Thực tế cho thấy, quá trình thẩm định một số dự thảo văn bản không có sự thống nhất giữa cơ quan thẩm định và cơ quan soạn thảo văn bản. Một số quy định có lợi cho địa phương, cho cơ quan nhà nước và thậm chí cho một nhóm đối tượng thì cơ quan soạn thảo quy định hiệu lực áp dụng hiệu lực trở về trước và họ cũng không phải là không có lý khi áp dụng quy định này.
Hiện nay, trong hệ thống pháp luật nước ta đang song song tồn tại 2 văn bản luật quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đó là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004 (gọi tắt là Luật năm 2004) và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (gọi tắt là Luật năm 2008). Theo quy định của 2 văn bản luật này, thì đối với các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Trung ương, nội dung, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật thực hiện theo Luật 2008; còn các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương là Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp, thì nội dung, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngoài việc tuân thủ theo Luật năm 2004 còn được thực hiện theo Luật năm 2008. Điều này đã dẫn đến một số bất cập trong việc triển khai thực hiện các luật nói trên ở địa phương. Nhân đây tôi xin trao đổi một số vấn đề xung quanh quy định về nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật năm 2008, thì “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.
Mặt khác, tại khoản 12 Điều 2 Luật năm 2008, thì trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân”, và tại Điều 21 Luật năm 2008 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân được ban hành theo nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân”.
Như vậy, Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì “nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục” được thực hiện theo quy định của Luật năm 2004, còn các vấn đề khác như: Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản, ngôn ngữ kỹ thuật văn bản, tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật… thì được thực hiện theo quy định của Luật năm 2008. Việc cùng một lúc phải áp dụng 2 luật đã dẫn đến một số bất cập trong quá trình thực hiện, đó là:
Thứ nhất, về tính khả thi của văn bản
Khoản 2 Điều 1 Luật năm 2008 quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.
Luật năm 2004 và Luật năm 2008 đã quy định cụ thể, chi tiết các vấn đề về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản để các chủ thể có thẩm quyền tuân thủ thực hiện. Tuy nhiên, nếu trong quá trình thực hiện, các tổ chức, cá nhân thực hiện không đúng hoặc không tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà 2 luật trên quy định, thì văn bản được ban hành đó không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Đây là một vấn đề khó bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn áp dụng. Vì theo quy định trên, trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật nếu thiếu một trong các thủ tục như lấy ý kiến, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương, hoặc không gửi hồ sơ đến cơ quan tư pháp thẩm định theo quy định của pháp luật… thì văn bản đó không được coi là văn bản quy phạm pháp luật.
Thực tiễn trong những năm qua, ở địa phương việc khảo sát, lấy ý kiến góp ý của đối tượng chịu sự tác động đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ít được thực hiện, điều này xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau nhưng vấn đề cốt lõi nhất đó là kinh phí cấp riêng cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn quá khiêm tốn, thậm chí có địa phương chưa có, trong khi đó hàng năm ở một tỉnh thông thường Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành khoảng từ 40 đến 60 văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm cả nghị quyết, quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật). Đặc biệt là các năm đầu của một giai đoạn mới, sau các kỳ Đại hội Đảng để triển khai, thể chế hóa các văn kiện, nghị quyết của Đảng thành pháp luật, đòi hỏi phải ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật hơn, vì vậy, vấn đề kinh phí đã khó khăn nay lại càng khó khăn hơn dẫn đến việc thực hiện đúng quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong khảo sát, lấy ý kiến góp ý của đối tượng chịu sự tác động khó được thực hiện theo quy định của pháp luật.
Riêng việc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, khó có thể khẳng định chắc chắn rằng tất cả các địa phương trên toàn quốc thực hiện 100% văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân tỉnh ban hành được thẩm định hoặc lấy ý kiến góp ý của cơ quan tư pháp. Riêng ở tỉnh Quảng Bình, 9 tháng đầu năm 2011, ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành 05 quyết định quy phạm pháp luật, nhưng trong số đó có 04 văn bản quy phạm pháp luật được Sở Tư pháp thẩm định, 01 văn bản không qua Sở Tư pháp thẩm định. Vậy trường hợp này giải quyết ra sao khi không coi nó là văn bản quy phạm pháp luật, do đó, không thể áp dụng các biện pháp sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ hoặc đình chỉ thi hành theo Điều 9 của Luật này và nội dung của văn bản này không trái với các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành?
Hiện nay, việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP). Nhưng tại Mục 4, Chương III, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP chỉ quy định việc xử lý đối với trường hợp văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không ban hành theo đúng hình thức, thẩm quyền. Cụ thể đó là: Văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân ban hành nhưng không được ban hành bằng hình thức nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của ủy ban nhân dân; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc văn bản có thể thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện hoặc người đứng đầu các cơ quan, đơn vị thuộc ở cấp tỉnh, cấp huyện ban hành mới bị xử lý. Còn việc xử lý đối với văn bản ban hành không đúng trình tự, thủ tục thì không quy định.
Như vậy, nếu khi xác định được một văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp ban hành không đúng trình tự, thủ tục theo quy định của Luật năm 2004 không phải là văn bản quy phạm pháp luật, vậy nó thuộc loại văn bản nào? Là văn bản hành chính thông thường hay văn bản chuyên ngành, kỹ thuật?... Và như vậy, nếu áp dụng một văn bản vi phạm trình tự, thủ tục ban hành mà xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của công dân thì công dân đó có quyền khởi kiện hay không? Trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến đâu, việc xử lý đối với họ như thế nào khi để xảy ra hậu quả... Trước mắt, để hạn chế các hậu quả đáng tiếc xảy ra, rất mong các cơ quan chức năng sớm tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thực hiện đúng trình tự, thủ tục ban hành theo quy định; đồng thời các cơ quan có thẩm quyền sớm ban hành văn bản để hướng dẫn thực hiện nhằm hạn chế đến mức thấp nhất các hậu quả xảy ra, đảm bảo tính khả thi của văn bản.
