1. Thực trạng thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Những năm gần đây, tình hình vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (BVMT) ở nước ta diễn ra nghiêm trọng, số lượng vi phạm ngày càng tăng cao, một số loại vi phạm diễn biến phức tạp. Công tác xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) trong lĩnh vực BVMT đã đạt được những kết quả quan trọng, đã xử lý một tỉ lệ nhất định số lượng vi phạm hành chính về BVMT, thu về cho ngân sách nhà nước số tiền không nhỏ; nhiều vi phạm về môi trường đã được khắc phục, khôi phục lại tình trạng ban đầu của môi trường. Thông qua đó, góp phần bảo đảm môi trường sống trong lành cho xã hội và cộng đồng.

Tuy nhiên, hoạt động thực hiện pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực BVMT còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập, hiệu quả chưa cao. Cụ thể là:

Thứ nhất, nhiều chủ thể không chấp hành đầy đủ, kịp thời nghĩa vụ mà pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường quy định

Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT (Nghị định số 155/2016/NĐ-CP) có hiệu lực từ ngày 01/02/2017. Nghị định này có quy định đối với hành vi vứt, thải, bỏ đầu, mẩu và tàn thuốc lá không đúng nơi quy định tại khu chung cư, thương mại, dịch vụ hoặc nơi công cộng bị phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng; đối với hành vi vệ sinh cá nhân (tiểu tiện, đại tiện) không đúng nơi quy định tại khu chung cư, thương mại, dịch vụ hoặc nơi công cộng bị phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng; đối với hành vi vứt, thải, bỏ rác thải sinh hoạt không đúng nơi quy định tại khu chung cư, thương mại, dịch vụ hoặc nơi công cộng thì bị phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng; đối với hành vi vứt, thải rác thải sinh hoạt trên vỉa hè, đường phố hoặc vào hệ thống thoát nước thải đô thị hoặc hệ thống thoát nước mặt trong khu vực đô thị bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 7.000.000 đồng. Tuy nhiên, có thể thấy trên thực tiễn, việc xử lý vi phạm pháp luật về BVMT nơi công cộng còn nhiều hạn chế. Đến nay, hầu như chưa có tổ chức, cá nhân nào bị xử phạt về hành vi vứt, thải, bỏ rác thải sinh hoạt không đúng nơi quy định tại khu chung cư, thương mại, dịch vụ hoặc nơi công cộng.

Thứ hai, tình trạng tiến hành những hành vi mà pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường cấm còn khá phổ biến

Nhiều chủ thể vi phạm pháp luật về BVMT có thủ đoạn ngày càng tinh vi, xảo quyệt; không tuân thủ các quy định mà pháp luật cấm, không thực hiện các quyết định xử phạt của cơ quan có thẩm quyền, thậm chí có thái độ thách thức cơ quan có thẩm quyền. Không chỉ ở địa phương, mà ngay bên trong các khu công nghiệp, khu chế xuất, việc vi phạm các quy định mà pháp luật cấm vẫn diễn ra phổ biến, thậm chí có nhiều doanh nghiệp, cơ sở tái phạm nhiều lần. Chẳng hạn, loại vi phạm lén lút thải xả khí thải, nước thải vượt quy chuẩn, đổ rác thải ra môi trường diễn ra nhiều và phức tạp. Không ít đối tượng, cá nhân, tổ chức vi phạm sử dụng nhiều chiêu thức mới tinh vi để tuồn rác thải công nghiệp, chất thải nguy hại ra môi trường. Ví dụ: Năm 2017, Công ty TNHH Khải Thần Việt Nam do ông Lý Thiệu Hưng (quốc tịch Trung Quốc) làm giám đốc đã bị xử phạt hành chính 03 lần khi dùng nhiều thủ đoạn để vi phạm trong lĩnh vực môi trường và chống lệnh của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang[1].

Thứ ba, việc sử dụng pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường còn ít, hiệu quả chưa cao

Người dân chưa được tiếp cận đầy đủ với những thông tin về đánh giá tác động môi trường không chỉ đối với những dự án phát triển kinh tế - xã hội nói chung mà đặc biệt đối với dự án tác động trực tiếp đến môi trường, tính mạng, tài sản, sinh kế và sự phát triển của cộng đồng dân cư. Ví dụ như, dự án xây dựng nhà máy Thủy điện Sông Tranh (Bắc Trà My, Quảng Nam) là ví dụ điển hình về sự tham gia còn nhiều hạn chế của người dân vào quá trình tiếp cận với thông tin đánh giá tác động môi trường cũng như tham gia vào đánh giá tác động môi trường[2].

