1. Quy định pháp luật về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất

Quy định của Luật Đất đai năm 2013 về cơ quan có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất được ghi nhận tại Điều 59 Chương V về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Theo đó, thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất được thực hiện như sau:

Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trong các trường hợp sau đây: Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với tổ chức; giao đất đối với cơ sở tôn giáo; giao đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê[1]; cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối, đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp, đất xây dựng công trình công cộng có mục đích kinh doanh, đất để thực hiện dự án đầu tư nhà ở để cho thuê hoặc sử dụng đất để xây dựng công trình xây dựng[2]; cho thuê đất đối với tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao.

UBND cấp huyện quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trong các trường hợp sau đây: Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân. Trường hợp cho hộ gia đình, cá nhân thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ với diện tích từ 0,5 héc ta trở lên thì phải có văn bản chấp thuận của UBND cấp tỉnh trước khi quyết định; giao đất đối với cộng đồng dân cư.

UBND cấp xã chỉ có thẩm quyền cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn.

UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất không được ủy quyền[3].

Ngoài ra, trong quy định về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng vào các mục đích khác mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi có một trong các văn bản sau đây: Văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng từ 10 héc ta đất trồng lúa trở lên; từ 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên; nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 10 héc ta đất trồng lúa; dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng.

Trong thời gian qua, thực hiện Luật Đất đai năm 2013, công tác quản lý, sử dụng đất đai đã đạt được những kết quả tích cực, góp phần quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được, quá trình tổ chức thi hành Luật Đất đai năm 2013 đã bộc lộ những tồn tại, hạn chế trong việc áp dụng thẩm quyền để giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khiến cho nguồn lực đất đai chưa được phát huy đầy đủ và bền vững, gây nên tình trạng lãng phí, hiệu quả thấp... Những tồn tại, bất cập nêu trên xuất phát từ một số nguyên nhân như: Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, chưa phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, yêu cầu phát triển của đất nước; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các quy hoạch có liên quan chưa bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ; giá đất chưa phản ánh thực tế thị trường; việc thực hiện pháp luật về đất đai có lúc, có nơi còn chưa nghiêm... Đây chính là lý do Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) (Dự thảo) cần sớm được hoàn thiện. Tại Dự thảo, thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất không có nhiều thay đổi so với Luật Đất đai năm 2013 mà vẫn thuộc về UBND các cấp giống như quy định của Luật Đất đai năm 2013 và được quy định tại Điều 123 Mục 1 Chương IX về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.

Tại Dự thảo, vị trí của điều luật điều chỉnh thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất có sự thay đổi từ Điều 59 Luật Đất đai năm 2013 thành Điều 123 Dự thảo. Trong Luật Đất đai năm 2013, thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất được quy định tại Chương V về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đứng trước là Chương IV về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Song, đến Dự thảo, vị trí chương quy định về thẩm quyền này cũng được điều chỉnh đến Chương IX về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đứng trước là Chương VIII về phát triển quỹ đất.

Về cơ bản, so với Luật Đất đai năm 2013, thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất trong Dự thảo không có sự thay đổi lớn nhưng vẫn có một điểm mới như sau:

Một là, tại điểm b khoản 1 Điều 123 Dự thảo có điểm mới so với điểm b khoản 1 Điều 59 Luật Đất đai năm 2013 khi thay cụm từ “cơ sở tôn giáo” thành “tổ chức tôn giáo”. Như vậy, UBND cấp tỉnh có thẩm quyền giao đất đối với “tổ chức tôn giáo” chứ không phải với “cơ sở tôn giáo”. Căn cứ khoản 12 Điều 2 Luật Tín ngưỡng tôn giáo năm 2016, tổ chức tôn giáo được hiểu như sau: “Tổ chức tôn giáo là tập hợp tín đồ, chức sắc, chức việc, nhà tu hành của một tôn giáo được tổ chức theo một cơ cấu nhất định được Nhà nước công nhận nhằm thực hiện các hoạt động tôn giáo”[4]. Còn căn cứ theo khoản 4 Điều 2 Luật Tín ngưỡng tôn giáo năm 2016 và khoản 4 Điều 5 Luật Đất đai năm 2013, cơ sở tôn giáo được hiểu là: “Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, trụ sở của tổ chức tôn giáo, cơ sở hợp pháp khác của tổ chức tôn giáo”[5].

“Tổ chức tôn giáo” và “cơ sở tôn giáo” là hai khái niệm hoàn toàn khác nhau, nếu tổ chức tôn giáo là tập hợp một nhóm người là tín đồ, chức sắc, chức việc, nhà tu hành... của một tôn giáo thì cơ sở tôn giáo là một địa điểm của tổ chức tôn giáo, cơ sở hợp pháp của tổ chức tôn giáo. Như vậy, Dự thảo quy định, UBND cấp tỉnh có thẩm quyền giao đất đối với tổ chức tôn giáo, nghĩa là đã chỉ rõ chủ thể cụ thể của một tôn giáo được Nhà nước giao đất, thay đổi quy định UBND cấp tỉnh sẽ có thẩm quyền giao đất cho một địa điểm nào đó của tổ chức tôn giáo như Luật Đất đai năm 2013, từ quy định này giúp UBND cấp tỉnh - cơ quan có thẩm quyền giao đất xác định rõ ràng thẩm quyền của mình trong quá trình trao lại quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất.

