Tranh chấp đất đai là những bất đồng, mâu thuẫn về quyền và nghĩa vụ giữa các bên trong quan hệ đất đai. Để ngăn ngừa nguy cơ tiềm ẩn sự mất ổn định chính trị và duy trì khối đại đoàn kết toàn dân, vấn đề giải quyết tranh chấp đất đai được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm. Theo đó, để phục vụ cho việc giải quyết các tranh chấp đất đai một cách kịp thời, hiệu quả thì việc xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp này một cách phù hợp là điều rất quan trọng. Hiện nay, theo quy định tại Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), việc xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai có sự khác biệt so với Luật Đất đai năm 2013, theo đó, với tinh thần đổi mới trong cách tiếp cận về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai thì chỉ có Tòa án là cơ quan có thẩm quyền giải quyết đối với các tranh chấp về đất đai. Tuy nhiên, hiện nay còn nhiều quan điểm khác nhau về vấn đề này. Vì vậy, để hướng tới sự thống nhất cũng như nhằm góp phần hoàn thiện Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), việc tiếp tục đưa ra các ý kiến góp ý về vấn đề xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai trong bối cảnh hiện nay là điều quan trọng và cấp thiết.

1. Quy định về xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

Thứ nhất, quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án và của Ủy ban nhân dân.

Giải quyết tranh chấp về đất đai là một nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Theo quy định của Luật Đất đai hiện hành, khi phát sinh tranh chấp đất đai, Nhà nước khuyến khích các bên tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở, nếu không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải[1]. Trong trường hợp tranh chấp đất đai đã được hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã nhưng không thành thì đương sự sẽ yêu cầu Tòa án giải quyết tranh chấp nếu đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013; trường hợp không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì đương sự chỉ được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai là: (i) Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định; (ii) Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự[2].

Về vấn đề này, khoản 1 Điều 225 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã quy định khác: “Tranh chấp đất đai, tranh chấp đất đai và tài sản gắn liền với đất do Tòa án nhân dân giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất để làm căn cứ cho Tòa án nhân dân giải quyết theo thẩm quyền khi được yêu cầu”. Theo cách quy định này, Tòa án là cơ quan duy nhất có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật về đất đai. Tuy nhiên, việc sửa đổi thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo hướng chỉ trao cho Tòa án không hẳn sẽ giải quyết được các vấn đề bất cập đã và đang tồn tại hiện nay trong giải quyết tranh chấp đất đai, mà ngược lại, còn tạo thêm gánh nặng cho Ngành Tòa án. Bởi vì, trên thực tế hiện nay, Tòa án đang dần trở nên bị quá tải bởi số lượng các tranh chấp trải dài trên khắp các lĩnh vực cần phải giải quyết ngày càng lớn, cũng như độ phức tạp ngày một tăng cao. Do đó, việc giao toàn bộ thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai cho Tòa án cần tiếp tục được xem xét một cách cẩn trọng trên cơ sở phù hợp với thực tiễn.

Thứ hai, quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Trọng tài thương mại.

Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 39 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015: “Đối tượng tranh chấp là bất động sản thì chỉ Tòa án nơi có bất động sản có thẩm quyền giải quyết” và tại điểm c khoản 1 Điều 470 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 về thẩm quyền riêng biệt của Tòa án Việt Nam ghi nhận trường hợp: “Vụ án dân sự đó có liên quan đến quyền đối với tài sản là bất động sản có trên lãnh thổ Việt Nam”, có thể hiểu, theo tinh thần của pháp luật hiện hành, bất động sản là một trong những đối tượng thuộc thẩm quyền riêng biệt của Tòa án Việt Nam. Dựa trên mục đích bảo vệ chủ quyền lãnh thổ quốc gia và cũng như theo Điều 203 Luật Đất đai năm 2013, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai hiện nay hoặc thuộc về Tòa án hoặc Ủy ban nhân dân. Phương thức giải quyết tranh chấp bằng Tòa án nhân dân được xem là phương thức phổ biến và lâu đời nhất. Việc giải quyết thông qua cơ quan quyền lực công có chức năng xét xử để đưa ra một bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật bắt buộc đối với các bên tham gia tranh chấp, là cơ sở để các cơ quan hành chính nhà nước về đất đai có những điều chỉnh phù hợp theo nội dung quyết định, bản án đã nêu. Ngoài ra, theo tổ chức bộ máy nhà nước thì Tòa án được tổ chức và có cơ chế hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật nên các phán quyết của Tòa án bảo đảm sự công bằng, khách quan[3].

