Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện ở nhiều địa phương cho thấy phạm vi nghị quyết cần phải lập đề nghị xây dựng quy trình chính sách là quá rộng làm hạn chế khả năng phản ứng nhanh của chính quyền địa phương đối với những vấn đề cấp bách của xã hội. Bài viết về thực trạng và những hạn chế, bất cập trong công tác lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh hiện nay. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện, nâng cao chất lượng của công tác này trong thời gian tới khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 bắt đầu có hiệu lực.

1. Thực tiễn công tác lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh hiện nay

Lập đề nghị xây dựng nghị quyết là giai đoạn đầu tiên trong quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh. Giai đoạn này chỉ áp dụng đối với nghị quyết là văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL)[1] của HĐND cấp tỉnh mà không áp dụng đối với cấp huyện và cấp xã. Tuy nhiên, không phải nghị quyết nào do HĐND cấp tỉnh cũng phải lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015), nghị quyết là văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp tỉnh được chia thành hai nhóm: (i) Nhóm nghị quyết quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên[2]; (ii) Nhóm nghị quyết được ban hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND cấp tỉnh[3]. Đối với nhóm nghị quyết thứ nhất, cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết không phải lập đề nghị xây dựng nghị quyết mà có trách nhiệm chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết trình Thường trực HĐND xem xét, quyết định về việc xây dựng nghị quyết. Những nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được ban hành trong trường hợp này gần như phụ thuộc vào quy định của các VBQPPL có liên quan có giao cho HĐND quy định chi tiết hay không. Đối với nhóm nghị quyết thứ hai, những nghị quyết quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương hoặc quy định những biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương thì cơ quan, tổ chức đề nghị bắt buộc phải lập đề nghị xây dựng quy trình chính sách. Tuy nhiên, quá trình thực hiện ở nhiều địa phương cho thấy, phạm vi nghị quyết cần phải lập đề nghị xây dựng quy trình chính sách là quá rộng làm hạn chế khả năng phản ứng nhanh của chính quyền địa phương đối với những vấn đề cấp bách của xã hội. Do đó, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 (Luật năm 2020) đã bỏ yêu cầu lập đề nghị xây dựng quy trình chính sách đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh tại khoản 2, khoản 3 Điều 27. Tuy không lập đề nghị xây dựng quy trình chính sách nhưng vẫn phải thực hiện báo cáo đánh giá tác động của chính sách để gửi thẩm định, thẩm tra, trình các cơ quan có thẩm quyền.

1.1. Nhiệm vụ của chủ thể có quyền đề nghị xây dựng nghị quyết

Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, các ban của HĐND cấp tỉnh và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh là các chủ thể có quyền đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Các chủ thể này căn cứ vào VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, tự mình hoặc theo đề xuất của cơ quan, tổ chức, đại biểu HĐND có trách nhiệm đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh.

Đối với những nghị quyết có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương thì khi xây dựng nghị quyết, cơ quan đề nghị phải tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá các VBQPPL hiện hành có liên quan; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo, đồng thời, tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng; xây dựng nội dung chính sách[4]. Có thể thấy, những nội dung mà cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết phải thực hiện theo Luật năm 2020 có nhiều việc cần phải thực hiện và chưa thực sự phù hợp với thực tiễn, chẳng hạn như:

Thứ nhất, việc tổ chức nghiên cứu điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên. Theo ước tính, Việt Nam đã tham gia hơn 2.000 điều ước quốc tế[5], tuy nhiên cho đến nay, chúng ta vẫn chưa xây dựng được cơ sở dữ liệu hoàn chỉnh, thống nhất nên việc tìm kiếm điều ước quốc tế để rà soát, đánh giá là tương đối khó khăn ở các địa phương. Mặc dù, trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay, việc quy định trách nhiệm của cơ quan lập đề nghị đối với nội dung này là vô cùng cần thiết, nhưng để đội ngũ cán bộ có thể nắm và hiểu rõ, từ đó, tham mưu xây dựng chính sách tại địa phương không trái với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên thì đòi hỏi phải xây dựng được hệ cơ sở dữ liệu đồng bộ trên toàn quốc và có sự hướng dẫn cụ thể cách thức nghiên cứu các điều ước quốc tế.