Hai là, điểm c khoản 1 Điều 123 Dự thảo có sự đổi mới hơn so với điểm c khoản 1 Điều 59 Luật Đất đai năm 2013. Cụ thể, Dự thảo không còn dẫn chiếu đến quy định liên quan của khoản 3 Điều 55 Luật Đất đai mà chỉ quy định về “giao đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài”. Sự thay đổi này cho thấy, UBND có thẩm quyền quyết định giao đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và không cần có bất kỳ điều kiện là phải sử dụng đất vào mục đích nào như Luật Đất đai năm 2013 quy định.

Ba là, điểm d khoản 1 Điều 123 Dự thảo cũng có sự thay đổi so với điểm d khoản 1 Điều 59 Luật Đất đai năm 2013, cụ thể, Dự thảo không còn dẫn chiếu đến quy định liên quan tại điểm đ và điểm e khoản 1 Điều 56 Luật Đất đai năm 2013 mà chỉ quy định “cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài”[6]. Từ sự thay đổi này, theo Dự thảo, UBND cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài và cũng không cần có bất kỳ điều kiện sử dụng đất vào mục đích nào như trong quy định tại Luật Đất đai năm 2013.

Bốn là, khoản 1 Điều 122 Dự thảo có sự điều chỉnh về nội dung so với khoản 1 Điều 58 Luật Đất đai năm 2013. Cụ thể, nếu ở khoản 1 Điều 58 Luật Đất đai năm 2013 áp dụng với “dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng vào các mục đích khác mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư”[7] thì Dự thảo lại không quy định áp dụng cho dự án mà chỉ quy định chung là “đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất”[8]. Ngoài ra, khoản 1 Điều 122 Dự thảo chỉ còn quy định “cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất sau khi có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua và phù hợp với quy định tại Điều 116 của Luật này”[9]. Đây là sự điều chỉnh lớn so với khoản 1 Điều 58 Luật Đất đai năm 2013. Nội dung quy định như Dự thảo đã ngắn gọn và đơn giản hơn so với quy định của Luật Đất đai năm 2013, chỉ cần là đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất mà sau khi có nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua và phù hợp với những căn cứ để giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất tại Điều 116 thì cơ quan có thẩm quyền sẽ được phép ra quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Theo nhóm tác giả, quy định như vậy là hợp lý và không làm mất đi tính chặt chẽ, thống nhất của nội dung này so với các nội dung liên quan khác.

Vấn đề quy định đối với thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất tại Dự thảo dù về cơ bản không mang đến sự thay đổi đáng kể, tuy nhiên, vẫn cho thấy một cách nhìn nhận mới hơn trong thẩm quyền trao quyền sử dụng đất của các cơ quan giữ trọng trách, đồng thời làm rõ được thẩm quyền UBND các cấp được phép giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất cho những đối tượng cụ thể nào. Nội dung thẩm quyền vẫn được giữ nguyên như quy định của Luật Đất đai năm 2013 thuộc về UBND cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã; thẩm quyền này của UBND cấp tỉnh và cấp huyện không được ủy quyền cho bất kỳ một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào khác. Tiếp tục ghi nhận thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất thuộc về UBND các cấp nhằm phát huy tinh thần là tiếp tục đẩy mạnh phân cấp, phân quyền; đồng thời, thiết lập công cụ kiểm soát quyền lực của cơ quan và người có thẩm quyền trong quản lý đất đai nói chung và giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất nói riêng. Việc giữ lại nội dung như Luật Đất đai năm 2013 trong Dự thảo nhằm củng cố, nhấn mạnh đến thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất đến hiện tại là chưa có sự điều chỉnh nào quá lớn. Tuy nhiên, sự điều chỉnh một số chi tiết nhỏ trong Dự thảo về vấn đề thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất là điều cần thiết nhằm khắc phục những tồn tại hạn chế, phát huy nguồn lực đất đai để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong giai đoạn mới theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao.

