Những biến đổi trong hệ thống pháp luật Việt Nam về vấn đề tín ngưỡng, tôn giáo

1. Vấn đề tín ngưỡng, tôn giáo trong quy định của pháp luật Việt Nam từ năm 2004 đến năm 2013

1.1. Về quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo

Quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo là một trong những quyền cơ bản của con người, thuộc nhóm quyền dân sự và chính trị, được ghi nhận trong pháp luật quốc tế về quyền con người cũng như trong pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, trong điều kiện đổi mới, phát triển và hội nhập quốc tế có thể thấy, hệ thống các quy định pháp luật trong lĩnh vực tín ngưỡng, tôn giáo đã ngày càng được hoàn thiện, cụ thể:

(i) Trong Hiến pháp và các văn bản luật

Quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo trước hết được ghi nhận tại Điều 70, Hiến pháp năm 1992, trong đó khẳng định: “Công dân có quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo, theo hoặc không theo một tôn giáo nào. Các tôn giáo đều bình đẳng trước pháp luật. Những nơi thờ tự của các tín ngưỡng, tôn giáo được pháp luật bảo hộ. Không ai được xâm phạm tự do tín ngưỡng, tôn giáo hoặc lợi dụng tín ngưỡng, tôn giáo để làm trái pháp luật và chính sách của Nhà nước”.

Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định về quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của công dân: “Cá nhân có quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo theo hoặc không theo một tôn giáo nào. Không ai được xâm phạm tự do tín ngưỡng, tôn giáo, hoặc lợi dụng tín ngưỡng tôn giáo để xâm phạm lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác”.

Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 quy định: Tố tụng hình sự tiến hành theo nguyên tắc mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật, không phân biệt dân tộc, nam nữ, tín ngưỡng, tôn giáo... Bất cứ người nào phạm tội đều bị xử lý theo pháp luật.

Bộ luật Hình sự sửa đổi năm 2009 quy định tại Điều 87 về tội phá hoại chính sách đoàn kết, trong đó có hành vi “gây chia rẽ người theo tôn giáo với người không theo tôn giáo, chia rẽ các tín đồ tôn giáo với chính quyền nhân dân, với các tổ chức xã hội”, thì bị phạt tù từ 05 năm đến 15 năm và Điều 129 về tội xâm phạm quyền tự do hội họp, quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo quy định: “Người nào có hành vi cản trở công dân thực hiện quyền hội họp, quyền lập hội phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của nhân dân, quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo, theo hoặc không theo một tôn giáo nào đã bị xử lý kỷ luật hoặc xử phạt hành chính về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị phạt cảnh cáo, cải tạo không giam giữ đến một năm hoặc phạt tù từ ba tháng đến một năm”.

(ii) Trong các văn bản dưới luật

Để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 1992, Pháp lệnh Tín ngưỡng, Tôn giáo năm 2004 đã quy định: “Công dân có quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo, theo hoặc không theo một tôn giáo nào. Nhà nước bảo đảm quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của công dân. Không ai được xâm phạm quyền tự do ấy”.

Ngày 01/3/2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 22/2005/NĐ-CP để hướng dẫn một số điều của Pháp lệnh Tín ngưỡng, Tôn giáo (Nghị định số 22/2005/NĐ-CP). Tuy nhiên, trước những thay đổi của đời sống xã hội, một số quy định trong Nghị định số 22/2005/NĐ-CP đã bộc lộ những bất cập. Những bất cập này về cơ bản đã được sửa đổi, bổ sung trong Nghị định số 92/2012/NĐ-CP ngày 8/11/2012 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Pháp lệnh Tín ngưỡng, Tôn giáo.

Có thể nói đây sự biến đổi quan trọng của pháp luật Việt Nam về vấn đề tôn giáo, tín ngưỡng. Điều này cho thấy, pháp luật về tín ngưỡng, tôn giáo càng ngày càng được quy định đầy đủ, cũng như những cơ chế đảm bảo quyền tín ngưỡng, tôn giáo không ngừng được hoàn thiện, bảo đảm sự tương thích của pháp luật Việt Nam với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

1.2. Vấn đề đất đai của cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng

Một sự biến đổi quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam về vấn đề tín ngưỡng, tôn giáo chính là những quy định mang tính đột phá về vấn đề đất đai của cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng được quy định trong Luật Đất đai năm 2003.

