tòa án nơi bị đơn giải quyết; (ii) Tranh chấp thừa kế nhà đất hoặc quyền sử dụng đất là tranh chấp về bất động sản nên trong trường hợp này, Tòa án nơi có bất động sản có thẩm quyền giải quyết. Việc tồn tại nhiều quan điểm khác nhau khiến việc áp dụng pháp luật không thống nhất giữa các cơ quan nhà nước.

Ba là, theo quy định tại khoản 3 và khoản 9 Điều 26 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Tòa án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp về giao dịch dân sự, hợp đồng dân sự (khoản 3 Điều 26) và giải quyết các tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật đất đai (khoản 9 Điều 26). Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 chưa có sự phân biệt rõ ràng, cụ thể thẩm quyền giải quyết của Tòa án giữa tranh chấp về hợp đồng dân sự và tranh chấp về các giao dịch dân sự có đối tượng là quyền sử dụng đất, tranh chấp đất đai. Vì thế, khi thụ lý giải quyết những vụ việc là các giao dịch có đối tượng là quyền sử dụng đất thì Tòa án chưa có sự áp dụng thống nhất khoản nào của Bộ luật Tố tụng dân sự 2015.

Bốn là, theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013, tranh chấp đất đai mà đương sự không có giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 thì đương sự có thể lựa chọn khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Với quy định pháp luật hiện hành, thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết tranh chấp đất đai về quyền sử dụng đất bao gồm cả việc xác định ai trong số các đương sự có quyền sử dụng đối với đất đang có tranh chấp. Tuy vậy, trên thực tế, nhiều quan điểm cho rằng, Tòa án giải quyết như vậy là có sự chồng chéo về mặt thẩm quyền với cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động quản lý đất đai[2]. Việc trao thẩm quyền giải quyết tranh chấp cho Tòa án trong trường hợp đương sự không có giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 là quy định thẩm quyền vượt quá chức năng, thẩm quyền của Tòa án. Nếu như trước đây Tòa án chỉ có quyền xác định ai là người có quyền dân sự đang bị người khác tranh chấp thì với quy định pháp luật hiện hành, Tòa án có thêm thẩm quyền xác định ai được quyền sử dụng đất chưa có căn cứ pháp luật. Đây vốn là lĩnh vực thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai. Đối với loại đất mà các bên chưa có bất kỳ loại giấy tờ gì theo quy định thì phần lớn là đất đang thuộc quyền sở hữu toàn dân, chưa được cơ quan có thẩm quyền công nhận cũng chưa giao cho các chủ thể khai thác. Theo quy định của Điều 4 Luật Đất đai năm 2013 thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Khi Tòa án được giao thẩm quyền giải quyết thì Tòa án sẽ phải quyết định bên nào được quyền sử dụng đất đó (vốn chưa được Nhà nước công nhận là của ai). Việc này là không phù hợp với quy định về tính thống nhất trong quản lý đất đai theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, không phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của Tòa án nói chung, tòa dân sự nói riêng[3]. Tòa án không có thẩm quyền xác định tài sản tranh chấp thuộc quyền sở hữu của bất cứ chủ thể nào mà đây là thẩm quyền riêng biệt của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai[4].

Năm là, bên cạnh những bất cập về quy định pháp luật, việc áp dụng pháp luật trên thực tế cũng phát sinh những hạn chế nhất định. Qua thực tiễn xét xử cho thấy, việc phối hợp giữa Tòa án với các cơ quan hành chính vẫn chưa thực sự hiệu quả. Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 - 2030 đã đề ra mục tiêu đến năm 2025: “100% cơ sở dữ liệu quốc gia tạo nền tảng phát triển Chính phủ điện tử được “hoàn thành và kết nối, chia sẻ trên toàn quốc”; “100% Cổng Dịch vụ công, Hệ thống thông tin một cửa điện tử cấp bộ, cấp tỉnh được kết nối, chia sẻ dữ liệu với Cổng Dịch vụ công quốc gia”; “100% hệ thống báo cáo của các bộ, ngành, địa phương được kết nối liên thông, chia sẻ dữ liệu với Hệ thống thông tin báo cáo quốc gia”. Tuy nhiên, việc kết nối liên thông, chia sẻ thông tin giữa Tòa án và các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai vẫn chưa được hoàn thiện trên thực tế. Các cơ quan hành chính nhà nước liên quan thường là cơ quan có thẩm quyền lưu trữ những tài liệu, chứng cứ liên quan đến vụ việc tranh chấp nhưng trên thực tế, sự hợp tác trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu vẫn chưa thực sự được tiến hành có hiệu quả.

