Gần 10 năm Luật Đất đai năm 2013 đi vào đời sống, công tác quản lý, sử dụng đất đai đã đạt được những kết quả tích cực, góp phần quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được, quá trình tổ chức thi hành Luật Đất đai năm 2013 đã bộc lộ những tồn tại, hạn chế; nguồn lực đất đai chưa được phát huy đầy đủ và bền vững; việc sử dụng đất còn lãng phí, hiệu quả thấp; khiếu nại, tố cáo, vi phạm pháp luật về đất đai còn diễn biến phức tạp; suy thoái, ô nhiễm, sạt lở đất ngày càng nghiêm trọng...

Những tồn tại, bất cập nêu trên xuất phát từ một số nguyên nhân như hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, chưa phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, yêu cầu phát triển của đất nước; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các quy hoạch có liên quan chưa bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ; giá đất chưa phản ánh thực tế thị trường; việc thực hiện pháp luật về đất đai có lúc, có nơi còn chưa nghiêm...

Sửa đổi Luật Đất đai năm 2013, cũng là chế hóa chủ trương của Đảng, hoàn thiện hành lang pháp lý nhằm khai thác và sử dụng hiệu quả nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trường nhằm khắc phục những bất cập hiện hành trong quản lý, sử dụng đất đai và cụ thể hóa các nhiệm vụ, giải pháp đã đặt ra trong Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất đai, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao.

Bài viết nghiên cứu một số nội dung liên quan đến quyền, nghĩa vụ của công dân đối với đất đai và quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất; thu hồi đất, nguyên tắc định giá đất và hội đồng thẩm định giá đất trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), từ đó, tác giả có một số kiến nghị, đề xuất nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật đất đai liên quan đến những nội dung này.

1. Về quyền, nghĩa vụ của công dân đối với đất đai

Quyền, nghĩa vụ của công dân đối với đất đai là một nội dung mới của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi[1]) so với Luật Đất đai năm 2013 và các Luật Đất đai trước. Nội dung mới này là một bước tiến trong tiến trình lập pháp, bởi vì, Nhà nước chỉ là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai mà không phải là chủ sở hữu. Đồng thời, “toàn dân” không phải là một khái niệm pháp lý[2] và người sử dụng đất - những người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất thông qua các hình thức giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đất cũng không phải là “toàn dân”. Do đó, Luật Đất đai năm 2013 và các Luật Đất đai trước chỉ quy định về quyền, trách nhiệm của Nhà nước và quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất là có khoảng trống về người chủ sở hữu đất đai thực sự[3]. Công dân Việt Nam là những người có quốc tịch Việt Nam[4] - mới là chủ sở hữu đất đai. Như vậy, điểm bất hợp lý của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, về tính xác định của chủ sở hữu được khắc phục. Cùng với đó, Nhà nước đại diện cho công dân thực hiện quyền của chủ sở hữu là hoàn toàn phù hợp về mặt pháp lý cũng như thực tiễn. Tuy nhiên, bên cạnh nội dung mới rất đáng ghi nhận này thì Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vẫn chưa thực sự hoàn thiện quy định về quyền, nghĩa vụ của công dân đối với đất đai và quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất. Cụ thể là, tại Điều 27 quy định về quyền chung và Điều 31 quy định về nghĩa vụ chung của người sử dụng đất trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) lại thiếu quy định về người sử dụng đất là công dân Việt Nam, thì đồng thời có cả quyền, nghĩa vụ của nguời sử dụng đất và quyền, nghĩa vụ của công dân đối với đất đai. Sự thiếu sót này có thể dẫn đến cách hiểu là người sử dụng đất là công dân Việt Nam chỉ có quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất mà không có quyền, nghĩa vụ của công dân đối với đất đai làm mất ý nghĩa của nội dung mới về quy định trong luật quyền, nghĩa vụ của công dân đối với đất đai như đã phân tích ở trên. Do vậy, cơ quan chủ trì soạn thảo cần bổ sung quy định người sử dụng đất là công dân Việt Nam, đồng thời có quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất.

2. Về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Thứ nhất, về giải thích các dự án thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng:

Một điểm mới so với Luật Đất đai năm 2013 là Điều 78 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã giải thích các dự án Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là các dự án phát huy nguồn lực đất đai, nâng cao hiệu quả sử dụng đất, thực hiện chính sách về phát triển hạ tầng, đô thị, nông nghiệp, nông thôn; giải quyết các vấn đề chính sách xã hội, bảo vệ môi trường, bảo tồn di sản văn hóa, phân bổ công bằng, hài hòa giá trị tăng thêm từ đất, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, nhằm phát triển kinh tế của đất nước, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tuy nhiên, cách giải thích lại chưa đầy đủ. Theo đó, nội dung “… thực hiện chính sách về phát triển hạ tầng, đô thị, nông nghiệp, nông thôn” là thiếu đi mất đi lĩnh vực công nghiệp vốn là một trong những trụ cột của nền kinh tế đất nước hiện nay[5]. Sự thiếu sót này có thể ảnh hưởng đến việc thực hiện mục tiêu phát triển nền công nghiệp nước ta theo hướng hiện đại được xác định tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng[6], bởi lẽ, nếu không có quỹ đất sạch thì các dự án khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao,… không thể triển khai thực tế. Do vậy, cơ quan chủ trì soạn thảo cần phải bổ sung lĩnh vực công nghiệp trong quy định này.