Lần đầu tiên pháp luật đất đai đã đưa cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng trở thành một trong những chủ thể của quyền sử dụng đất và cũng nêu rõ khái niệm thế nào là cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng tại các khoản 3 và 4 Điều 9 Luật Đất đai năm 2003[1]. Bên cạnh đó, Luật Đất đai năm 2003 còn quy định rõ một số vấn đề cụ thể sau:

(i) Đất của cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng theo quy định của Luật là loại đất phi nông nghiệp do Nhà nước giao và không phải đóng tiền sử dụng đất (khoản 7 Điều 33) và do vậy sẽ không được chuyển nhượng, tặng cho, thế chấp, để lại thừa kế, cũng như không được nhận thừa kế, tặng cho.

(ii) Kế thừa các quy định của các văn bản pháp luật trước đó quy định rõ hơn về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng (tại các điều 50, 51, 99, 100...)

Trên cơ sở quy định của Luật Đất đai năm 2003, Pháp lệnh Tín ngưỡng, Tôn giáo năm 2004 cũng quy định thế nào là cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng và đất của cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo. Cụ thể tại khoản 2 và khoản 7 Điều 3 của Pháp lệnh Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2004 quy định: “Cơ sở tín ngưỡng là nơi thực hiện hoạt động tín ngưỡng của cộng đồng, bao gồm đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ và những cơ sở tương tự khác”; “Cơ sở tôn giáo là nơi thờ tự, tu hành, nơi đào tạo người chuyên hoạt động tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và những cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước công nhận”.

Như vậy có thể thấy, các quy định pháp luật về tín ngưỡng, tôn giáo từ Luật cho đến Pháp lệnh đã không có sự đồng nhất từ khái niệm từ khái niệm về tín ngưỡng, tôn giáo, chính vì vậy đã không đảm bảo được quyền của các cơ sở tôn giáo, cơ sở tín ngưỡng. Đây chính là mặt hạn chế của pháp luật về tín ngưỡng, tôn giáo trong giai đoạn này.

Về đất của cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo được quy định tại Điều 27 của Pháp lệnh Tín ngưỡng, Tôn giáo năm 2004[2]. Ngoài ra, còn có các nghị định, thông tư hướng đẫn thi hành về thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo. Tuy nhiên, chính vì các văn bản hướng dẫn này không quy định rõ chủ thể trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là ai nên các cơ quan cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ghi tên người trụ trì chùa, dẫn đến khi người trụ trì mất, hay chuyển sang trụ trì chùa khác thì dễ xảy ra tranh chấp.

Như vậy có thể thấy, trong giai đoạn này các quy định pháp luật về vấn đề tôn giáo, tín ngưỡng còn tản mạn, các văn bản điều chỉnh còn mâu thuẫn chưa thống nhất, dẫn đễn các cách hiểu khác nhau và dễ xảy ra tranh chấp, nhất là tranh chấp về đất đai của các cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng.

2. Biến đổi của các quy định pháp luật trong lĩnh vực tín ngưỡng, tôn giáo từ năm 2013 đến nay

2.1. Về quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo

Hiến pháp năm 2013 được thông qua đã có nhiều nội dung mới được bổ sung liên quan đến tín ngưỡng, tôn giáo; trong đó, đã khẳng định rõ hơn việc bảo đảm quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của nhân dân. Điều 24 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Mọi người có quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo, theo hoặc không theo một tôn giáo nào, các tôn giáo bình đẳng trước pháp luật. Nhà nước tôn trọng và bảo hộ quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo. Không ai được xâm phạm tự do tín ngưỡng, tôn giáo hoặc lợi dụng tín ngưỡng, tôn giáo để vi phạm pháp luật”. Cụ thể hóa quy định này, Bộ luật Hình sự năm 2015 đã dành riêng 01 điều khoản quy định về tội xâm phạm quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của người khác (Điều 164)[3]. Đây là bước tiến bộ của quy định pháp luật trong lĩnh vực tín ngưỡng, tôn giáo. Bên cạnh đó, ngày 18/11/2016 Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo đã được Quốc hội thảo luận và thông qua tại kỳ họp thứ hai, khóa XIV. Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo năm 2016 gồm 9 chương, 8 mục và 68 điều quy định rõ về: Quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo; hoạt động tín ngưỡng, hoạt động tôn giáo; tổ chức tôn giáo; quyền và nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động tín ngưỡng, hoạt động tôn giáo; áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc bảo đảm và thực hiện quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo. Ngoài ra, Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo năm 2016 còn quy định cụ thể trách nhiệm, thẩm quyền của Chính phủ, bộ, ngành, Ủy ban nhân dân, cơ quan quản lý nhà nước về tín ngưỡng, tôn giáo các cấp trong hoạt động tín ngưỡng, tôn giáo; Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể trong việc tập hợp đồng bào có tín ngưỡng, tôn giáo và đồng bào không có tín ngưỡng, tôn giáo trong khối đại đoàn kết toàn dân tộc, góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo năm 2016 cũng có các quy định về nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân trong thực hiện quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo. Đặc biệt luật đã quy định rõ tư cách pháp nhân của các tổ chức tôn giáo. Ngày 30/12/2017 Chính phủ ban hành Nghị định số 162/2017/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo.