Thứ hai, việc xây dựng nội dung, đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết được coi là điểm mới có tính đột phá trong quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh theo quy định của Luật năm 2015 (vẫn tiếp tục được kế thừa tại Luật năm 2020), tuy nhiên, vẫn còn tình trạng nhiều nghị quyết được ban hành chưa phù hợp với thực tiễn, đi vào cuộc sống một cách hiệu quả. Hầu hết các tờ trình, bản báo cáo thuyết minh cho đề nghị xây dựng nghị quyết khi đề cập đến các vấn đề phát sinh, cũng như giải pháp chính sách, thì hầu như không có các số liệu định tính, định lượng để minh chứng cho việc nhận diện vấn đề, cũng như căn cứ lựa chọn chính sách - giải pháp chính sách.

Thứ ba, mặc dù pháp luật đã “trao” quyền lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh cho một số chủ thể nhất định là UBND cấp tỉnh, các ban của HĐND cấp tỉnh và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh, nhưng thực tế qua khảo sát ở một số tỉnh, thành, nhiệm vụ này chủ yếu đều do UBND cấp tỉnh thực hiện, còn các chủ thể khác thì rất ít, dường như đã “quên” mất quyền năng của mình mà pháp luật đã trao cho.

1.2. Lấy ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết và hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết

Hoạt động lấy ý kiến thực chất là hoạt động thu thập bằng chứng với các thông tin định tính và định lượng. Kết quả của hoạt động lấy ý kiến sẽ là chất liệu thực tiễn cho việc hoạch định chính sách trong quá trình lập pháp. Chính sách được hoạch định dựa vào kết quả lấy ý kiến như vậy sẽ được coi là chính sách dựa trên bằng chứng. Quá trình này được coi là quá trình “đưa cuộc sống vào pháp luật”, làm cho pháp luật bắt nhịp được với sự biến động, phát triển của đời sống kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, thực tiễn vẫn cho thấy nhiều bất cập trong hoạt động này:

(i) Khoản 1 Điều 113 Luật năm 2015 (Luật năm 2020 không có thay đổi) chỉ đề cập tới trách nhiệm lấy ý kiến của cơ quan mà không bao gồm tổ chức mặc dù chủ thể có quyền đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có cả tổ chức (Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh).

(ii) Thời gian lấy ý kiến được quy định ít nhất là 30 ngày nhưng việc đăng tải toàn văn hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết trên cổng thông tin điện tử của tỉnh chưa thu hút được sự chú ý cũng như quan tâm của các tầng lớp nhân dân, có những hồ sơ đăng tải trên cổng thông tin điện tử nhưng khi kiểm tra ý kiến góp ý, nhận xét thì hầu như không có, số lượng truy cập vào xem cũng thấp[6].

(iii) Trách nhiệm giải trình đối với các ý kiến đóng góp cũng là một vấn đề còn nhiều bất cập trên thực tế.

Việc lập hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết thuộc trách nhiệm cơ quan, tổ chức đề nghị xây dựng nghị quyết. Hồ sơ bao gồm: Tờ trình đề nghị xây dựng nghị quyết; báo cáo đánh giá tác động chính sách; báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến chính sách… Tuy nhiên, khi trình hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết tới Thường trực HĐND cấp tỉnh ngoài những tài liệu nêu trên thì cần phải có thêm Báo cáo thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của Sở Tư pháp và quyết định thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của cơ quan có thẩm quyền quy định tại Điều 116 Luật năm 2015. Với quy định này, đối với đề nghị xây dựng nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình cần phải có thêm quyết định thông qua chính sách của chính UBND cấp tỉnh, nhưng tờ trình về đề nghị xây dựng nghị quyết trong hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết đã thể hiện việc UBND cấp tỉnh thông qua chính sách trong đề nghị của mình. Do đó, việc yêu cầu UBND cấp tỉnh phải có thêm quyết định thông qua chính sách trong hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết là trùng lặp, thêm thủ tục và không cần thiết.

1.3. Thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết

Thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết là hoạt động bắt buộc do Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ và các cơ quan, tổ chức có liên quan thực hiện đối với đề nghị xây dựng nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình. Từ khi Luật năm 2015 có hiệu lực, theo thống kê trên phạm vi cả nước, Sở Tư pháp của các tỉnh đã tiến hành thẩm định một số lượng lớn đề nghị xây dựng nghị quyết tăng dần qua các năm.