Thứ hai, về các dự án nhà nước để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

So với Luật Đất đai năm 2013, tại điểm d khoản 2 Điều 78 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã quy định thêm trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án xây dựng cơ sở tôn giáo. Vì thực tiễn trong thời gian qua đã có các dự án xây dựng cơ sở tôn giáo kết hợp với du lịch tâm linh quy mô lớn được triển khai trên cả nước như: Bái Đính (Ninh Bình), Tam Chúc (Hà Nam), Hồ Núi Cốc (Thái Nguyên), Cái Tráp (Hải Phòng), Lũng Cú (Hà Giang), Ma Thiên Lãnh (Tây Ninh), Bà Chúa Xứ (An Giang), Núi Cô Tiên (Khánh Hòa), Lạc Thủy (Hòa Bình),… các dự án này đã và đang đem lại hiệu quả lớn về kinh tế cho các địa phương và các nhà đầu tư[7]. Tuy nhiên, việc quy định Nhà nước thu hồi đất để xây dựng các dự án xây dựng cơ sở tôn giáo theo tác giả là không phù hợp. Bởi vì, cũng từ thực tế, việc xây dựng cơ sở tôn giáo kết hợp với du lịch tâm linh quy mô lớn đã được triển khai mặc dù đem lại hiệu quả kinh tế, nhưng “cái giá” phải đánh đổi đó là phá vỡ cảnh quan tự nhiên, biến đổi hệ sinh thái tại khu vực thực hiện dự án và ô nhiễm môi trường.

Đồng thời, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) bỏ quy định Nhà nước thu hồi đất đối trường hợp thực hiện các dự án “công trình di tích lịch sử - văn hoá, danh lam thắng cảnh được xếp hạng…” tại điểm b khoản 1 Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 là không phù hợp, bởi lẽ, trong thực tiễn, nếu như chúng ta phát hiện ra các di tích, di chỉ khảo cổ có ý nghĩa quan trọng đối với lịch sử - văn hóa cần phải bảo tồn thì sẽ giải quyết như thế nào khi mà cơ sở tôn giáo có thể không phải và không thể bao quát được phạm vi “công trình di tích lịch sử - văn hoá, danh lam thắng cảnh được xếp hạng…”. Do vậy, cơ quan chủ trì soạn thảo cần phải điều chỉnh theo hướng loại bỏ trường hợp thu hồi đất để thực hiện dự án xây dựng cơ sở tôn giáo và giữ lại quy định tại điểm b khoản 1 Điều 62 Luật Đất đai năm 2013.

Thêm vào đó, nhìn một cách tổng thể thì các dự án Nhà nước thu hồi đất tại Điều 78 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) có phạm vi rất rộng, chưa phù hợp với mục đích thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng mà mang tính kinh doanh, đem lại lợi ích cho các chủ đầu tư nhiều hơn. Cụ thể là, dự án xây dựng nhà ở xã hội, dự án xây dựng chợ tại các xã vùng nông thôn, dự án đô thị sử dụng các loại đất không phải là đất ở, dự án nhà ở thương mại sử dụng các loại đất không phải là đất ở. Thực tiễn thi hành Luật Đất đai năm 2013 cho thấy, mâu thuẫn, tranh chấp, khiếu kiện xảy ra khi Nhà nước thu hồi đất cũng chủ yếu là các trường hợp này, bởi vì, người có đất bị thu hồi không đồng thuận với việc đất của họ đang sử dụng bị thu hồi để thực hiện các dự án có tính chất kinh doanh, kinh tế hơn là phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng và phải nhận mức bồi thường với giá đất thấp hơn rất nhiều lần so với giá đất khi dự án đã được hoàn thiện bán ra thị trường[8]. Các dự án này nên được thực hiện bằng cơ chế thỏa thuận với người sử dụng đất mà không nên thực hiện bằng cơ chế Nhà nước thu hồi đất để hài hòa lợi ích của người có đất bị thu hồi với chủ đầu tư dự án bảo đảm sự ổn định xã hội, chống tham nhũng, tiêu cực[9], phát triển kinh tế đất nước.

