Tinh gọn bộ máy theo hướng không tổ chức cấp huyện giúp chính quyền địa phương hoạt động chủ động, hiệu quả, phục vụ tốt nhất lợi ích của Nhân dân

PGS.TS. Tô Văn Hòa, Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội.

Tạp chí Dân chủ và Pháp luật trân trọng giới thiệu toàn văn bài tham luận “Định hướng nghiên cứu việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013 đáp ứng yêu cầu thực hiện cuộc cách mạng về tinh gọn bộ máy trong giai đoạn hiện nay” của PGS.TS. Tô Văn Hòa, Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội tại Hội thảo:

Mở đầu

Kể từ bài viết “Tinh - Gọn - Mạnh - Hiệu năng - Hiệu lực - Hiệu quả” của Tổng Bí thư Tô Lâm ngày 05/11/2024 toàn thể hệ thống chính trị của chúng ta đã tiến hành cuộc cách mạng tinh gọn tổ chức bộ máy một cách hết sức khẩn trương và đạt được những kết quả bước đầu quan trọng, được sự ủng hộ, hưởng ứng rộng rãi của toàn thể hệ thống chính trị và Nhân dân.

Những kết quả bước đầu đã khẳng định chủ trương cải cách là đúng đắn, phù hợp với yêu cầu phát triển của đất nước. Việc thu gọn đầu mối, sắp xếp lại tổ chức bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính đã đem lại những tác động tích cực, đặt nền móng cho mô hình quản trị nhà nước hiện đại, góp phần cải thiện năng lực quản lý điều hành, giảm thiểu sự chồng chéo, lãng phí nguồn lực. Những thành tựu này là cơ sở để tiếp tục thực hiện cuộc cách mạng tinh gọn bộ máy một cách toàn diện, đồng bộ và triệt để hơn trong thời gian tới, chuẩn bị cho đất nước vững vàng bước vào kỷ nguyên mới. Ngày 14/02/2025, Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã ban hành Kết luận số 126-KL/TW về một số nội dung, nhiệm vụ tiếp tục sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị năm 2025; ngày 28/02/2025, Bộ Chính trị, Ban Bí thư ban hành Kết luận số 127-KL/TW về triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, trong đó nhấn mạnh về tổ chức bộ máy nhà nước:

- Tiếp tục sắp xếp, xây dựng đề án bỏ cấp hành chính trung gian (cấp huyện); xây dựng phương án tiếp tục sắp xếp cấp xã phù hợp với mô hình tổ chức mới, đề xuất tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của cấp xã.

- Làm rõ mối quan hệ công tác giữa các cấp chính quyền địa phương (giữa cấp tỉnh và cấp xã); mối quan hệ công tác theo ngành dọc từ Trung ương đến cấp xã (giữa bộ, ngành Trung ương, các cơ quan chuyên ngành và đơn vị, cá nhân phụ trách theo lĩnh vực), bảo đảm hoạt động thuận lợi, đồng bộ, liên thông, hiệu lực, hiệu quả.

Hai nội dung trên đây là những vấn đề căn bản của tổ chức chính quyền địa phương cũng như mối quan hệ giữa các cấp trong hệ thống hành chính nhà nước, do Hiến pháp điều chỉnh. Chính vì vậy, việc đặt vấn đề nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là hết sức cấp thiết, vừa tạo cơ sở hiến định vững chắc để tiếp tục tiến hành cách mạng về tinh gọn bộ máy vừa bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp.

Tuy nhiên, Hiến pháp là đạo luật gốc, có hiệu lực tối cao, điều chỉnh những vấn đề quan trọng nhất của đất nước, qua đó quy định những nguyên tắc khái quát nhất, căn cốt nhất của hệ thống chính trị, trực tiếp là tổ chức bộ máy nhà nước. Các điều khoản của Hiến pháp có tính khái quát cao và tác động bao trùm hệ thống pháp luật. Quy trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp được thực hiện theo thủ tục chặt chẽ với sự tham gia rộng rãi. Do vậy, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp lần này đòi hỏi hết sức khẩn trương song cũng phải được nghiên cứu kỹ, làm rõ những vấn đề nguyên lý, có cơ sở lý luận vững chắc. Các đề xuất sửa đổi, bổ sung không chỉ bó hẹp trong câu từ của Hiến pháp mà phải có tầm nhìn rộng hơn, xa hơn để làm rõ phương hướng, nội dung cần thể chế hóa trong các đạo luật có liên quan.