Thứ tư, việc áp dụng pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường chưa kịp thời, thiếu kiên quyết, hiệu quả chưa cao, nhiều vụ vi phạm chưa được xử lý

Việc áp dụng pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực BVMT của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền còn nhiều hạn chế, bất cập. Việc ban hành một số kết luận thanh tra, kiểm tra, xử lý các vụ việc gây ô nhiễm môi trường còn chậm. Việc theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các kết luận thanh tra, kiểm tra không thường xuyên. Việc xử lý vi phạm, yêu cầu khắc phục, khôi phục tình trạng ban đầu của môi trường hiệu quả chưa cao. Ở nhiều địa phương, việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo vi phạm hành chính về BVMT còn chưa kịp thời. Phần lớn số vụ việc công dân gửi đến Bộ Tài nguyên và môi trường thuộc thẩm quyền của địa phương. Việc tổ chức thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo vi phạm hành chính về BVMT đã có hiệu lực thi hành còn hạn chế.

2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Một là, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về bảo vệ môi trường và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức pháp luật và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, công dân trong phòng ngừa, đấu tranh đối với hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Đa dạng hóa các hình thức tuyên truyền, phổ biến chính sách, chủ trương, pháp luật, các thông tin về môi trường và phát triển bền vững cho nhân dân; tạo dư luận xã hội lên án nghiêm khắc đối với các hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường đi đôi với việc áp dụng các chế tài, xử phạt nghiêm khắc có tác dụng răn đe, ngăn ngừa vi phạm. Xây dựng lực lượng nòng cốt về truyền thông nâng cao nhận thức trong tất cả các cơ quan, ban, ngành, các tổ chức đoàn thể. Tăng cường năng lực và vận hành có hiệu quả mạng lưới tuyên truyền viên trung ương và địa phương. Phát huy mạnh vai trò của các cơ quan thông tấn báo chí, kết hợp hợp lý truyền thông trực tiếp và truyền thông đại chúng theo hướng sáng tạo về cách tiếp cận đối tượng, sáng tạo về cách triển khai; huy động sự tham gia của các cơ quan, tổ chức và cá nhân tích cực tham gia thực hiện pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực BVMT.

Hai là, tiếp tục hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

(i) Hoàn thiện quy định về biện pháp xử lý: Cần có quy định cụ thể, chặt chẽ trên cơ sở thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm môi trường phải trả tiền và công bằng trong xử lý để làm cơ sở phân định mức xử phạt phù hợp với quy mô sản xuất của từng đối tượng vi phạm. Để phù hợp điều kiện kinh tế, xã hội hiện nay, tránh sự lạc hậu của quy định pháp luật, mức phạt tiền không nên quy định theo số tiền cụ thể mà nên theo một con số trên tỷ lệ nhất định so với mức lương tối thiểu nhằm bảo đảm quy phạm có giá trị lâu dài, không phải sửa đổi nhiều do sự thay đổi của tình hình kinh tế. Bãi bỏ biện pháp buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, đo đạc và phân tích mẫu môi trường trong hệ thống các biện pháp khắc phục hậu quả, bổ sung biện pháp này vào biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XLVPHC.

(ii) Hoàn thiện các quy định pháp luật về thẩm quyền xử lý: Trước hết, cần nâng mức xử phạt tiền cho các chủ thể trực tiếp thi hành công vụ. Đồng thời, tăng thêm thẩm quyền cho lực lượng Cảnh sát môi trường vì những năm qua, lực lượng Cảnh sát phòng, chống tội phạm về môi trường đã phát hiện và xử lý nhiều vụ vi phạm pháp luật về môi trường, trong đó có nhiều vụ việc gây bức xúc trong dư luận và bất bình trong nhân dân; bổ sung thêm thẩm quyền xử lý cho một số chủ thể như Chi cục BVMT, Chi cục An toàn thực phẩm để bảo đảm tính đồng bộ, hệ thống trong XLVPHC.