3. Về nguyên tắc định giá đất và hội đồng thẩm định giá đất

So với Luật Đất đai năm 2013, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã bổ sung nguyên tắc: “Bảo đảm tính độc lập về chuyên môn nghiệp vụ, trung thực, khách quan của kết quả định giá đất giữa cơ quan định giá, cơ quan thẩm định và cơ quan quyết định” tại điểm đ khoản 1 Điều 153, điều này là rất cần thiết để giá đất được xác định chính xác, ngăn chặn tình trạng thông đồng, tiêu cực để trục lợi trong định giá đất đã xảy ra trong thực tiễn[10]. Tuy nhiên, quy định tại Điều 156 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) về hội đồng thẩm định giá đất với thành phần cũng bao gồm đại diện của cơ quan định giá, cơ quan quyết định giá đất thì dường như nguyên tắc này khó có thể được hiện thực hóa. Thêm vào đó, việc định giá đất thực hiện theo tiêu chí “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường quyền sử dụng đất trong điều kiện bình thường” mà không phải là giá đất trên thị trường vốn được nhiều lần đề xuất quy định trong Luật Đất đai[11], cho nên giá đất vẫn chịu ảnh hưởng bởi đánh giá, quyết định của các thành viên hội đồng thẩm định nên chắc chắn việc định giá đất vẫn có thể xảy ra những tiêu cực. Bởi vậy, cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu, chỉnh sửa quy định này theo hướng hội đồng thẩm định giá đất không bao gồm đại diện các cơ quan cơ quan định giá, cơ quan quyết định giá đất để có thể hoàn toàn độc lập về chuyên môn nghiệp vụ, trung thực, khách quan trong thẩm định giá đất.

TS. Nguyễn Thành Luân

Phó Trưởng Khoa Luật và Lý luận chính trị, Trường Đại học Thủy Lợi

[1]. Cổng thông tin điện tử Chính phủ, Toàn văn Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) - Lấy ý kiến lần 2, https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-du-thao-luat-dat-dai-sua-doi-lay-y-kien-lan-hai 11923010312182186.htm, truy cập ngày 14/3/2023.

[2]. Nguyễn Thành Luân (2018), Hoàn thiện Luật Đất đai năm 2013 nhằm bảo đảm lợi ích người sử dụng đất nông nghiệp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 17(369).

[3]. Nguyễn Thành Luân (2023), Những vấn đề lý luận và thực tiễn về quyền sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam, Sách chuyên khảo, Nxb. Công an nhân dân.

[4]. Điều 1 Luật Quốc tịch Việt Nam 2008.

[5]. Về cơ cấu nền kinh tế của nước ta năm 2022, khu vực nông, lâm nghiệp và thủy sản chiếm tỷ trọng 11,88%; khu vực công nghiệp và xây dựng chiếm 38,26%; khu vực dịch vụ chiếm 41,33%; thuế sản phẩm trừ trợ cấp sản phẩm chiếm 8,53%. Xem thêm: Tổng cục Thống kê (2022), Thông cáo báo chí về tình hình kinh tế - xã hội quý IV và năm 2022, https://www.gso.gov.vn/tin-tuc-thong-ke/2022/12/thong-cao-bao-chi-ve-tinh-hinh-kinh-te-xa-hoi-quy-iv-va-nam-2022/#:~:text=GDP%20b%C3%ACnh%20qu%C3%A2n%20%C4%91%E1%BA%A7u%20ng%C6%B0%E1%BB%9Di,USD%20so%20v%E1%BB%9Bi%20n%C4%83m%202021,truy cập ngày 29/12/2022.

[6]. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Toàn văn Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, https:// baochinhphu.vn/toan-van-nghi-quyet-dai-hoi-dai-bieu-toan-quoc-lan-thu-xiii-cua-dang-102288263.htm, truy cập ngày 26/02/2021.

[7]. Thiên Điểu & Nam Trần (2022), Bất chấp mưa rét, hàng vạn người đổ về Bái Đính, Tam Chúc, Tràng An, https://tuoitre.vn/bat-chap-mua-ret-hang-van-nguoi-do-ve-bai-dinh-tam-chuc-trang-an-20220206152732147.htm, truy cập ngày 06/02/2023.

[8]. Luan Nguyen (2022), “Evaluation of Vietnam’s Current Legal Provisions on State Land Acquisition: Amending the Law to Combat Corruption and Promote Socioeconomic Development”, Passagens: International Review of Political History and Legal Culture, Vo.14(1), DOI: https://doi.org/10.15175/1984-2503-202214102.

[9]. Nguyen Thanh Luan (2021) “Prohibiting an activity when it cannot be managed by law: Legislative trends toward complex and sensitive economic and social activities in Vietnam today”, Oñati Socio-Legal Series, 11(6(S), pp. S254-S267. Available at: https://opo.iisj.net/index.php/osls/article/view/1313 (Accessed: 16 May 2023).

[10]. Trần Linh Huân, Nguyễn Phạm Thanh Hoa (2022), Việc định giá đất ở Việt Nam hiện nay - Bất cập và một số kiến nghị hoàn thiện, Tạp chí Ngân hàng, https://tapchinganhang.gov.vn/viec-dinh-gia-dat-o-viet-nam-hien-nay-bat-cap-va-mot-so-kien-nghi-hoan-thien.htm, truy cập ngày 09/8/2022.

[11]. Nguyen Thanh Luan (2020), Proposals to amend the law on land prices in Vietnam today, The European Proceedings ofSocial and Behavioural Sciences (EpSBS), e-ISSN: 2357-1330, DOI: 10.15405/epsbs.2020.10.05.86.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 384), tháng 7/2023)