1. Khái quát chung
Trong những năm qua, cùng với việc đẩy mạnh tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị), Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 (Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị), công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Tuy nhiên, bên cạnh đó còn nhiều vấn đề đang đặt ra như hệ thống pháp luật còn rất phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc, với nhiều chủ thể ban hành nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật; số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành rất lớn và có xu hướng tiếp tục gia tăng. Thực tế áp dụng pháp luật cho thấy, trong lĩnh vực pháp luật, tình trạng phổ biến là các quy định còn tản mát, phân tán trong nhiều văn bản. Người dân, doanh nghiệp rất khó khăn trong tiếp cận các quy định. Có trường hợp, chính cơ quan ban hành văn bản cũng không xác định được giá trị hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành; thậm chí, các cơ quan nhà nước có quan điểm khác nhau về hiệu lực của một văn bản quy phạm pháp luật cũng là hiện tượng không hiếm thấy.

Để khắc phục những vấn đề trên, ngày 16/4/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật (gọi tắt là Pháp lệnh). Đây là lần đầu tiên Việt Nam chính thức áp dụng kỹ thuật pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật và được kỳ vọng là một trong những biện pháp góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng mức độ tiếp cận pháp luật của người dân.

Điều 4 Pháp lệnh xác định pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật được thực hiện đối với các văn bản quy phạm pháp luật ở cấp trung ương và do các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương, đồng thời, xác định thẩm quyền thực hiện pháp điển, gồm: Bộ, cơ quan ngang bộ; Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước; Văn phòng Quốc hội; Văn phòng Chủ tịch nước. Trong đó, hoạt động tổ chức triển khai thực hiện pháp điển tại bộ, cơ quan ngang bộ đóng vai trò quan trọng trong việc đẩy nhanh lộ trình thực hiện pháp điển cũng như việc hoàn thành Bộ pháp điển chính thức của Nhà nước, để tạo điều kiện cho các cơ quan nhà nước, tổ chức, doanh nghiệp và công dân tra cứu khi áp dụng và thực hiện pháp luật. Nhận thức được tầm quan trọng của bộ, cơ quan ngang bộ trong công tác pháp điển và giá trị của Bộ pháp điển, ngay sau khi Pháp lệnh có hiệu lực, Bộ Quốc phòng đã quan tâm chỉ đạo để triển khai công tác này.

Theo Quyết định số 843/QĐ-TTg ngày 06/6/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục các đề mục trong mỗi chủ đề và phân công cơ quan thực hiện pháp điển theo các chủ đề, Bộ Quốc phòng được phân công chủ trì thực hiện pháp điển 18 đề mục thuộc 02 chủ đề: An ninh quốc gia (02 đề mục); quốc phòng (16 đề mục).

Từ năm 2015, Bộ Quốc phòng đã bắt đầu tổ chức triển khai thực hiện công tác pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Trong thời gian hơn 04 năm thực hiện công tác pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật về quốc phòng và an ninh quốc gia, Bộ Quốc phòng bước đầu đạt được kết quả nhất định. Tuy nhiên, do công tác pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật là một hoạt động mới, khó, vừa làm vừa học và tích lũy kinh nghiệm nên trong quá trình tổ chức triển khai thực hiện, Bộ Quốc phòng cũng không tránh khỏi những khó khăn, vướng mắc ban đầu.

2. Một số kết quả đạt được trong công tác pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật của Bộ Quốc phòng

2.1. Công tác chỉ đạo của Bộ Quốc phòng triển khai thực hiện công tác pháp điển

Xác định pháp điển là một nhiệm vụ thường xuyên, để triển khai thực hiện Pháp lệnh, Quyết định số 843/QĐ-TTg ngày 06/6/2014 và Quyết định số 1267/QĐ-TTg ngày 29/7/2014 của Thủ tướng Chính phủ, trong công tác chỉ đạo, điều hành, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng đã ban hành: Kế hoạch triển khai thực hiện pháp điển các đề mục thuộc chủ đề quốc phòng và an ninh quốc gia thuộc trách nhiệm của Bộ Quốc phòng kèm theo Quyết định số 3935/QĐ-BQP ngày 01/10/2014; Thông tư số 01/2015/TT-BQP ngày 12/01/2015 quy định về công tác phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong thực hiện pháp điển các đề mục thuộc trách nhiệm pháp điển của Bộ Quốc phòng để triển khai thực hiện công tác pháp điển trong Bộ Quốc phòng bảo đảm tính thống nhất, hiệu lực, hiệu quả.