2. Một số kiến nghị hoàn thiện quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

Quy định pháp luật về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đã góp phần giúp hoạt động giải quyết tranh chấp diễn ra có hiệu quả. Tuy nhiên, trong quá trình gần 09 năm thi hành, một số quy định của Luật Đất đai năm 2013 đã bộc lộ những bất cập nhất định. Vì thế, để hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai diễn ra được hiệu quả hơn, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên, cần nghiên cứu, hoàn thiện các quy định pháp luật, cũng như nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo hướng:

Thứ nhất, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã đưa ra hướng giải quyết đối với trường hợp hòa giải tranh chấp đất đai đối với địa bàn không thành lập đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện. Theo khoản 5 Điều 224 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), đối với địa bàn không thành lập đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện thì không thực hiện các quy định tại khoản 2 Điều này, theo đó, Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở. Các bên tranh chấp đất đai ở địa bàn không thành lập đơn vị hành chính cấp xã sẽ không thực hiện thủ tục gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải.

Theo nhóm tác giả, đối với hoạt động hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã, cần bổ sung quy định về việc hòa giải tại Ủy ban nhân dân trong trường hợp không có đơn vị hành chính cấp xã. Về vấn đề này, có thể tham khảo các quy định trong Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015 để ban hành các quy định phù hợp. Theo các quy định tại khoản 4 Điều 11[5], khoản 1 Điều 25[6] và khoản 1 Điều 31[7] Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015, đối với các huyện không có đơn vị hành chính cấp xã, thì Ủy ban nhân dân cấp huyện sẽ có thẩm quyền.

Thứ hai, nghiên cứu sửa đổi quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp của Tòa án đối với trường hợp đất tranh chấp chưa có bất cứ loại giấy tờ, tài liệu nào về quyền sử dụng đất. Việc sửa đổi quy định này nhằm hạn chế những mâu thuẫn, chồng chéo về mặt thẩm quyền.

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã trao hoàn toàn thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai cho Tòa án nhân dân, Ủy ban nhân dân chỉ có trách nhiệm cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan khi được yêu cầu theo quy định tại Điều 225: “Tranh chấp đất đai, tranh chấp đất đai và tài sản gắn liền với đất do Tòa án nhân dân giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất để làm căn cứ cho Tòa án nhân dân giải quyết theo thẩm quyền khi được yêu cầu”. Sự thay đổi này sẽ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm trong quản lý và sử dụng đất đai; việc giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục tố tụng với nguyên tắc tranh tụng công khai, dân chủ khi xét xử sẽ bảo đảm quá trình giải quyết tranh chấp khách quan hơn so với việc thực hiện theo thủ tục hành chính[8]. Tuy nhiên, theo quy định này, tranh chấp đất đai, tranh chấp đất đai và tài sản gắn liền với đất đều thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân, điều này đồng nghĩa với việc Tòa án có thẩm quyền đối với cả những tranh chấp đất đai mà đương sự không có giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ theo quy định pháp luật. Thẩm quyền của Tòa án nhân dân vẫn bao gồm cả việc xác định ai trong số các đương sự có quyền sử dụng đối với đất đang có tranh chấp. Vì lẽ đó, theo nhóm tác giả, quy định trong Dự thảo chưa khắc phục được bất cập, chồng chéo, mâu thuẫn về mặt thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước, chưa phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của Tòa án.

Thứ ba, hướng dẫn, quy định cụ thể hơn vấn đề xác định thẩm quyền của Tòa án theo lãnh thổ đối với các tranh chấp thừa kế nhà đất hoặc quyền sử dụng đất. Theo quan điểm của tác giả, tranh chấp thừa kế nhà đất hoặc quyền sử dụng đất là tranh chấp về bất động sản, do đó, Tòa án nơi có bất động sản có thẩm quyền giải quyết. Bên cạnh đó, các cơ quan lập pháp cũng cần giải thích trường hợp nào là giải quyết tranh chấp về hợp đồng dân sự và trường hợp nào là giải quyết các tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật đất đai để Tòa án áp dụng một khoản thống nhất khi thụ lý đơn.