Trên cơ sở Kết luận số 127-KL/TW của Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã chỉ rõ “nghiên cứu việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp với phạm vi là các vấn đề về tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị”, qua nghiên cứu, rà soát bước đầu có thể thấy hướng nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp năm 2013 cần tập trung vào các quy định sau: (i) các quy định về chính quyền địa phương nhằm hiến định việc không tổ chức chính quyền trung gian (cấp huyện); (ii) các quy định cơ bản nhất về hệ thống chính trị.

1. Hướng sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp để thực hiện chủ trương không tổ chức chính quyền trung gian (cấp huyện)

Việc không tổ chức cấp huyện trong hệ thống hành chính địa phương ở Việt Nam không chỉ đơn thuần là bãi bỏ đơn vị hành chính cấp huyện rồi sáp nhập các xã lại với nhau. Để bảo đảm ổn định, thông suốt trong công tác hành chính ở địa phương, đặc biệt là dịch vụ công phục vụ Nhân dân, chủ trương này đòi hỏi phải tiếp cận toàn cảnh đối với hệ thống hành chính địa phương, đặt ra yêu cầu xem xét thiết kế tổng thể hệ thống hành chính lãnh thổ của Việt Nam. Câu hỏi đặt ra là: hệ thống hành chính lãnh thổ địa phương ở Việt Nam cần được cấu trúc như thế nào để phát huy hiệu quả quản lý, giải phóng các nguồn tài nguyên, kiến tạo và thúc đẩy sự phát triển của đất nước trong kỷ nguyên mới, kỷ nguyên phát triển giàu mạnh, thịnh vượng của dân tộc với mục tiêu rất cao về phát triển kinh tế.

Để giải quyết vấn đề này, cần làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản, mang tính nguyên lý về tổ chức hệ thống hành chính địa phương của một quốc gia. Trước tiên, cần làm rõ khái niệm “đơn vị hành chính” và khái niệm “đơn vị hành chính chuyên biệt”.

Đơn vị hành chính hay đơn vị hành chính lãnh thổ, là một phần lãnh thổ quốc gia có ranh giới được xác định rõ ràng, trên đó có dân cư sinh sống tập trung, ổn định thành cộng đồng và có đủ điều kiện để thành lập chính quyền địa phương để tổ chức quản lý hành chính nhà nước, phục vụ đời sống người dân, quản lý dân cư và lãnh thổ tại địa phương. Ví dụ điển hình về đơn vị hành chính là các thành phố, tức những nơi có dân cư sinh sống tập trung.

Đơn vị hành chính chuyên biệt là những phạm vi lãnh thổ quốc gia có ranh giới rõ ràng do Nhà nước phân định nhưng không có hoặc có rất ít dân cư sinh sống ổn định. Vì vậy, các khu vực này không đủ điều kiện để thành lập chính quyền địa phương đầy đủ tại chỗ. Trong những trường hợp này, Nhà nước chỉ thiết lập cơ chế quản lý lãnh thổ nhằm phục vụ các mục đích chuyên biệt phù hợp điều kiện, lợi thế tự nhiên ở đó, như quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế hoặc bảo vệ tài nguyên, môi trường…

Trong quản trị hành chính địa phương hiện đại, lãnh thổ quốc gia thường được Nhà nước ở Trung ương phân chia thành các đơn vị hành chính và các đơn vị hành chính chuyên biệt sao cho mỗi mét vuông đều phải được quản lý và có chủ quyền quốc gia. Tuy nhiên, không phải mỗi mét vuông đều được quản lý theo cơ chế giống hệt nhau mà có sự khác biệt phù hợp với điều kiện tự nhiên, dân cư, kinh tế, xã hội của nơi đó.

Về mặt lý luận, tại các đơn vị hành chính, do có dân cư tập trung nên có đủ điều kiện để thiết lập chính quyền địa phương đầy đủ. Chính quyền địa phương trong những đơn vị này bao gồm cơ quan đại diện của Nhân dân địa phương quyết định các vấn đề ở địa phương và cơ quan chấp hành của nó thực hiện quản lý hành chính nhà nước, phục vụ đời sống nhân dân.