(iii) Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về thanh tra, tiếp công dân, khiếu nại và tố cáo trong xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường: Xây dựng cơ chế đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ, thống nhất giữa các cơ quan trung ương và địa phương trong việc xử lý dứt điểm các vụ việc khiếu nại kéo dài, hết thẩm quyền, đúng quy định. Cụ thể là chỉnh sửa khoản 1 Điều 159 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 theo hướng phân định rõ được đối tượng thanh tra của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để hạn chế tình trạng chồng chéo về đối tượng thanh tra.

(iv) Ban hành văn bản hướng dẫn, cụ thể hóa một số quy định về bảo vệ môi trường và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường: Ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể về các thông số cần quan trắc cũng như thống nhất về thiết bị quan trắc tự động trong BVMT. Bởi lẽ, Luật BVMT năm 2014 có quy định các cơ sở sản xuất kinh doanh lắp đặt hệ thống quan trắc tự động, nhưng do chưa có văn bản hướng dẫn nên nhiều doanh nghiệp đang rất lúng túng trong việc đầu tư thiết bị (có thể lãng phí nếu lắp đặt không phù hợp), nên việc quản lý dữ liệu của các Sở Tài nguyên và Môi trường gặp nhiều khó khăn.

(v) Tiếp tục hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn môi trường Việt Nam: Để đảm bảo một số quy phạm pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực BVMT được thực hiện trên thực tế, các hành vi vi phạm được xử lý nghiêm minh, cần thiết phải ban hành thêm các tiêu chuẩn môi trường về mùi hay độ rung. Mức xử phạt đối với hành vi thải mùi hôi thối vào môi trường; thải bụi, khí thải vượt quy chuẩn kỹ thuật về chất thải dưới 1,1 lần được hướng dẫn tại khoản 1 Điều 15 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP, cụ thể: Phạt cảnh cáo đối với hành vi thải mùi hôi thối vào môi trường; thải bụi, khí thải vượt quy chuẩn kỹ thuật về chất thải dưới 1,1 lần (tương đương mức vượt quy chuẩn kỹ thuật là 10%). Tuy nhiên, trên thực tế, hành vi thải mùi hôi thối vào môi trường; thải bụi, khí thải vượt quy chuẩn kỹ thuật về chất thải vượt rất nhiều so với quy định và không thể xử lý được. Do đó, có thể sửa đổi, bổ sung các quy định quy chuẩn về thải mùi hôi thối vào môi trường với mức cao hơn với quy định hiện hành.

Cần rà soát, sửa đổi các tiêu chuẩn Việt Nam đã ban hành cho phù hợp hơn với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước và quá trình hội nhập quốc tế; xây dựng và ban hành các quy chuẩn Việt Nam còn thiếu, đáp ứng yêu cầu phát triển và BVMT. Về lâu dài, chú trọng quy chuẩn/tiêu chuẩn chất lượng môi trường xung quanh, còn quy chuẩn/tiêu chuẩn thải thực hiện theo cách tiếp cận như: Phân bổ hạn ngạch phát thải trên cơ sở sức chịu tải của môi trường tiếp nhận; quy định tiêu chuẩn thải linh hoạt theo điều kiện thực tế/chịu tải của nguồn tiếp nhận chất thải...

Ba là, tăng cường sự tham gia và giám sát của cơ quan dân cử, các tổ chức xã hội và nhân dân đối với thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Tăng cường sự tham gia của cơ quan dân cử, các tổ chức xã hội, đoàn thể và cộng đồng dân cư trong việc tham gia quản lý, tổ chức thực hiện và giám sát đối với thực hiện pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực BVMT. Chính quyền các cấp cần phối hợp và hỗ trợ về mọi mặt để phát huy tối đa vai trò công tác xã hội, có cơ chế khuyến khích mọi tổ chức, cá nhân, thành phần kinh tế giám sát việc thực hiện pháp luật về XLVPHC đối với các hành vi vi phạm về BVMT.