Về cơ bản, thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình gồm các bước sau: (i) Cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị quyết gửi hồ sơ thẩm định tới Sở Tư pháp; (ii) Sở Tư pháp và các cơ quan hữu quan tiến hành thẩm định trong thời gian 15 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ; (iii) Chậm nhất sau 10 ngày kể từ khi kết thúc thẩm định, Sở Tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị quyết nêu rõ đề nghị đủ hay chưa đủ điều kiện trình UBND cấp tỉnh xem xét, quyết định; (iv) Cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị quyết có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý đề nghị xây dựng nghị quyết và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo đề nghị xây dựng nghị quyết đã được chỉnh lý đến Sở Tư pháp khi trình UBND cấp tỉnh dự thảo nghị quyết.

Thực tế, hoạt động thẩm định cũng gặp phải những khó khăn, vướng mắc nhất định:

Một là, Luật năm 2015 và Luật năm 2020 đều không quy định nội dung thẩm định đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình, cho nên các cơ quan thẩm định đều phải dựa trên những nội dung thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ[7] trình để thực hiện. Rõ ràng, luật, pháp lệnh và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là những loại văn bản có tính chất khác nhau và do các cơ quan ban hành hoàn toàn khác nhau, do đó, việc viện dẫn, áp dụng tương tự như vậy sẽ dẫn tới không chính xác.

Hai là, việc thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết theo quy định của Luật năm 2015 chỉ thực hiện đối với đề nghị xây dựng nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình, nhưng tại khoản 3 Điều 14 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) lại quy định các cơ quan, tổ chức đề nghị xây dựng nghị quyết đều phải có trách nhiệm gửi hồ sơ đề nghị đến Sở Tư pháp để thẩm định, bao gồm cả các đề nghị xây dựng nghị quyết do các ban của HĐND cấp tỉnh và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh thực hiện. Như vậy, giữa quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã không có sự thống nhất.

1.4. Trình và thông qua đề nghị xây dựng nghị quyết

Trước khi các cơ quan, tổ chức đề nghị xây dựng nghị quyết chuẩn bị và trình hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết lên Thường trực HĐND cấp tỉnh để quyết định thì phải tiến hành việc thông qua chính sách. Đối với các đề nghị xây dựng nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình thì việc thông qua chính sách được tiến hành chặt chẽ, bảo đảm dân chủ khi UBND cấp tỉnh có trách nhiệm xem xét, thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số để thông qua các chính sách trong từng đề nghị xây dựng nghị quyết vào phiên họp thường kỳ của UBND cấp tỉnh; còn đối với các đề nghị xây dựng nghị quyết do các ban của HĐND cấp tỉnh và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh trình thì thực tế hiện nay được thực hiện đơn giản, thiếu chặt chẽ. Điều này một phần cũng bởi Luật năm 2015 không có hướng dẫn rõ ràng về cách thức thực hiện mà chỉ quy định một cách chung chung việc các cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết phải có “trách nhiệm” thông qua chính sách, còn thông qua chính sách như thế nào thì luật không quy định.

2. Một số kiến nghị

2.1. Bổ sung thủ tục thông qua chính sách đối với đề nghị xây dựng nghị quyết do các ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh trình

Mặc dù số lượng đề nghị xây dựng nghị quyết do các ban của HĐND cấp tỉnh và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh trình tương đối “lép vế” so với các đề nghị xây dựng nghị quyết của UBND cấp tỉnh, tuy nhiên, điều này càng cần phải quy định cụ thể hơn cách thức thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của các chủ thể này tạo điều kiện thuận lợi để các chủ thể thực hiện thẩm quyền của mình. Thiết nghĩ trong thời gian tới, khi ban hành nghị định thay thế cho Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cần phải bổ sung quy định về cách thức thông qua chính sách đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của các ban của HĐND cấp tỉnh và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh theo hướng thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số giống như cách làm của UBND cấp tỉnh hiện nay.

2.2. Nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức khi thực hiện việc lấy ý kiến đề nghị xây dựng nghị quyết

Việc lấy ý kiến đối với chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết phải được thể chế hóa là nghĩa vụ của cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết, đồng thời cũng là quyền của công chúng. Bổ sung chủ thể có trách nhiệm lấy ý kiến không chỉ có cơ quan mà cả tổ chức có quyền lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Bên cạnh đó, cơ quan, tổ chức có trách nhiệm lấy ý kiến cần phải lên danh sách cụ thể những đối tượng cần lấy ý kiến đối với chính sách và xây dựng một bản báo cáo tổng hợp các ý kiến thu được sau khi hết hạn lấy ý kiến. Trong trường hợp cơ quan, tổ chức lấy ý kiến chính sách nhưng “bỏ sót” hoặc thực hiện không đúng thủ tục thì sẽ bị xem xét áp dụng hình thức chế tài nhất định và phải thực hiện lại toàn bộ quy trình.