Trong khi đó, tại đơn vị hành chính chuyên biệt, Nhà nước chỉ thiết lập các cơ quan quản lý hành chính chuyên trách trên những lĩnh vực phù hợp với đặc điểm của từng địa bàn. Ví dụ: tại địa bàn là nơi có rừng, cơ quan quản lý tập trung vào nhiệm vụ bảo vệ và phát triển rừng, bảo vệ tài nguyên; còn tại vùng núi thì tập trung vào việc bảo vệ lãnh thổ và giữ gìn trật tự trị an... Tại những địa bàn loại này không hình thành chính quyền địa phương đầy đủ; tuy nhiên, chủ quyền quốc gia vẫn được thể hiện thông qua hoạt động quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước, có thể do chính quyền địa phương cấp trên đảm nhiệm hoặc do cơ quan Trung ương trực tiếp quản lý.

Khi vận dụng những nguyên lý trên vào việc tổ chức hệ thống hành chính địa phương ở Việt Nam, có thể xác định về phương diện đơn vị hành chính sẽ có hai cấp: cấp tỉnh, bao gồm các tỉnh và các thành phố trực thuộc Trung ương; cấp cơ sở (dưới cấp tỉnh, có thể gọi là “cấp xã” hay “cấp cơ sở”), bao gồm các đơn vị hành chính gần dân nhất, tức là các xã và các khu vực đô thị tập trung (có thể gọi là thành phố, được phân loại thành các nhóm tùy theo quy mô và trình độ phát triển).

Như vậy, việc thực hiện chủ trương bỏ đơn vị hành chính cấp huyện sẽ cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Hiến pháp theo hướng sau:

- Đối với Điều 110 về các đơn vị hành chính ở Việt Nam có thể nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng:

Thứ nhất, quy định nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm các đơn vị hành chính và các đơn vị hành chính chuyên biệt, trong đó:

- Có 2 cấp đơn vị hành chính là: đơn vị hành chính cấp tỉnh (gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) và đơn vị hành chính cấp cơ sở, hay cấp xã (gồm xã, thành phố, thị xã ở tỉnh; thành phố, thị xã, nội đô ở thành phố trực thuộc trung ương). Trong đó, nội đô là đơn vị hành chính mới, bao gồm khu vực đô thị lõi, thủ phủ của thành phố trực thuộc Trung ương, bao gồm các quận nội thành hiện nay của các thành phố trực thuộc Trung ương, ví dụ nội đô thành phố Hà Nội (gồm 12 quận), nội đô Thành phố Hồ Chí Minh (gồm 16 quận), nội đô thành phố Hải Phòng (gồm 06 quận)… Các đơn vị hành chính cơ sở có thể phân chia thành những địa bàn lãnh thổ nhỏ hơn nhưng đó không phải là đơn vị hành chính mà chỉ là các địa bàn quản lý hành chính; ở đó không thành lập chính quyền địa phương mà chỉ có các bộ phận/cơ sở của các cơ quan hành chính cấp trên thực hiện công tác quản lý hành chính trên địa bàn.

- Các đơn vị hành chính chuyên biệt gồm các đơn vị hành chính chuyên biệt ở các cấp được thành lập và quản lý theo quy định của luật. Luật Tổ chức chính quyền địa phương có thể quy định hai cấp đơn vị hành chính chuyên biệt hoặc nhiều hơn, trong đó có các đơn vị hành chính chuyên biệt do chính quyền địa phương cấp tỉnh quản lý và đơn vị hành chính chuyên biệt do cấp Trung ương quản lý.

Thứ hai, quy định việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính và đơn vị hành chính chuyên biệt được thực hiện theo quy định của luật. Việc phân chia, điều chỉnh ranh giới của các đơn vị hành chính, đơn vị hành chính chuyên biệt là vấn đề tổ chức hoạt động hành chính nhà nước và cần sự thích ứng cao với tình hình thực tiễn ở từng giai đoạn. Vì vậy, quy định trình tự thủ tục trong luật là phù hợp, vừa bảo đảm dân chủ vừa tạo độ linh hoạt cần thiết phù hợp với sự đa dạng của các loại hình đơn vị hành chính, đơn vị hành chính chuyên biệt.