Tuy nhiên, trên thực tế, các vụ án tranh chấp đất đai luôn mất rất nhiều thời gian để giải quyết. Thêm nữa, đối tượng bất động sản hiện nay còn xuất hiện nhiều trong các mối quan hệ thương mại. Tranh chấp, mâu thuẫn này diễn ra không phải vì tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai[4] mà cơ bản liên quan đến mục đích thương mại mà trong đó đối tượng là bất động sản. Đối với các thương nhân, nhà đầu tư… trong mối quan hệ kinh doanh, tính hiệu quả về thời gian và chi phí luôn được ưu tiên, trong khi đó, việc giao thẩm quyền cho cơ quan có thẩm quyền nhất định giải quyết vô hình trung đã tạo ra khối lượng công việc lớn dẫn đến thời gian giải quyết kéo dài và chi phí tăng cao. Điều này không chỉ gián tiếp làm ảnh hưởng đến sự phát triển nền kinh tế trong nước mà còn giảm thu hút đầu tư.

Trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), tại khoản 2 Điều 225 đã có sự thay đổi: “Tranh chấp giữa các bên phát sinh từ hoạt động thương mại liên quan đến đất đai do Tòa án nhân dân giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự hoặc do Trọng tài thương mại giải quyết theo quy định của pháp luật trọng tài thương mại”. Khác với những loại tranh chấp đất đai được hiểu là tranh chấp hướng về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất cần Tòa án nhân dân hay Ủy ban nhân dân giải quyết như hiện nay, tranh chấp đất đai phát sinh từ hoạt động thương mại lại hướng đến mục tiêu cuối cùng là về thương mại có liên quan đến đất đai mà những vấn đề giải quyết tranh chấp thương mại là chuyên môn của Trọng tài thương mại. Vì vậy, việc phân chia thẩm quyền cho Trọng tài thương mại đối với những loại tranh chấp như vậy sẽ giúp san sẻ “gánh nặng” với Tòa án nhân dân. Hơn nữa, theo chúng tôi, quy định này là hợp lý, bởi vì, Trọng tài thương mại là phương pháp giải quyết tranh chấp ngoài Tòa án hoàn toàn đáp ứng được nhu cầu của thương nhân, nhà đầu tư… trong thời đại toàn cầu hóa hiện nay.

2. Một số góp ý hoàn thiện Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)

Để góp phần hoàn thiện Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng như nâng cao hiệu quả trong việc giải quyết tranh chấp đất đai, theo chúng tôi, thay vì trao hết thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai cho Tòa án như Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thì cần giữ nguyên cách quy định như trong Luật Đất đai năm 2013; đồng thời nên có thêm những văn bản hướng dẫn cụ thể về quá trình thực hiện và giám sát khi có sự lựa chọn giải quyết tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền. Việc đưa ra kiến nghị nêu trên xuất phát từ hai lý do sau:

