Khiếu nại, tố cáo và bồi thường nhà nước trong thi hành án dân sự

1. Pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến công tác bồi thường trong thi hành án dân sự

Theo quy định của Luật Thi hành án dân sự năm 2008, thì người khiếu nại được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm và được bồi thường thiệt hại, nếu có (điểm đ khoản 1 Điều 143), người bị khiếu nại có nghĩa vụ bồi thường, bồi hoàn, khắc phục hậu quả do quyết định, hành vi trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật (điểm c khoản 2 Điều 144). Quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả do quyết định, hành vi trái pháp luật gây ra (khoản 8 Điều 151 và khoản 8 Điều 153). Người bị tố cáo có trách nhiệm bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả do hành vi trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật (điểm c khoản 2 Điều 156). Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc giải quyết khiếu nại của mình (điểm c khoản 2 Điều 145). Người có thẩm quyền giải quyết tố cáo mà không giải quyết, thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết, giải quyết trái pháp luật thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật (khoản 2 Điều 158).

Điều 38 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự, cụ thể: Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong các trường hợp: (i) Ra hoặc cố ý không ra quyết định: Thi hành án; thu hồi, sửa đổi, bổ sung, hủy quyết định về thi hành án; áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án; cưỡng chế thi hành án; thi hành quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Toà án; hoãn thi hành án; tạm đình chỉ, đình chỉ thi hành án; tiếp tục thi hành án; (ii) Tổ chức thi hành hoặc cố ý không tổ chức thi hành quyết định quy định tại khoản 1 Điều này.

Việc xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án phải có các căn cứ: (i) Có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật và thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường quy định tại các điều 13, 28, 38 và 39 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; (ii) Có thiệt hại thực tế do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra đối với người bị thiệt hại (khoản 1 Điều 6 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước).

Văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ là quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng (khoản 3 Điều 3 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước).

Trong lĩnh vực thi hành án dân sự, văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật là các văn bản đã có hiệu lực pháp luật sau đây[1]:

Một là, quyết định thu hồi, sửa đổi, bổ sung, hủy các quyết định trái pháp luật về thi hành án dân sự;

Hai là, quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền theo quy định của Luật Thi hành án dân sự năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2014;

Ba là, kết luận nội dung tố cáo của người có thẩm quyền theo quy định của Luật Thi hành án dân sự;

Bốn là, kết luận thanh tra giải quyết vụ việc khiếu nại, tố cáo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về thanh tra;

Năm là, văn bản của thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự có thẩm quyền trả lời chấp nhận kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân có thẩm quyền đã ra kháng nghị theo quy định của Luật Thi hành án dân sự;

Sáu là, bản án, quyết định của Toà án có thẩm quyền đã có hiệu lực pháp luật.

Khi người bị thiệt hại có 1 trong 6 văn bản trên và có thiệt hại thực tế do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra, thì có quyền yêu cầu cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường. Cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường phải lập hồ sơ giải quyết bồi thường theo đúng trình tự quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và Thông tư liên tịch số 17/2015/TTLT-BTP-BQP ngày 07/12/2015 của Bộ Tư pháp và Bộ Quốc phòng hướng dẫn thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự. Do kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo là căn cứ đầu tiên để đối tượng (người có đơn khiếu nại, tố cáo) được chấp nhận tiếp tục làm đơn yêu cầu giải quyết bồi thường nên người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo phải giải quyết khiếu nại và tố cáo theo đúng quy định pháp luật[2]. Việc hướng dẫn thực hiện quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự về xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường; hướng dẫn nghiệp vụ giải quyết bồi thường; giải đáp vướng mắc về việc thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; theo dõi, đôn đốc, kiểm tra và thống kê, tổng hợp, báo cáo về công tác bồi thường nhà nước, được thực hiện theo Thông tư liên tịch số 04/2013/TTLT-BTP-BQP ngày 01/02/2013 của Bộ Tư pháp và Bộ Quốc phòng hướng dẫn thực hiện quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự và Thông tư liên tịch số 16/2015/TTLT-BTP-BQP ngày 19/11/2015 của Bộ Tư pháp và Bộ Quốc phòng sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư liên tịch số 04/2013/TTLT-BTP-BQP ngày 01/02/2013.

2. Mối quan hệ giữa khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo với việc giải quyết bồi thường của Nhà nước về thi hành án dân sự

Nghiên cứu quy định pháp luật nêu trên cho thấy, khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo có mối liên hệ chặt chẽ với việc giải quyết bồi thường của Nhà nước trong thi hành án dân sự, cụ thể:

- Người có trách nhiệm giải quyết bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự chính là người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo (khoản 1 Điều 15 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; điểm c khoản 2 Điều 145, khoản 2 Điều 158 Luật Thi hành án dân sự);

- Cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự là cơ quan thi hành án dân sự trực tiếp quản lý người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại[3]. Trường hợp cơ quan có trách nhiệm bồi thường đã được chia tách, sáp nhập, hợp nhất, giải thể hoặc người thi hành công vụ gây ra thiệt hại không còn làm việc tại cơ quan đó tại thời điểm thụ lý đơn yêu cầu bồi thường hoặc có sự ủy quyền, uỷ thác thực hiện công vụ, thì việc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường được thực hiện theo quy định tại các điểm a, b và c khoản 2 Điều 14 của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (Điều 40 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước);

- Người bị thiệt hại có quyền yêu cầu cơ quan có trách nhiệm bồi thường giải quyết việc bồi thường khi có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật (Điều 4 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước). Trong quá trình khiếu nại hoặc khởi kiện vụ án hành chính, người bị thiệt hại có quyền yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hoặc Tòa án giải quyết việc bồi thường;

- Thủ tục xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ được áp dụng theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Trong quyết định giải quyết khiếu nại phải xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thiệt hại (khoản 3 Điều 15 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước);

- Quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền có hiệu lực pháp luật, kết luận nội dung tố cáo của người có thẩm quyền theo quy định của Luật Thi hành án dân sự là các văn bản của cơ quan thi hành án dân sự, cơ quan quản lý thi hành án dân sự xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ;

- Quyết định hoàn trả của cơ quan có thẩm quyền ra quyết định bồi thường nhà nước bị khiếu nại, tố cáo thì việc giải quyết khiếu nại, tố cáo được thực hiện theo pháp luật về khiếu nại, tố cáo hiện hành[4].

Hiện nay, Luật Thi hành án dân sự và các văn bản hướng dẫn thi hành về khiếu nại trong thi hành án dân sự chưa quy định cụ thể về vấn đề xác định bồi thường.

3. Thực trạng pháp luật về khiếu nại, tố cáo và công tác bồi thường của Nhà nước trong thi hành án dân sự và một số kiến nghị

Qua hơn 5 năm thực hiện Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, các cơ quan thi hành án dân sự trong cả nước đã thụ lý, theo dõi và giải quyết 48 vụ việc (trong đó, năm 2012 là 14 vụ việc, năm 2013 là 17 vụ việc, năm 2014 là 3 vụ việc, năm 2015 là 14 vụ việc). Kết quả phân loại và xử lý là đã giải quyết xong hoàn toàn 25 vụ việc, còn lại 23 vụ việc (trong đó có 6 vụ việc đã thụ lý nhưng chưa ra quyết định bồi thường, 5 vụ việc đã ra quyết định giải quyết bồi thường nhưng đương sự không đồng ý và có đơn khởi kiện ra Tòa án và 12 vụ việc đang giải quyết). Số lượng hồ sơ được duyệt cấp phát kinh phí chi trả bồi thường là 25 việc, số tiền được cấp đã chi trả bồi thường là 9.691.106.000 đồng. Tình hình xác định và thực hiện trách nhiệm hoàn trả mới thực hiện được 12 việc hoàn trả với số tiền rất nhỏ là 280.000.000 đồng. Một số vụ việc người có trách nhiệm hoàn trả đã chết, nghỉ việc, điều kiện kinh tế khó khăn, thương binh, nên chưa thực hiện được trách nhiệm hoàn trả[5].

Qua thực thi có thể thấy, pháp luật về khiếu nại, tố cáo và công tác bồi thường nhà nước trong thi hành án dân sự có một số bất cập, cụ thể như:

Thứ nhất, theo Điều 10 Luật Thi hành án dân sự quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại thì: “Cơ quan, tổ chức và cá nhân vi phạm quy định của Luật này mà gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật”, khoản 8 Điều 151 và khoản 8 Điều 153 Luật Thi hành án dân sự quy định quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu phải có nội dung: “… Việc bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả do quyết định, hành vi trái pháp luật gây ra”. Tuy nhiên, thực tế còn có vụ việc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã né tránh nội dung giải quyết bồi thường.

Thứ hai, trên cơ sở quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền đã có hiệu lực pháp luật và kết luận nội dung tố cáo của người có thẩm quyền, người bị thiệt hại có quyền yêu cầu cơ quan chức năng giải quyết bồi thường theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Quy trình để giải quyết bồi thường rất chặt chẽ, việc xác định đối tượng được bồi thường luôn đảm bảo phải chính xác, khi xác định không đúng đối tượng, mà vẫn lập hồ sơ giải quyết bồi thường sẽ dẫn đến mất nhiều thời gian cho cơ quan thẩm định và đôi khi còn làm mất quyền lợi của người bị thiệt hại, vì chính người bị thiệt hại không nắm bắt được quy định của pháp luật nên không thực hiện được việc yêu cầu giải quyết bồi thường theo đúng thời hiệu quy định.