Để công tác pháp điển triển khai bảo đảm chất lượng, hiệu quả, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng đã giao một đồng chí Thứ trưởng Bộ Quốc phòng trực tiếp chỉ đạo. Vụ Pháp chế Bộ Quốc phòng chủ trì thực hiện pháp điển đối với 18 đề mục thuộc 02 chủ đề quốc phòng và an ninh quốc gia; các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ Quốc phòng có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với Vụ Pháp chế trong tập hợp văn bản, rà soát, đề nghị cấp có thẩm quyền xử lý văn bản trước khi đưa vào pháp điển các đề mục thuộc trách nhiệm pháp điển của Bộ Quốc phòng hoặc theo đề nghị của các bộ, ngành pháp điển đối với nội dung thuộc trách nhiệm của Bộ Quốc phòng.

2.2. Chuẩn bị các điều kiện cần thiết bảo đảm cho việc triển khai thực hiện công tác pháp điển của Bộ Quốc phòng

Bộ Quốc phòng đánh giá pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật là một công tác mới, phức tạp, đòi hỏi có đội ngũ cán bộ có đủ năng lực, trình độ và sự phối hợp chặt chẽ của tất các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ Quốc phòng. Trên cơ sở đánh giá trên, Bộ Quốc phòng đã tổ chức tập huấn các chuyên đề nghiệp vụ chuyên sâu liên quan đến công tác pháp điển, gồm: Nghiệp vụ kiểm tra, xử lý văn bản; rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, trong đó chú trọng rà soát, hệ thống hóa theo ngành, lĩnh vực lấy tên đề mục để hệ thống hóa; nghiệp vụ hợp nhất văn bản để phục vụ cho công tác pháp điển 18 đề mục thuộc 02 chủ đề quốc phòng và an ninh quốc gia.

Đối với từng đề mục, Bộ Quốc phòng ban hành kế hoạch triển khai thực hiện, nội dung quy định cụ thể mục đích, yêu cầu, cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp, thời gian gửi Bộ Tư pháp thẩm định, thời gian trình Bộ trưởng Bộ Quốc phòng ký xác thực, trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị liên quan, kinh phí bảo đảm. Quá trình thực hiện, Vụ Pháp chế vừa là cơ quan chủ trì thực hiện pháp điển, vừa là cơ quan đôn đốc, kiểm tra các cơ quan, đơn vị triển khai thực hiện kế hoạch, trong đó tập trung vào nội dung tập hợp văn bản, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, xử lý văn bản.

2.3. Chú trọng công tác phối hợp của các cơ quan, đơn vị trong tập hợp, thu thập, rà soát và xử lý văn bản phục vụ cho pháp điển theo đề mục là yếu tố quyết định đến chất lượng, hiệu quả pháp điển

Khi triển khai thực hiện pháp điển đối với 18 đề mục thuộc 02 chủ đề quốc phòng và an ninh quốc gia, Bộ Quốc phòng vừa hoàn thành công tác rà soát và hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Quốc phòng đến ngày 31/12/2013 (Quyết định số 5215/QĐ-BQP ngày 03/12/2014 của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng), đây là điều thuận lợi cho công tác pháp điển. Tuy nhiên, ngoài kết quả rà soát, hệ thống hóa kỳ đầu trên, vẫn đòi hỏi phải rà soát bổ sung văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến đề mục pháp điển đến thời điểm triển khai pháp điển.

Bộ Quốc phòng đã giao Vụ Pháp chế là đơn vị đầu mối chủ trì, phối hợp cùng các cơ quan, đơn vị có liên quan thuộc Bộ tiến hành tập hợp, thu thập và phân loại văn bản quy phạm pháp luật theo các đề mục pháp điển thuộc trách nhiệm thực hiện của Bộ Quốc phòng và danh mục văn bản liên quan đến các đề mục thuộc trách nhiệm pháp điển của các bộ, ngành khác.

Trên cơ sở kết quả tập hợp, thu thập và phân loại văn bản, Vụ Pháp chế đề xuất lãnh đạo Bộ Quốc phòng giao nhiệm vụ các cơ quan, đơn vị giúp Bộ quản lý ngành, lĩnh vực, cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo tiến hành rà soát, xử lý hoặc kiến nghị xử lý đối với các quy phạm pháp luật có mẫu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp với thực tế trước khi đưa vào pháp điển.

Hiện nay, tính đến ngày 31/6/2019, Bộ Quốc phòng đã tiến hành rà soát, phân loại được trên 2.300 văn bản theo các tiêu chí để phục vụ thực hiện pháp điển theo đề mục, gồm: Cơ quan chủ trì soạn thảo; hiệu lực của văn bản được rà soát; văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; văn bản có nội dung liên quan đến văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; phát hiện những quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp với thực tế; đề xuất, kiến nghị.