Thứ hai, về quy định một văn bản có thể sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản theo quy định tại Điều 9 Luật năm 2008
Tại khoản 3 Điều 9 Luật năm 2008 quy định: “Một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành”. Nội dung này chưa được điều chỉnh trong Luật năm 2004.
Để thực hiện quy định này, hiện nay ở nhiều địa phương vẫn đang song song tồn tại hệ thống pháp luật do nhiều chủ thể ban hành, điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng nguyên nhân chính là trước đây khi chưa có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004, việc xác định chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương vẫn còn nhiều quan niệm khác nhau dẫn đến có những văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng ban hành bằng hình thức văn bản áp dụng pháp luật, có văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Uỷ ban nhân dân nhưng lại do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ban hành và ngược lại những văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân nhưng lại được Uỷ ban nhân dân ban hành... Việc thực hiện quy định này đòi hỏi các cơ quan có liên quan phải phối hợp chặt chẽ với nhau mới có thể tham mưu thực hiện tốt được, còn nếu giao cho cơ quan chủ trì soạn thảo thì khó có thể thực hiện được. Quá trình soạn thảo đòi hỏi cơ quan chủ trì phải rà soát hệ thống hóa các văn bản có liên quan đến nội dung của dự thảo văn bản cần điều chỉnh; liệt kê, lên danh mục dự kiến các văn bản, các điều khoản điểm của các văn bản sẽ bị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc hủy bỏ... Nhưng để làm được điều này, đòi hỏi phải tốn nhiều thời gian, công sức, trí tuệ, đồng thời các dữ liệu, cơ sở vật chất phục vụ cho việc rà soát phải đầy đủ, đáp ứng yêu cầu của việc rà soát... Bên cạnh đó, để rà soát các quy định có liên quan, đòi hỏi chủ thể thực hiện phải am hiểu các quy định của pháp luật có liên quan, thường xuyên cập nhật thông tin từ các văn bản pháp luật mới từ đó mới có thể đưa ra những đề xuất xác đáng, đúng quy định của pháp luật...
Mặt khác, trong quá trình triển khai thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, không ít các chủ thể có thẩm quyền chỉ triển khai các văn bản điều chỉnh trực tiếp đến công việc cần triển khai mà không tìm hiểu các quy định của pháp luật có liên quan, dẫn đến một số trường hợp một số quy định của pháp luật đã hết hiệu lực những vẫn được thực hiện. ở đây, đơn cử một ví dụ nhỏ, theo quy định tại Điều 264 Luật Tố tụng hành chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2003 liên quan đến khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai... nếu người có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại liên quan đất đai trong quá trình thực hiện không tìm hiểu các quy định của pháp luật về tố tụng hành chính thì có thể dẫn đến những hậu quả đáng tiếc xảy ra.
Thứ ba, về hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật
Điều 79 Luật năm 2008 quy định về hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật như sau: Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật mới được quy định hiệu lực trở về trước. Không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau đây: Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn.
Tại khoản 2, Điều 51 Luật năm 2004 quy định: Không quy định hiệu lực trở về trước đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.
Như vậy, Luật năm 2008 cho phép quy định hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật, tuy rằng có cấm các trường hợp cụ thể nhưng Luật năm 2004 bắt buộc “không được quy định hiệu lực trở về trước của văn bản”. Trong trường hợp này việc áp dụng văn bản phải được thực hiện theo quy định tại khoản 3, Điều 83 Luật năm 2008, cụ thể: Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau. Vậy phải áp dung các quy định của Luật năm 2008 để thực hiện.
Thực tế cho thấy, quá trình thẩm định một số dự thảo văn bản không có sự thống nhất giữa cơ quan thẩm định và cơ quan soạn thảo văn bản. Một số quy định có lợi cho địa phương, cho cơ quan nhà nước và thậm chí cho một nhóm đối tượng thì cơ quan soạn thảo quy định hiệu lực áp dụng hiệu lực trở về trước và họ cũng không phải là không có lý khi áp dụng quy định này. Vậy, vấn đề này cần giải quyết sao đây?
Trên đây, chỉ là những bất cập thường gặp trong quá trình thực hiện các quy định của pháp luật có liên quan đến công tác tham mưu quản lý nhà nước về văn bản quy phạm pháp luật. Chính những bất cập đó đã làm cho các cơ quan có trách nhiệm liên quan đến công tác văn bản quy phạm pháp luật, nhất là đối với cơ quan tư pháp cấp tỉnh thường rất khó khăn trong việc thuyết phục cơ quan soạn thảo cũng như cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật thực hiện thống nhất theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nếu có ý kiến khác nhau. Thiết nghĩ, đây là vấn đề không phải không đáng quan tâm? Rất mong các cơ quan chức năng trong quá trình xây dựng dự thảo Luật Ban hành văn bản hợp nhất giữa Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cần xem xét để tham mưu cho Quốc hội ban hành một Luật mới khắc phục những hạn chế, khiếm khuyết của các Luật hiện hành
Võ Tuyết Hà
Sở Tư pháp Quảng Bình