Thực tế có trường hợp, quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền theo quy định tại Điều 142 Luật Thi hành án dân sự đã có hiệu lực pháp luật và trong quyết định giải quyết khiếu nại này đã xác định hành vi trái pháp luật của người gây thiệt hại, đồng thời quy định cho người bị thiệt hại có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại. Nhưng người bị thiệt hại không chấp hành quyết định này, không yêu cầu bồi thường thiệt hại, mà tiếp tục gửi đơn khiếu nại đến các cơ quan, ban, ngành ở tỉnh cũng như ở trung ương để khiếu nại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, gây khó khăn cho công tác giải quyết bồi thường. Sau khi nhận đơn khiếu nại của đương sự, thì các cơ quan, ban, ngành chuyển đến cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường yêu cầu xem xét, giải quyết bồi thường cho người bị thiệt hại. Sau khi kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ yêu cầu bồi thường, cơ quan có trách nhiệm bồi thường hướng dẫn cho người bị thiệt hại bổ sung hồ sơ yêu cầu bồi thường đúng quy định tại Điều 41 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, nhưng người bị thiệt hại không thực hiện, vì cho rằng quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền (căn cứ để xác định trách nhiệm bồi thường) không khách quan, gây khó khăn cho công tác giải quyết bồi thường trong thực tế.

Từ thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến bồi thường của Nhà nước nêu trên có thể thấy rằng, để khắc phục một số khó khăn trong công tác giải quyết bồi thường về thi hành án dân sự, Ngành Thi hành án dân sự cần tổng kết thực tiễn, rà soát một cách đầy đủ, toàn diện các văn bản pháp luật có liên quan đến khiếu nại, tố cáo và bồi thường của Nhà nước trong thi hành án dân sự để xây dựng, hoàn thiện pháp luật, đảm bảo tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn trong dự án Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước (sửa đổi); tiến hành việc rà soát, đánh giá, làm cơ chế bồi thường theo Luật Thi hành án dân sự về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thi hành án dân sự, xác định rõ mối quan hệ giữa giải quyết khiếu nại, tố cáo và bồi thường của Nhà nước trong thi hành án dân sự; đề nghị có quy định về việc kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động giải quyết yêu cầu bồi thường, thực hiện trách nhiệm hoàn trả để nâng cao ý thức, trách nhiệm, chất lượng quản lý nhà nước về công tác bồi thường.

Nguyễn Thanh Thủy

Tổng cục Thi hành án dân sự

Tài liệu tham khảo:

[1]. Điều 3 Thông tư liên tịch số 17/2015/TTLT-BTP-BQP ngày 07/12/2015 của Bộ Tư pháp và Bộ Quốc phòng hướng dẫn thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự.

[2]. Luật Thi hành án dân sự, Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự, Thông tư số 02/2016/TT-BTP ngày 01/02/2016 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định quy trình giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo, đề nghị, kiến nghị, phản ánh trong thi hành án dân sự và pháp luật về tố cáo.

[3]. Điều 7 Thông tư liên tịch số 17/2015/TTLT-BTP-BQP quy định:

1. Trường hợp cơ quan thi hành án dân sự giao cho tổ chức, cá nhân khác thực hiện nhiệm vụ liên quan đến hoạt động thi hành án dân sự mà gây ra thiệt hại trong phạm vi trách nhiệm bồi thường theo quy định của Luật thì cơ quan thi hành án dân sự đó có trách nhiệm bồi thường.

2. Trường hợp gây ra thiệt hại khi tổ chức bán đấu giá tài sản thi hành án thì cơ quan có trách nhiệm bồi thường được xác định như sau:

a) Trường hợp cơ quan thi hành án dân sự và tổ chức bán đấu giá cùng gây ra thiệt hại cho người bị thiệt hại trong quá trình bán đấu giá tài sản kê biên thì phải liên đới bồi thường. Cơ quan thi hành án dân sự có trách nhiệm bồi thường toàn bộ thiệt hại xảy ra sau đó yêu cầu tổ chức bán đấu giá phải thực hiện phần nghĩa vụ liên đới đối với mình theo quy định của Bộ luật Dân sự;

b) Trường hợp thiệt hại xảy ra do cơ quan thi hành án dân sự có hành vi trái pháp luật trong việc ký hợp đồng thuê thẩm định giá tài sản; bán đấu giá tài sản; ủy quyền bán đấu giá tài sản thì cơ quan thi hành án dân sự là cơ quan có trách nhiệm bồi thường;

c) Trường hợp thiệt hại xảy ra do hành vi trái pháp luật của tổ chức bán đấu giá trong quá trình tổ chức bán đấu giá tài sản thi hành án thì tổ chức bán đấu giá có trách nhiệm bồi thường theo quy định của pháp luật dân sự.

3. Trường hợp người bị thiệt hại không xác định được cơ quan có trách nhiệm bồi thường hoặc không có sự thống nhất về cơ quan có trách nhiệm bồi thường thì việc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường được thực hiện theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 23 Nghị định số 16/2010/NĐ-CP ngày 03/3/2010 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

[4]. Điều 8, Điều 9, Điều 10, Điều 60 Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2009; Thông tư liên tịch số 06/2014/TTLT-BTP-TTCP-BQP ngày 14/02/2014 giữa Bộ Tư pháp - Thanh tra Chính phủ - Bộ Quốc phòng hướng dẫn khiếu nại, giải quyết khiếu nại về bồi thường nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án dân sự.

[5]. Tài liệu Hội nghị tổng kết 6 năm thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, tr. 162 và tr. 163.