Thứ tư, tổ chức các hoạt động tuyên truyền, giáo dục nhằm nâng cao nhận thức pháp luật của người dân. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tranh chấp đất đai chính là do trình độ hiểu biết pháp luật, ý thức pháp luật của một số người dân còn hạn chế. Vì thế, công tác tuyên truyền pháp luật cần được chú trọng và tổ chức rộng rãi ở khắp các địa phương; thực hiện thông qua các hội nghị trực tiếp kết hợp trực tuyến, đài phát thanh, đài truyền hình; Tủ sách pháp luật, thành lập các trung tâm tư vấn pháp luật cho cộng đồng, tổ chức các phiên tòa giả định...

Thứ năm, cần tăng cường bồi dưỡng, nâng cao kỹ năng giải quyết tranh chấp cho đội ngũ cán bộ, công chức Tòa án nhân dân nhằm giúp cho các cán bộ, công chức nắm được các kỹ năng tiến hành giải quyết tranh chấp đất đai, các nguyên tắc chỉ đạo, áp dụng đúng các quy định của pháp luật nhằm giải quyết các vụ việc có hiệu quả. Bên cạnh đó, cần tăng cường công tác tổ chức tập huấn, đồng thời cần tổ chức các bài kiểm tra định kỳ để kiểm tra, rà soát kiến thức chuyên môn và nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ, công chức.

Có thể nói, việc tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai là điều rất quan trọng, cấp thiết nhằm bảo vệ kịp thời quyền và lợi ích của các bên tranh chấp, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai trên thực tế.

ThS. Trịnh Tường Khiêm

Trường Đại học Hùng Vương, TP. Hồ Chí Minh;

ThS. Phạm Thị Hồng Tâm

Trường Đại học Phan Thiết;

ThS. Trần Linh Huân

Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

[1]. Hà Phương, “Lý Sơn trở thành huyện đảo thứ 2 không có chính quyền cấp xã”, https://kinhtedothi.vn/ly-son-tro-thanh-huyen-dao-thu-2-khong-co-chinh-quyen-cap-xa.html, truy cập ngày 01/3/2023.

[2]. Hoàng Quảng Lực, “Về vấn đề thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án nhân dân”, https://tapchitoaan.vn/ve-van-de-tham-quyen-giai-quyet-tranh-chap-dat-dai-cua-toa-an-nhan-dan6630.html, truy cập ngày 01/3/2023.

[3]. Tưởng Duy Lượng, “Những khó khăn, vướng mắc trong giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất, tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất và một vài kiến nghị”, https://tapchitoaan.vn/tranh-chap-quyen-su-dung-dat-thua-ke-quyen-su-dung-dat-mot-loai-tranh-chap-phuc-tap-vi-sao, truy cập ngày 01/3/2023.

[4]. Nguyễn Tiến Mạnh, “Thực trạng giải quyết tranh chấp đất đai và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2013”, https://lsvn.vn/thuc-trang-giai-quyet-tranh-chap-dat-dai-va-kien-nghi-sua-doi-bo-sung-luat-dat-dai-20131637160777.html, truy cập ngày 01/3/2023.

[5]. “Việc xác định khu vực bỏ phiếu do Ủy ban nhân dân cấp xã quyết định và được Ủy ban nhân dân cấp huyện phê chuẩn. Đối với huyện không có đơn vị hành chính xã, thị trấn thì việc xác định khu vực bỏ phiếu do Ủy ban nhân dân huyện quyết định”.

[6]. “Đối với huyện không có đơn vị hành chính xã, thị trấn thì Ủy ban nhân dân huyện sau khi thống nhất với Thường trực Hội đồng nhân dân và Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp quyết định thành lập ở mỗi khu vực bỏ phiếu một Tổ bầu cử có từ mười một đến hai mươi mốt thành viên gồm Tổ trưởng, Thư ký và các Ủy viên là đại diện cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, đại diện cử tri ở địa phương”.

[7]. “Đối với huyện không có đơn vị hành chính xã, thị trấn thì Ủy ban nhân dân huyện có trách nhiệm lập danh sách cử tri theo từng khu vực bỏ phiếu”.

[8]. Nguyễn Hồng Hà, “Bỏ thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban nhân dân”, https://lsvn.vn/bo-tham-quyen-giai-quyet-tranh-chap-dat-dai-cua-ubnd1659108080.html, truy cập ngày 01/3/2023.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 378), tháng 4/2023)