2.4. Một số kết quả bước đầu của Bộ Quốc phòng trong pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

Thực hiện Kế hoạch triển khai thực hiện pháp điển các đề mục thuộc chủ đề quốc phòng và an ninh quốc gia thuộc trách nhiệm của Bộ Quốc phòng kèm theo Quyết định số 3935/QĐ-BQP ngày 01/10/2014 của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, đến nay, Bộ Quốc phòng đã thực hiện pháp điển xong 15 đề mục thuộc 02 chủ đề quốc phòng và an ninh quốc gia, gửi Bộ Tư pháp trình Thủ tướng phê duyệt, gồm: Bảo vệ công trình quốc phòng và khu quân sự; Bộ đội biên phòng; công nghiệp quốc phòng; dân quân tự vệ; động viên công nghiệp; giáo dục quốc phòng và an ninh; lực lượng Cảnh sát biển; lực lượng dự bị động viên; một số chế độ đối với đối tượng tham gia chiến tranh bảo vệ Tổ quốc, làm nhiệm vụ quốc tế ở Campuchia, giúp bạn Lào sau ngày 30/4/1975 có từ đủ 20 năm trở lên phục vụ trong quân đội, công an đã phục viên, xuất ngũ, thôi việc; nghĩa vụ quân sự; quân nhân chuyên nghiệp trong Quân đội nhân dân Việt Nam; quốc phòng; sĩ quan Quân đội nhân dân Việt Nam; thực hiện chế độ hưu trí đối với quân nhân trực tiếp tham gia kháng chiến chống Mỹ cứu nước từ ngày 30/4/1975 trở về trước có 20 năm trở lên phục vụ quân đội đã phục viên, xuất ngũ; biên giới quốc gia; cơ yếu.

Ngày 18/5/2019, Bộ Quốc phòng có văn bản đề nghị Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ loại ra khỏi Bộ pháp điển đối với 02 đề mục, gồm: Tiêu chuẩn vật chất hậu cần đối với quân nhân tại ngũ và công tác phòng không nhân dân, lý do văn bản thay thế thuộc danh mục mật[1]. Như vậy, Bộ Quốc phòng có trách nhiệm pháp điển 16 đề mục thuộc 02 chủ đề quốc phòng và an ninh quốc gia. Hiện nay, Bộ Quốc phòng chỉ còn đề mục “biên giới quốc gia” đang được xây dựng kế hoạch, tập hợp, rà soát văn bản liên quan đến đề mục để triển khai thực hiện. Dự kiến Bộ Quốc phòng gửi hồ sơ đến Bộ Tư pháp thẩm định trong tháng 12/2019. Như vậy, theo lộ trình, Bộ Quốc phòng hoàn thành trước thời hạn theo quy định của Thủ tướng Chính phủ giao.

3. Một số kinh nghiệm, khó khăn và đề xuất nâng cao hiệu quả pháp điển

3.1. Một số kinh nghiệm triển khai thực hiện pháp điển của Bộ Quốc phòng

Với những kết quả đã đạt được trong triển khai thực hiện pháp điển, Bộ Quốc phòng đã đúc rút ra một số kinh nghiệm thực tiễn để góp phần xây dựng Bộ pháp điển kịp thời và hiệu quả.

Thứ nhất, tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo quyết liệt của lãnh đạo Bộ Quốc phòng, đi đôi với đề cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong quán triệt và triển khai thực hiện pháp điển các đề mục thuộc trách nhiệm của Bộ Quốc phòng. Đây là yếu tố quyết định đến chất lượng, lộ trình pháp điển đối các đề mục thuộc trách nhiệm của Bộ Quốc phòng nói chung và pháp điển đối với từng đề mục nói riêng.

Thứ hai, Vụ Pháp chế là cơ quan chủ trì pháp điển các đề mục, vì Vụ Pháp chế là cơ quan tham mưu với lãnh đạo Bộ Quốc phòng triển khai công tác pháp điển, vừa là cơ quan chủ trì thực hiện pháp điển các đề mục, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan, đơn vị trong việc tập hợp, rà soát, đề nghị xử lý văn bản trước khi đưa vào pháp điển. Do đó, lãnh đạo Bộ Quốc phòng sẽ nắm chắc tình hình triển khai công tác pháp điển để chỉ đạo kịp thời bảo đảm chất lượng, tiến độ theo kế hoạch.