Một là, trên thực tế hiện nay, các tranh chấp đất đai được Tòa án giải quyết sẽ bảo đảm sự khách quan, công bằng, chính xác hơn do cán bộ làm công tác giải quyết tranh chấp đất đai tại các cơ quan nhà nước hiện nay thường là kiêm nhiệm, trình độ hiểu biết, áp dụng pháp luật trên thực tiễn chưa cao và pháp luật đất đai hiện nay chưa xác lập được cơ chế phù hợp để kiểm soát, giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của các cơ quan nhà nước dù ghi nhận đất đai thuộc chủ sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu[5]. Tuy nhiên, không phải vì thế mà loại bỏ thẩm quyền của Ủy ban nhân dân, vì Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính có chức năng quản lý nhà nước về đất đai nên việc thu thập hồ sơ, tài liệu liên quan đến nguồn gốc đất, đến quá trình sử dụng đất rất thuận lợi, do các hồ sơ, tài liệu này được lưu giữ tại cơ quan này. Cơ chế giải quyết thông qua Ủy ban nhân dân có thủ tục đơn giản hơn, người dân không phải nộp lệ phí. Dự thảo quy định theo hướng bỏ thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban nhân dân là thu hẹp phạm vi quyền của người dân, đã bỏ đi một cơ chế giải quyết có tính linh hoạt và ưu việt riêng. Hơn nữa, theo Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao đã nêu rõ phương châm “giải quyết triệt để tranh chấp về đất đai từ cơ sở, tránh vượt cấp lên Trung ương”. Do đó, việc bỏ thẩm quyền của Ủy ban nhân dân trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) là chưa phù hợp.

Hai là, việc giao hết thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai về cho Tòa án sẽ làm gia tăng số lượng vụ việc tranh chấp đất đai mà Tòa án phải thụ lý, giải quyết. Điều này không những không thể giải quyết triệt để được thực trạng các tranh chấp đất đai bị kéo dài mà thậm chí còn đặt nặng lên “vai” Tòa án nhiều trách nhiệm, từ đó khó tránh khỏi những sơ suất trong quá trình tư pháp. Chính vì vậy, việc chuyển toàn bộ thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai cho Tòa án là không phù hợp, không khả thi và sẽ kéo dài thời gian giải quyết, mất nhiều thời gian, kinh phí cho các bên tham gia giải quyết, trong khi vụ việc đã có thể kết thúc ngay từ những buổi làm việc tại Ủy ban nhân dân.

Trong thời kỳ hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, Nhà nước cần nhanh chóng từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai nói chung và các quy định về thẩm quyền giải quyết các tranh chấp đất đai nói riêng để từ đó góp phần nâng cao công tác thực thi pháp luật, tạo sự công bằng đối với toàn bộ những chủ thể sử dụng đất. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về đất đai ở nước ta còn có những hạn chế nhất định, các quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp còn tồn tại một số vướng mắc, bất cập. Do đó, các nhà làm luật cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung để phù hợp với thực tiễn xã hội dựa trên tinh thần kế thừa giá trị của văn bản luật trước đó, góp phần hạn chế tranh chấp, bảo vệ quyền, lợi hợp pháp của các bên cũng như nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai.

ThS. Đỗ Thị Lan Anh

Trường Đại học Hùng Vương Thành phố Hồ Chí Minh

ThS. Nguyễn Thị Kiều Oanh

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh

[1]. Điều 202 Luật Đất đai năm 2013.

[2]. Điều 203 Luật Đất đai năm 2013.

[3]. Minh Tuấn, Vướng mắc, bất cập, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục tố tụng dân sự, https://tapchitoaan.vn/vuong-mac-bat-cap-kien-nghi-hoan-thien-phap-luat-ve-tham-quyen-giai-quyet-tranh-chap-dat-dai-theo-thu-tuc-to-tung-dan-su, truy cập ngày 20/5/2023.

[4]. Lê Thị Bích Chi, Nguyễn Thị Loan, Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án: Một số bất cập và kiến nghị, http://www.lapphap.vn/Pages/TinTuc/211536/Tham-quyen-giai-quyet-tranh-chap-dat-dai-cua-toa-an—mot-so-bat-cap-va-kien-nghi.html, truy cập ngày 20/5/2023.

[5]. Minh Tuấn, Tlđd.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 386), tháng 8/2023)