2.2. Về vấn đề đất đai của cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo

Theo Luật Đất đai năm 2013 thì đất của cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo đã được quy định cụ thể, rõ ràng hơn so với Luật Đất đai năm 2003, cụ thể:

Thứ nhất, bên cạnh việc khẳng định cơ sở tôn giáo, tính ngưỡng là chủ thể sử dụng đất thì Luật Đất đai năm 2013 còn nhấn mạnh 03 đặc điểm sau:

(i) Đất đai của cơ sở tôn giáo và tín ngưỡng là đất phi nông nghiệp được Nhà nước giao (kể từ thời điểm sau 01/7/2004). Ngoài ra, đối với cơ sở tôn giáo thì chủ thể sử dụng đất của cơ sở tôn giáo là tổ chức tôn giáo được Nhà nước cho phép hoạt động. Tổ chức tôn giáo nào dù tồn tại nhưng không được Nhà nước cho phép hoạt động thì đất của tổ chức này cũng không được công nhận là đất của cơ sở tôn giáo.

(ii) Đất của cơ sở tôn giáo và tín ngưỡng thuộc nhóm đất phi nông nghiệp (điểm g khoản 1 Điều 10) và không phải trả tiền sử dụng đất (khoản 5 Điều 54).

(iii) Quyền sử dụng đất của cơ sở tôn giáo và tín ngưỡng bị hạn chế. Điều đó thể hiện ở chỗ: Tổ chức được Nhà nước giao đất không được thu tiền sử dụng đất; không có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; không được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất (khoản 2 Điều 173).

Thứ hai, Luật Đất đai năm 2013 quy định rằng, đất của cơ sở tôn giáo và tín ngưỡng hình thành từ 03 nguồn gốc sau: (i) Hình thành thông qua việc Nhà nước giao quyền sử dụng đất; (ii) Hình thành thông qua việc Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất; (iii) Hình thành thông qua kết quả hòa giải thành về tranh chấp đất đai; quyết định về giải quyết tranh chấp đất đai, khiếu nại, tố cáo về đất đai; quyết định hoặc bản án của Tòa án nhân dân; quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án quy định tại điểm l khoản 1 Điều 169.

Thứ ba, về thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cơ sở tôn giáo và tín ngưỡng theo hướng bỏ 02 điều kiện (có văn bản đề nghị của tổ chức tôn giáo có cơ sở tôn giáo; có xác nhận của UBND cấp xã về nhu cầu sử dụng đất của cơ sở tôn giáo) và bổ sung thêm điều kiện (đất không có tranh chấp)[4]. Theo điểm h, điểm i Điều 5 Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của cơ sở tôn giáo ghi tên cơ sở tôn giáo và địa chỉ nơi có cơ sở tôn giáo. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tín ngưỡng thì ghi tên của cộng đồng dân cư (do cộng đồng dân cư xác định, được UBND cấp xã xác nhận) và địa chỉ nơi sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư.

Như vậy so với Luật Đất đai năm 2003 thì Luật Đất đai năm 2013 (và các văn bản hướng dẫn) đã quy định rõ rằng, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của cơ sở tôn giáo và tín ngưỡng phải ghi rõ tên chủ thể sử dụng. Tại Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai cũng quy định rõ về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của cơ sở tôn giáo, trong đó nêu rõ từng mục đích sử dụng đất của cơ sở tôn giáo để làm căn cứ cấp giấy chúng nhận quyền sử dụng đất lâu dài và quyền sử dụng đất có thời hạn. Điều này đã khắc phục được những bất cập của các quy định pháp luật trước đó.

Thứ tư, về thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2013 quy định: Thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất của cơ sở tôn giáo, cơ sở tín ngưỡng là UBND cấp tỉnh. Ngoài ra, đối với đất của cộng đồng dân cư thì UBND cấp tỉnh được ủy quyền cho cơ quan tài nguyên và môi trường cùng cấp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất

Thứ năm, về vấn đề bồi thường đất. Luật Đất đai năm 2013 quy định về vấn đề bồi thường đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất do cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo đang sử dụng tại khoản 2 Điều 75, khoản 3 Điều 78 Luật Đất đai năm 2013. Đây là những quy định mới bổ sung so với Luật Đất đai năm 2003. Những quy định này giúp các địa phương tháo gỡ vướng mắc trong công tác bồi thường, hỗ trợ đất đối với đất do cơ sở tôn giáo đang sử dụng.

Như vậy, có thể thấy từ giai đoạn Pháp lệnh Tín ngưỡng, Tôn giáo năm 2004 có hiệu lực cho đến nay, các quy định pháp luật trong lĩnh vực tín ngưỡng, tôn giáo đã biến đổi cả về chất và lượng với mục đích đảm bảo quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của mọi người. Điều này thể hiện cụ thể như sau:

(i) Pháp luật đã mở rộng phạm vi chủ thể có quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo từ “công dân” thành “mọi người”, thể hiện đúng bản chất quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo là quyền con người theo tinh thần Hiến pháp năm 2013.

(ii) Quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo đã phản ánh rõ hơn trong phạm vi điều chỉnh của Luật cũng như thể hiện một cách cơ bản nhất chính sách của Nhà nước trong việc tôn trọng và bảo hộ quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của mọi người.

(iii) Cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng đã được pháp luật đất đai thừa nhận là một trong những chủ thể quyền sử dụng đất. Đồng thời các vấn đề đất của cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo đã được quy định một các rõ ràng, cụ thể nhất là vấn đề nguồn gốc đất, vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, vẫn đề bồi thường đất đai, đã phần nào hạn chế việc tranh chấp đất đai của các cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo hiện nay.

(iv) Pháp luật đã phân cấp rõ trách nhiệm của các cấp cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực tôn giáo và tín ngưỡng.

(v) Trong Bộ luật Hình sự năm 2013 thì quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo đã được bảo vệ bằng một điều luật riêng (Điều 164) và mức hình phạt cao nhất đã tăng lên đến 05 năm. Đây là một bước tiến quan trọng, thể hiện rõ quan điểm của Nhà nước ta đối với tội phạm vi phạm quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của người dân.

(vi) Pháp luật đã quy định rõ tổ chức tôn giáo ở Việt Nam là loại pháp nhân phi thương mại. Điều này đã thể hiện được vị trí của các tổ chức tôn giáo trong xã hội, đồng thời cũng giúp cho việc các tổ chức tôn giáo thực hiện được các quyền tự do tôn giáo của mình.

(vii) Các thủ tục hành chính trong công tác quản lý hoạt động tín ngưỡng, tôn giáo, cũng như việc công nhận thành lập tổ chức tôn giáo đã được đơn giản và thuận lợi hơn rất nhiều. Điều này cho thấy, Nhà nước ta tạo điều kiện cho các chủ thể thực hiện quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của mình.

(viii) Pháp luật đã có những quy định khuyến khích các tổ chức tôn giáo, tổ chức tôn giáo trực thuộc tham gia các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, đào tạo, bảo trợ xã hội cũng như tham gia sâu vào các hoạt động vì mục đích từ thiện, nhân đạo.

(ix) Pháp luật không chỉ đảm bảo quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của người dân Việt Nam mà còn tạo điều kiện cho người nước ngoài cư trú hợp pháp tại Việt Nam được vào tu tại cơ sở tôn giáo; được tổ chức tôn giáo Việt Nam phong chức, phong phẩm… được tập trung sinh hoạt tôn giáo riêng tại cơ sở tôn giáo hoặc tại địa điểm hợp pháp khác ở Việt Nam. Có thể thấy, đây là bước tiến quan trọng của pháp luật trong lĩnh vực tín ngưỡng, tôn giáo, đáp ứng được yêu cầu hội nhập toàn cầu.

(x) Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo năm 2016 đã có những quy định về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực tín ngưỡng, tôn giáo. Có thể thấy, đây là bước chuyển mới trong pháp luật về tín ngưỡng, tôn giáo, lần đầu tiên pháp luật đã đề cập đến trách nhiệm của các cơ quan quản lý cũng như cán bộ làm công tác quản lý trong lĩnh vực tín ngưỡng, tôn giáo.