Thứ ba, bảo đảm sự phối hợp hiệu quả giữa Vụ Pháp chế với các cơ quan, đơn vị liên quan trong tập hợp, rà soát văn bản pháp điển: Thực tiễn triển khai thực hiện pháp điển theo đề mục của Bộ Quốc phòng cho thấy, để việc pháp điển theo đề mục được thuận lợi, tuân thủ đúng quy định của Pháp lệnh và các văn bản hướng dẫn thi hành thì bước rà soát, hợp nhất, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đề mục pháp điển rất quan trọng. Cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản, cơ quan giúp Bộ Quốc phòng thực hiện quản lý ngành, lĩnh vực liên quan đến đề mục là các cơ quan có vị trí quan trọng trong việc tập hợp, rà soát toàn bộ văn bản do Bộ Quốc phòng chủ trì soạn thảo theo các tiêu chí quy định tại Điều 6 Thông tư số 13/2014/TT-BTP ngày 29/4/2014 của Bộ Tư pháp hướng dẫn việc thực hiện pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật và một số tiêu chí khác như văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; văn bản có điều hướng dẫn thi hành nhiều điều của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn (nếu có); ngoài ra, trung tâm lưu trữ Bộ Quốc phòng cũng là cơ quan có vị trí quan trọng trong việc tập hợp những văn bản được ban hành từ trước năm 2005 và những văn bản cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản, cơ quan giúp Bộ Quốc phòng thực hiện quản lý ngành, lĩnh vực không tập hợp được.

Thứ tư, tham gia đầy đủ các hội nghị tập huấn, trao đổi kinh nghiệm pháp điển do Bộ Tư pháp tổ chức; đồng thời, phối hợp chặt chẽ, trao đổi những khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực hiện pháp điển đối với từng đề mục với Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp, đây cũng là yếu tố quan trọng giúp Bộ Quốc phòng đạt được kết quả pháp điển như hiện nay.

3.2. Một số khó khăn, vướng mắc và đề xuất nâng cao hiệu quả công tác pháp điển qua quá trình thực hiện pháp điển tại Bộ Quốc phòng

3.2.1. Khó khăn, vướng mắc

Hoạt động pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật là một hoạt động mới, phức tạp, do vậy, trong quá trình thực hiện pháp điển, Bộ Quốc phòng cũng không tránh khỏi những khó khăn, vướng mắc như:

- Công tác thu thập văn bản để thực hiện pháp điển, văn bản gốc để gửi thẩm định đối với một số văn bản thuộc đề mục pháp điển được ban hành trước năm 2005 còn nhiều khó khăn.

- Vướng mắc về kỹ thuật thực hiện pháp điển đối với những văn bản không được bố cục theo chương, mục, điều, khoản, điểm hoặc được bố cục theo điều, khoản, điểm nhưng không có tiêu đề của điều hoặc không có quy định về hiệu lực thi hành trong văn bản... Do vậy, khi thực hiện pháp điển đối với văn bản này, Bộ Quốc phòng gặp khó khăn về kỹ thuật đánh số điều pháp điển.

3.2.2. Đề xuất

- Tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo quyết liệt của Thủ tướng Chính phủ đối với các bộ, ngành trong triển khai thực hiện Quyết định số 891/QĐ-TTg ngày 17/7/2019 về việc phê duyệt Danh mục các đề mục trong mỗi chủ đề và phân công cơ quan thực hiện pháp điển theo các đề mục.

- Tổ chức các lớp tập huấn chuyên sâu để hướng dẫn, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ về công tác pháp điển cho các cán bộ pháp chế các bộ, ngành; đồng thời, tăng cường sự phối hợp, trao đổi giữa tổ chức pháp chế các bộ, ngành với Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp trong suốt quá trình thực hiện pháp điển.

- Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh để nâng cao giá trị của Bộ pháp điển có giá trị như bản gốc, như văn bản quy phạm pháp luật được đăng tải trên Công báo quy định tại Điều 87 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

- Trước mắt, sớm xây dựng, ban hành Quy chế phối hợp trong việc thực hiện pháp điển giữa các bộ, ngành để bảo đảm cho quá trình tổ chức, triển khai trong thực tiễn được thuận lợi và thống nhất. Về lâu dài, sau khi xây dựng xong Bộ pháp điển, đề nghị sửa đổi, bổ sung pháp lệnh, trong đó giao Bộ Tư pháp chủ trì và phối hợp với các bộ, ngành liên quan thực hiện pháp điển các đề mục mới, cập nhật quy phạm pháp luật mới ban hành, vì khối lượng công việc pháp điển, cập nhật quy phạm pháp luật mới không nhiều để bảo đảm tính kịp thời, chất lượng, hiệu quả.

Đại tá Nguyễn Văn Thông

Vụ Pháp chế, Bộ Quốc phòng