2.3. Sửa đổi quy định về công tác thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết

Để khắc phục những tồn tại, tác giả kiến nghị khi ban hành nghị định thay thế Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cần phải bổ sung quy định “tất cả các đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh đều phải gửi đến Sở Tư pháp để tiến hành thẩm định”. Hơn nữa, cần tăng cường kỷ cương trong công tác thẩm định về chính sách/giải pháp chính sách; không chấp nhận “bỏ lọt” những chính sách đề xuất không dựa trên bằng chứng trong hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết; không chấp nhận những đề nghị xây dựng nghị quyết với những chính sách không dựa trên những thông tin định tính, định lượng, mà chỉ dựa trên những lập luận chủ quan. Để thực hiện được điều này, cần phải có cơ chế tham vấn giữa cơ quan thẩm định là Sở Tư pháp với công chúng, giúp tăng cường năng lực thẩm định.

2.4. Quy định cụ thể nội dung thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết

Có thể khẳng định, nội dung thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh đang được các địa phương viện dẫn tới nội dung thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để thực hiện như hiện nay là bất hợp lý bởi đây là hai thủ tục do hai chủ thể khác nhau tiến hành. Cho nên, cần có quy định cụ thể về vấn đề này để đảm bảo các địa phương thực hiện thống nhất, hiệu quả.

2.5. Nâng cao chất lượng phân tích chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết

Để các nghị quyết của HĐND cấp tỉnh dễ đi vào đời sống, hay thực tiễn cuộc sống được phản ánh kịp thời thành các quy định nghị quyết, thì cần thiết xây dựng hệ thống chính sách tốt. Mặt khác, chỉ khi thực hiện tốt việc phân tích chính sách để phát hiện đúng vấn đề, đề xuất và chọn lựa đúng phương án, đánh giá toàn diện việc thực thi thì mới góp phần giải quyết được tình trạng chính sách và pháp luật xa rời đời sống xã hội. Nhiều địa phương vẫn chưa phân định rõ giữa khâu phân tích chính sách và khâu soạn thảo (quy phạm hóa chính sách) dẫn đến không ít trường hợp người không có chuyên môn pháp luật thì thực hiện nhiệm vụ soạn thảo văn bản, còn người không có chuyên môn phân tích chính sách vẫn phải thực hiện nhiệm vụ phân tích, hoạch định chính sách. Do đó, để khắc phục tình trạng này, mỗi địa phương nên có một bộ phận chuyên môn về chính sách công trực thuộc UBND cấp tỉnh để đảm bảo chất lượng phân tích chính sách, hỗ trợ hoạt động thẩm tra, hoặc đề nghị xây dựng nghị quyết của các chủ thể có thẩm quyền.

Thêm nữa, hoạt động nghiên cứu chính sách và phân tích chính sách có phạm vi rất rộng và đòi hỏi kiến thức đa ngành mà các chuyên viên không thể đảm trách tất cả. Do đó, một phần việc quan trọng là xây dựng được mạng lưới các chuyên gia trong nhiều lĩnh vực cùng cộng tác. Các cơ quan phục vụ đóng vai trò kết nối, chuyển tải các nghiên cứu chuyên sâu về chính sách và phân tích chính sách đến với các đại biểu HĐND cấp tỉnh. Đồng thời, tăng cường các hoạt động nghiên cứu, xuất bản ấn phẩm khoa học, hội thảo chuyên đề liên quan đến lĩnh vực chính sách công sẽ góp phần thúc đẩy sự hợp tác, liên kết giữa các cơ quan phục vụ, viện nghiên cứu, trường đại học trực thuộc, các chuyên gia với đại biểu HĐND cấp tỉnh. Làm tốt công việc này thì các hoạt động thẩm định, thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết sẽ đạt chất lượng, hiệu quả, góp phần nâng cao chất lượng nghị quyết.

ThS. Hoàng Ngọc Hải
Đại học Văn hóa Hà Nội