Xây dựng và tổ chức thực hiện chương trình giám sát chuyên đề về BVMT nói chung và XLVPHC trong lĩnh vực BVMT nói riêng đối với các dự án đầu tư, công trình lớn có nguy cơ tiềm ẩn gây ô nhiễm môi trường cao do Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư; đồng thời, tại địa phương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thực hiện chương trình giám sát chuyên đề về BVMT đối với các dự án đầu tư, công trình có nguy cơ tiềm ẩn gây ô nhiễm môi trường cao thuộc thẩm quyền quản lý của địa phương và giám sát tối đa đối với các hành vi vi phạm của tổ chức, cá nhân và doanh nghiệp được cấp phép hoạt động khai thác về môi trường. Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc tiếp tục đẩy mạnh phong trào toàn dân tham gia BVMT và tuân thủ các quy định pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực BVMT; các tổ chức chính trị - xã hội tăng cường thực hiện quyền phản biện, giám sát, tham gia phát hiện, XLVPHC về BVMT. Đồng thời, cần tạo lập cơ chế thuận lợi để khuyến khích cộng đồng phối hợp và giúp cơ quan có thẩm quyền trong việc phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về BVMT.

Bốn là, xây dựng và thực hiện quy chế phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác này, cần thực hiện chế độ báo cáo kết quả công tác thanh tra, kiểm tra theo quy định; thực hiện việc nắm bắt, trao đổi, cung cấp thông tin về đối tượng thanh tra khi được yêu cầu đảm bảo chính xác, kịp thời, từng bước tăng cường sự phối hợp trong công tác thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo; khắc phục tình trạng chồng chéo trong kế hoạch thanh tra, kiểm tra; nâng cao hiệu quả và vai trò của công tác thanh tra, kiểm tra về lĩnh vực BVMT; xây dựng cơ chế đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ, thống nhất giữa các cơ quan trung ương và địa phương trong việc xử lý dứt điểm các vụ việc khiếu nại kéo dài, hết thẩm quyền, đúng quy định.

Năm là, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức được giao thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Bên cạnh việc kiện toàn cơ cấu tổ chức, cần quan tâm, coi trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức BVMT nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý từ trung ương đến địa phương. Tổ chức các khóa đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức về lý luận chính trị, an ninh - quốc phòng, quản lý nhà nước và chuyên môn nghiệp vụ. Ngoài ra, thông qua các chương trình, đề án, dự án hợp tác với nước ngoài, tổ chức lớp tập huấn nghiệp vụ quản lý, nâng cao trình độ chuyên môn trong nước và cử cán bộ, công chức, viên chức đi đào tạo, bồi dưỡng ở ngoài nước, tiếp cận với phương pháp quản lý, khoa học công nghệ của các nước tiên tiến trên thế giới.

Sáu là, đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ phát hiện và xử lý vi phạm hành chính trọng lĩnh vực bảo vệ môi trường

Đầu tư đầy đủ trang thiết bị cho các cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước, có thẩm quyền XLVPHC trong lĩnh vực BVMT nhằm phát hiện kịp thời, xác định đúng mức độ vi phạm, loại hình vi phạm và xử lý đúng mức các hành vi vi phạm hành chính về BVMT. Thực hiện các nội dung của Chiến lược BVMT quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, cân đối, bố trí vốn từ ngân sách nhà nước và huy động các nguồn vốn khác như vốn vay, trái phiếu chính phủ trong đầu tư cho công tác BVMT; các cơ quan chức năng quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn thu thuế BVMT tại các địa phương để đầu tư trở lại cho công tác XLVPHC trong lĩnh vực BVMT. Ưu tiên đầu tư kinh phí cho công tác thanh tra, kiểm tra, theo dõi, giám sát việc thực hiện pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực BVMT. Bổ sung ngân sách để đảm bảo cơ sở vật chất, phương tiện, thiết bị chuyên dùng và biên chế cho lực lượng cán bộ, công chức liên quan đến XLVPHC trong lĩnh vực BVMT đảm bảo đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới.

PGS.TS. Tào Thị Quyên

Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh

TS. Vũ Ngọc Hà

Sở Tư pháp tỉnh Điện Biên

1. https://www.moitruongvadothi.vn/phap-luat/phap-luat-moi-truong/co-tinh-vi-pham-cong-ty-tnhh-khai-than-viet-nam-tiep-tuc-bi-phat-a21870.html (truy cập ngày 11/01/2018).

[2]https://www.thiennhien.net/2015/06/02/quyen-moi-truong-va-su-tham-gia-cua-nguoi-dan-trong-thuc-hien-quyen-moi-truong (truy cập ngày 02/6/2015).