- Đối với Điều 111 về tổ chức chính quyền địa phương có thể nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng:

Thứ nhất, quy định tại các đơn vị hành chính đều thành lập chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Không phân biệt giữa chính quyền địa phương và “cấp chính quyền địa phương” bởi vì đã là chính quyền địa phương là phải có cơ cấu đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

Thứ hai, quy định tại các đơn vị hành chính chuyên biệt không thành lập chính quyền địa phương mà có thể thành lập các cơ chế quản lý hành chính phù hợp với mục đích thành lập đơn vị hành chính chuyên biệt đó theo quy định của luật.

2. Hướng sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp để thực hiện chủ trương tiếp tục tinh giản bộ máy hệ thống chính trị

Chương I Hiến pháp năm 2013 có vai trò đặc biệt quan trọng, quy định những nguyên tắc nền tảng nhất của chế độ chính trị Việt Nam. Đây là chương xác lập chủ quyền quốc gia, bản chất của chế độ, hệ thống chính trị của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các yếu tố nhận diện quốc gia, đồng thời định hình cấu trúc tổng thể của hệ thống chính trị.

Về hệ thống chính trị, Hiến pháp chỉ quy định những nội dung mang tính nguyên tắc, như cấu trúc hệ thống, các thành tố cấu thành, vị trí, vai trò của từng thành tố trong hệ thống chính trị, thuộc tính cơ bản của chúng. Trên tinh thần đó, nội dung về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong Chương I cũng cần được thể hiện theo hướng cô đọng, chỉ tập trung vào những vấn đề căn bản nhất, tương xứng với cách thức quy định về Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước, tương tự như cách thức quy định về hệ thống chính trị trong cương lĩnh.

Việc sửa đổi Hiến pháp theo hướng này không chỉ bảo đảm tính nhất quán về tiếp cận điều chỉnh của Chương I, mà còn phù hợp với chủ trương tinh gọn bộ máy hệ thống chính trị đang được triển khai. Theo đó, các quy định về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nên được quy định ở một điều và giới hạn ở những nội dung cốt lõi, gồm: thuộc tính cơ bản, vai trò trong hệ thống chính trị và các nhiệm vụ trọng tâm của Mặt trận Tổ quốc để thực hiện vai trò này. Các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc cũng có thể được phân loại và đề cập trong một chỉnh thể chung để làm nổi bật thêm vai trò của Mặt trận Tổ quốc. Các nội dung cụ thể hơn sẽ được quy định tại các văn bản luật, phù hợp với nguyên tắc Hiến pháp chỉ quy định những nguyên tắc nền tảng, trong khi tổ chức thực hiện được điều chỉnh bởi luật và các văn bản dưới luật.

Kết luận

Việc tinh gọn bộ máy chính quyền địa phương theo hướng không tổ chức cấp huyện là bước đi quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương hoạt động chủ động và hiệu quả, phục vụ tốt nhất lợi ích của Nhân dân. Việc không tiếp tục tổ chức cấp hành chính trung gian (cấp huyện) nếu được thực hiện tốt sẽ giúp giảm bớt sự “cồng kềnh” trong hệ thống hành chính nhà nước, đồng thời tạo ra một mô hình hành chính tinh gọn, linh hoạt, phù hợp với yêu cầu phát triển trong bối cảnh hiện nay.

Để thực hiện thành công chủ trương này, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013 là điều cần thiết nhằm tạo nền tảng hiến định rõ ràng, ổn định cho quá trình sắp xếp lại tổ chức bộ máy. Việc điều chỉnh các điều khoản liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương không chỉ phản ánh nguyên tắc quản trị hiện đại, mà còn bảo đảm mối quan hệ hài hòa giữa Trung ương và địa phương, tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao quyền quản lý phù hợp với điều kiện, đặc thù của từng địa phương. Bên cạnh đó, các quy định về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được sửa đổi, bổ sung theo hướng tinh gọn cũng sẽ tập trung làm nổi bật hơn vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong hệ thống chính trị, phù hợp với các nội dung quy định khác về Đảng Cộng sản và Nhà nước trong Chương I Hiến pháp năm 2013.

Với sự chỉ đạo nhất quán của Đảng, sự quyết tâm của các cơ quan nhà nước, hệ thống chính trị và sự đồng thuận của Nhân dân, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013 sẽ là nhân tố then chốt đưa mô hình quản trị hành chính của đất nước phát triển bền vững, góp phần xây dựng một nền hành chính tinh gọn, hiệu quả và thích ứng linh hoạt với những yêu cầu của thời kỳ phát triển sắp tới./.

PGS.TS. Tô Văn Hòa

Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội