Tóm tắt: Bài viết về vấn đề xác định đối tượng khiếu nại hành chính, trong đó, tác giả có so sánh với đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính và đưa ra các giải pháp hoàn thiện.

Abstract: The article is about the problem of determining the object of administrative complaint, in which, the author compares with the object of lawsuit in an administrative case and offers complete solutions.

1. Những vấn đề lý luận chung về đối tượng khiếu nại hành chính

Khiếu nại hành chính là quyền của cá nhân được ghi nhận tại Điều 30 Hiến pháp năm 2013: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Khiếu nại hành chính thể hiện ý chí của cá nhân, cơ quan, tổ chức khi cho rằng hoạt động quản lý hành chính trái pháp luật hoặc không hợp lý. Nó là phương thức để họ bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm bởi hoạt động quản lý hành chính.

Theo khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 thì: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.

Chủ thể khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức có liên quan đến hoạt động quản lý hành chính, bị điều chỉnh bởi hành vi hành chính hoặc ban hành quyết định hành chính, bắt buộc phải thực hiện hoặc tuân theo. Họ tham gia vào hoạt động quản lý hành chính đó, khi bị yêu cầu thực hiện nội dung quản lý hành chính, họ không đồng ý vì cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính này có thể làm tổn hại đến quyền lợi hoặc ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Chính vì sự không đồng ý đó, họ có quyền thể hiện ý chí dưới hình thức yêu cầu người đã ban hành quyết định hoặc đã thực hiện hành vi hành chí đó phải xem xét lại quyết định hoặc hành vi hành chính của mình. Toàn bộ những hoạt động này được gọi dưới tên gọi là “hoạt động khiếu nại”. Ngoài khiếu nại về quyết định hành chinh hay hành vi hành chính thì họ có quyền khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.

Như vậy, có thể hiểu đối tượng khiếu nại bao gồm: Quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.

Quyết định hành chính theo quy định tại khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.

Hành vi hành chính theo quy định tại khoản 9 Điều 2 Luật Khiếu nại là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

Còn quyết định kỷ luật theo quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc thẩm quyền quản lý của mình.

1.1. Các dấu hiệu để nhận biết đối tượng khiếu nại

Thứ nhất, dấu hiệu nhận biết quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại bao gồm:

Chủ thể ban hành là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Hiến pháp năm 2013 quy định các cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận hợp thành của bộ máy nhà nước, được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương gồm có Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ. Trong đó bộ, cơ quan ngang bộ (gọi tắt là cơ quan cấp bộ) là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương; là cơ quan chuyên môn được tổ chức theo chế độ thủ trưởng, đứng đầu là các Bộ trưởng hay Chủ nhiệm Ủy ban. Các cơ quan cấp bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành - quản lý chức năng, quản lý liên ngành hay đối với lĩnh vực - quản lý tổng hợp trên phạm vi toàn quốc. Cơ quan hành chính nhà nước địa phương là những cơ quan hành chính nhà nước thay mặt chính quyền ở địa phương. Người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền (cán bộ, công chức) được pháp luật quy định có thể thay mặt tập thể ký ban hành các quyết định hành chính.

Về nội dung: Quyết định hành chính là văn bản được ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, là hoạt động thực thi quyền hành pháp, tức là hoạt động chấp hành và điều hành; để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, môi trường… nhằm duy trì trật tự an ninh, thỏa mãn nhu cầu hàng ngày của nhân dân.

Tính cá biệt của quyết định hành chính: Quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Quyết định hành chính là loại văn bản do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình để giải quyết những vụ việc cụ thể, đối với những đối tượng cụ thể. Ban hành quyết định hành chính cá biệt là hình thức hoạt động chủ yếu của các cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt là cấp cơ sở. Nội dung của nó là áp dụng một hay nhiều quy phạm pháp luật vào một trường hợp cụ thể, trong những điều kiện cụ thể. Việc ban hành văn bản cá biệt làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Chính vì thế, nó sẽ có thể làm phát sinh quyền lợi, nghĩa vụ nên có thể bị khiếu nại và trở thành đối tượng khiếu nại hành chính

Thứ hai, dấu hiệu để nhận biết hành vi hành chính là đối tượng khiếu nại bao gồm:

Về mặt chủ thể thì hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Tức là, cùng là những chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính. Có thể là cơ quan hành chính nhà nước theo cấp từ trung ương đến địa phương hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan đó.

Tuy nhiên, về mặt nội dung thì lại thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động (thực hiện hoặc không thực hiện) nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Pháp luật quy định khi thực hiện hoạt động quản lý hành chính của mình thì những chủ thể trên đã không làm hoặc làm không đúng chức năng nhiệm vụ mà pháp luật bắt buộc họ phải làm dẫn tới ảnh hưởng quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân nên họ có quyền khiếu nại về những hành vi hành chính này. Để xác định khi nào là nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thì cần căn cứ vào quy định của pháp luật chuyên ngành cho phép họ được thực hiện hoặc phải thực hiện chức năng nhiệm vụ gì. Tùy theo từng lĩnh vực chuyên ngành mà xác định hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính cho chính xác để hoạt động khiếu nại được thụ lý, giải quyết.

Thứ ba, dấu hiệu để nhận biết quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là đối tượng khiếu nại:

Theo quy định của Điều 78 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2022) các hình thức xử lý kỷ luật đối với cán bộ là khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Hình thức cách chức chỉ áp dụng đối với cán bộ được phê chuẩn giữ chức vụ theo nhiệm kỳ. Việc áp dụng các hình thức kỷ luật, thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật cán bộ được thực hiện theo quy định của pháp luật, điều lệ của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội và văn bản của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.

Các hình thức kỷ luật đối với công chức được quy định tại Điều 79 Luật Cán bộ công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2022), có những hình thức kỷ luật: Khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Với hình thức kỷ luật giáng chức, cách chức chỉ áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý; hình thức hạ bậc lương chỉ áp dụng đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý.

Dấu hiệu quan trọng nhất và để xác định các đối tượng khiếu nại trên cần xác định xem chúng có xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân đó một cách trực tiếp hay không.

Với ba loại đối tượng khiếu nại hành chính nêu trên cũng sẽ bị loại trừ theo quy định tại Điều 11 Luật Khiếu nại đối với “các khiếu nại không được thụ lý giải quyết”, đó là: Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới. Những loại quyết định hành chính, hành vi hành chính này dù có chứa đựng đầy đủ các dấu hiệu cấu thành của một quyết định hành chính, hành vi hành chính thì cũng không là đối tượng khiếu nại vì nó mang tính chất quản lý hành chính nội bộ trong cơ quan, tổ chức đó. Loại quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng không là đối tượng khiếu nại vì đây là loại quyết định mang tính quy phạm để áp dụng chung cho toàn xã hội nên không thể khiếu nại. Nếu muốn thay đổi quyết định mang tính chất quy phạm thì phải thực hiện theo trình tự thủ tục xây dựng luật, nghị định, thông tư… Loại thứ ba là quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định cũng không là đối tượng khiếu nại. Đây là loại quyết định hành chính mang tính chất loại trừ của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính, là những vấn đề “mang tính chất sống còn” của một quốc gia nên nó được Chính phủ quy định thành danh mục riêng và nếu đã thuộc danh mục này thì sẽ không là đối tượng khiếu nại.

Quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại thì dù xác định là đối tượng khiếu nại nhưng cũng không được thụ lý giải quyết. Bởi vì, người khiếu nại không thể khiếu nại đối với một quyết định hành chính, hành vi hành chính khi nó không xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, trừ trường hợp họ khiếu nại cho người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự theo thủ tục mà họ sẽ là người đại diện theo pháp luật…

Quyết định hành chính, hành vi hành chính không được thụ lý, giải quyết khi việc khiếu nại đã được Tòa án thụ lý hoặc đã được giải quyết bằng bản án, quyết định của Tòa án, trừ quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của Tòa án. Quy định này nhằm hạn chế cùng một sự việc nhưng cả hai cơ quan cùng thụ lý giải quyết là Tòa án và cơ quan hành chính nhà nước, sẽ dẫn tới chồng chéo trong giải quyết nội dung sự việc. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định khi đồng thời vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện thì người đó chỉ có thể lựa chọn hoặc khiếu nại đến cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc khởi kiện tại Tòa án. Đồng thời, Tòa án chỉ thụ lý giải quyết việc khởi kiện vụ án hành chính khi cam kết không đồng thời khiếu nại theo thủ tục hành chính.

1.2. So sánh giữa đối tượng khiếu nại hành chính với đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính

Theo quy định tại Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì Tòa án sẽ chỉ thụ lý giải quyết những loại việc sau: (i) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính (trừ các quyết định, hành vi sau đây: Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật; quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức). (ii). Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống. (iii) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. (iv) Khiếu kiện danh sách cử tri.

Đây là những loại việc được xác định là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính. Như vậy, có những loại việc quy định là đối tượng khởi kiện sẽ trùng với đối tượng khiếu nại, có những loại việc thì sẽ rộng hơn nhưng cũng có những loại việc sẽ thu hẹp lại. Ví dụ: Với đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính, hành vi hành chính thì việc xác định đối tượng khởi kiện sẽ rộng hơn đối tượng khiếu nại. Bởi vì, theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì đối tượng khởi kiện khi được ban hành dưới dạng quyết định hành chính hoặc thực hiện dưới dạng hành vi hành chính thì được mở rộng hơn khi chủ thể ban hành quyết định hành chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức được cơ quan hành chính nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động quản lý chuyên ngành đó theo quy định của pháp luật. Tương tự như vậy, đối với hành vi hành chính cũng được mở rộng hơn khi chủ thể có thẩm quyền thực hiện hành vi hành chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức được trao quyền thực hiện hành vi hành chính đó theo quy định của pháp luật.

Với đối tượng khởi kiện là quyết định kỷ luật buộc thôi việc thì đối tượng khởi kiện bị thu hẹp trong phạm vi quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống. Còn với đối tượng khiếu nại thì sẽ là quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Quyết định kỷ luật với cán bộ có 04 hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm; còn đối với công chức có 06 hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Duy nhất chỉ có quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống là trở thành đối tượng khởi kiện, còn lại chỉ là đối tượng khiếu nại và sẽ không được phép khởi kiện vụ án hành chính. Phạm vi khởi kiện đã bị thu hẹp. Tuy nhiên, điều này sẽ mâu thuẫn với quy định tại khoản 3 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về thời hiệu khởi kiện là quyết định giải quyết khiếu nại cũng là đối tượng khởi kiện vì bản thân nó là quyết định hành chính.

Với đối tượng khởi kiện là quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thì trình tự khiếu nại là điều kiện bắt buộc, tiền tố tụng. Đối tượng khiếu nại là quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Thực ra, đây là loại quyết định theo trình tự thủ tục xử lý vụ việc cạnh tranh theo Luật Cạnh tranh thuộc lĩnh vực kinh doanh thương mại. Nó chỉ mang yếu tố quản lý nhà nước khi có việc khiếu nại quyết định xử lý cạnh tranh này và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại sẽ ban hành quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Quyết định này trở thành đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính.

2. Thực trạng và giải pháp về việc xác định đối tượng khiếu nại hành chính trong hoạt động quản lý hành chính hiện nay

Trong thực tế, việc xác định đối tượng khiếu nại theo quy định của Luật Khiếu nại còn gặp nhiều khó khăn và vướng mắc, cụ thể:

Thứ nhất, chưa có sự thống nhất về khái niệm quyết định hành chính, hành vi hành chính. Theo quy định của Luật Khiếu nại thì quyết định hành chính, hành vi hành chính chỉ là quyết định và hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Còn khái niệm về quyết định hành chính, hành vi hành chính theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì còn mở rộng chủ thể ban hành, thực hiện hành vi là cá nhân, cơ quan, tổ chức và người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó. Theo quy định của pháp luật chuyên ngành cụ thể sẽ giao quyền cho cá nhân, cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoạt động quản lý hành chính nên hoạt động quản lý hành chính đó sẽ được xem là đối tượng khởi kiện. Nếu đã là đối tượng khởi kiện thì nó nên là đối tượng khiếu nại vì họ có quyền có ý kiến khi cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khi người bị xâm hại thể hiện ý chí phản ứng ngay đối với người ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bằng hình thức khiếu nại trực tiếp thì người đó có cơ hội để xem xét, khắc phục kịp thời; giảm thiểu thời gian, chi phí tố tụng khi khởi kiện ra tòa án nhân dân. Mặc dù quy định như vậy, nhưng trong thực tế, cá nhân, cơ quan, tổ chức và người có thẩm quyền trong cơ quan tổ chức được giao thực hiện hoạt động quản lý vẫn tiến hành giải quyết khiếu nại khi có đơn khiếu nại. Chính vì vậy, cần hoàn thiện quy định của pháp luật, đó là đồng nhất khái niệm về quyết định hành chính, hành vi hành chính của Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

Thứ hai, nếu đã quy định đối tượng khiếu nại là quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức thì nên quy định mở rộng đối tượng khởi kiện cũng là quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Vì hình thức kỷ luật cán bộ, hình thức kỷ luật công chức có rất nhiều hình thức. Đã bị kỷ luật, tức là quyền, lợi ích hợp pháp có thể sẽ bị xâm hại nên ngoài việc họ có quyền khiếu nại thì nên cho họ quyền khởi kiện. Hiện nay, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chỉ cho khởi kiện đối với quyết định xử lý kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống. Giải pháp đặt ra là hoàn thiện quy định pháp luật, cần bổ sung trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015, mở rộng thêm đối tượng khởi kiện là quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức.

Thứ ba, nên mở rộng đối tượng khiếu nại ngoài việc được khiếu nại quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức thì cán bộ, công chức cũng có quyền khiếu nại đối với các quyết định quản lý hành chính khác của cơ quan hành chính nhà nước như: Quyết định nâng lương, hạ bậc lương, cho hưởng hoặc cắt chế độ chính sách… Đây là các quyết định hành chính có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức. Đây là quyền lợi thiết thực khi cán bộ, công chức được hưởng các chế độ liên quan đến lương, chính sách… Giải pháp đưa ra đối với vướng mắc này là quy định thêm trong điều luật về đối tượng khiếu nại.

Thứ tư, mở rộng quyền khiếu nại đối với văn bản quy phạm pháp luật. Pháp luật khiếu nại giới hạn chỉ cho phép công dân, tổ chức khiếu nại đối với các quyết định hành chính cá biệt ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, chưa cho phép khiếu nại đối với các văn bản quy phạm pháp luật. Pháp luật khiếu nại cần sửa đổi, bổ sung cho phép công dân có quyền khiếu nại đối với các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương ban hành khi cho rằng văn bản đó trái pháp luật gây ảnh hưởng đến quyền lợi của họ. Ví dụ, quyết định về khung giá đất tại địa phương… vấn đề này là cần thiết và hợp lý, đây là những vấn đề pháp lý liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật nhưng lại gây bức xúc và khiếu nại, khiếu kiện nhiều khi việc áp dụng khung giá đất bằng việc ban hành các quyết định hành chính cá biệt làm căn cứ bồi thường, giải phóng mặt bằng và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân.

ThS. Nguyễn Thị Thúy Hà
Học viện Tư pháp