2. Một số góp ý hoàn thiện

Một là, giữ nguyên quy định tại điểm c khoản 1 Điều 123 Dự thảo như quy định tại điểm c khoản 1 Điều 59 Luật Đất đai năm 2013: Điểm c khoản 1 Điều 123 Dự thảo cần tiếp tục dẫn chiếu đến khoản 3 Điều 119 Dự thảo để xác định rõ được thẩm quyền của UBND cấp tỉnh trong quyết định giao đất cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài phải gắn với những mục đích nào, giao đất để thực hiện những hoạt động nào. Cụ thể, mục đích được giao đất phải là thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê. Ý nghĩa của quy định này xuất phát từ việc người Việt Nam định cư ở nước ngoài và tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài là những đối tượng đặc biệt mang yếu tố nước ngoài nên việc kiểm soát chặt chẽ mục đích hoạt động sử dụng đất của Việt Nam là một điều đáng lưu ý. Do đó, nếu quy định như Dự thảo thì phạm vi thẩm quyền giao đất sẽ mở rộng hơn, các chủ thể như người Việt Nam định cư ở nước ngoài và tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài sẽ có điều kiện được UBND cấp tỉnh giao đất nhiều hơn, sử dụng vào nhiều loại mục đích khác nhau hơn, nhờ đó mà kinh tế của Việt Nam được thúc đẩy phát triển. Tuy nhiên, nếu nhìn nhận sâu hơn ở góc độ quản lý xã hội và nguồn tài nguyên đất đai, việc không quy định rõ ràng UBND cấp tỉnh chỉ được có thẩm quyền quyết định giao đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài và tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê (khoản 3 Điều 119 Dự thảo) thì về lâu về dài sẽ dẫn đến tình trạng mất kiểm soát trong quản lý đất đai, thậm chí là sử dụng đất đai vào những mục đích không phù hợp, làm suy giảm chất lượng đất đai Việt Nam. Vì vậy, nhóm tác giả kiến nghị sửa đổi điểm c khoản 1 Điều 123 Dự thảo như sau: “Giao đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức có vốn đầu tư nước ngoài theo quy định tại khoản 3 Điều 119 của Luật này”.

Hai là, bổ sung quy định tại điểm a khoản 2 Điều 123 Dự thảo cho phép UBND cấp huyện có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với cả “cá nhân là người nước ngoài”[10]. Bởi vì, theo quy định tại Điều 123 Dự thảo thì “cá nhân” chỉ là cá nhân trong nước, cá nhân nước ngoài không được xem là người sử dụng đất, không được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Tuy nhiên, quy định này còn có điểm chưa phù hợp với các quy định tại các văn bản pháp luật khác, cụ thể, tại điểm b khoản 2 Điều 159 Luật Nhà ở năm 2014 quy định, cá nhân nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam thông qua “mua, thuê mua, nhận tặng cho, nhận thừa kế nhà ở thương mại bao gồm căn hộ chung cư và nhà ở riêng lẻ trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở trừ khu vực bảo đảm quốc phòng, an ninh theo quy định của Chính phủ”[11]. Khoản 2 Điều 14 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 quy định: “Cá nhân nước ngoài được thuê các loại bất động sản để sử dụng; được mua, thuê, thuê mua nhà ở theo quy định của pháp luật về nhà ở”[12]. Như vậy, theo quy định tại Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 và Luật Nhà ở năm 2014 thì người nước ngoài được thừa nhận quyền sở hữu nhà ở nhưng theo Dự thảo thì lại không được UBND cấp huyện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Vì vậy, pháp luật cần có sự điều chỉnh để bảo đảm phù hợp với quy định của các văn bản khác và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người mua, giúp cho cơ quan có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất chủ động, linh hoạt hơn và trao quyền sử dụng đất cho những chủ thể phù hợp. Do đó, điểm a khoản 2 Điều 23 Dự thảo cần sửa lại như sau: “2. Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trong các trường hợp sau đây: a) Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân trong nước, cá nhân nước ngoài. Trường hợp cho hộ gia đình, cá nhân trong nước, cá nhân nước ngoài thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ với diện tích từ 0,5 héc ta trở lên thì phải có văn bản chấp thuận của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trước khi quyết định”.

ThS. Đỗ Thị Lan Anh

Trường Đại học Hùng Vương TP. Hồ Chí Minh

ThS. Nguyễn Thị Kiều Oanh

Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

[1]. Khoản 3 Điều 55 Luật Đất đai năm 2013.

[2]. Điểm d, điểm e khoản 1 Điều 56 Luật Đất đai năm 2013.

[3]. Điều 59 Luật Đất đai năm 2013.

[4]. Khoản 12 Điều 2 Luật Tín ngưỡng tôn giáo năm 2016.

[5]. Khoản 4 Điều 2 Luật Tín ngưỡng tôn giáo năm 2016; khoản 4 Điều 5 Luật Đất đai năm 2013.

[6]. Điểm d khoản 1 Điều 123 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).

[7]. Khoản 1 Điều 58 Luật Đất đai năm 2013.

[8]. Khoản 1 Điều 122 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).

[9]. Khoản 1 Điều 122 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).

[10]. Hồ Quân, Một số ý kiến góp ý về dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), https://lsvn.vn/mot-so-y-kien-gop-y-ve-du-thao-luat-dat-dai-sua-doi1676389226.html, truy cập ngày 28/5/2023.

[11]. Điểm b khoản 2 Điều 159 Luật Nhà ở năm 2014.

[12]. Khoản 2 Điều 14 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 384), tháng 7/2023)