Abstract: Important legal foundation of forming special administrative - economic units proposed to establish in Van Don (Quang Ninh), Phu Quoc (Kien Giang), Bac Van Phong (Khanh Hoa) has been established when the Draft law on special administrative - economic units is set up and submitted to the National Assembly for examination. This article discusses some issues in the above mentioned Draft law.

1. Vì sao phải luật hóa tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Xuất phát từ mục tiêu chuyển đổi cơ cấu kinh tế, thu hút các nguồn lực để phát huy tiềm năng thế mạnh trong nước của Đảng và Nhà nước, các mô hình khu kinh tế, khu công nghiệp đã được hình thành và phát triển đa dạng, đóng góp tích cực vào công cuộc phát triển kinh tế - xã hội của nước ta thời gian qua. Trải qua quá trình phát triển, bên cạnh những kết quả đạt được, các mô hình kinh tế này đã bộc lộ những hạn chế, đòi hỏi chúng ta phải có những hướng đi mới để thúc đẩy nền kinh tế của đất nước phát triển.

Tìm hiểu về mô hình các khu kinh tế trên thế giới cho thấy, các quốc gia được đánh giá là phát triển thành công mô hình này là Singapore, các Tiểu Vương quốc Ả Rập thống nhất (UAE), Trung Quốc, Hàn Quốc, British Virgin Islands và Cayman Islands. Bên cạnh đó, nhiều quốc gia có vị trí gần, cạnh tranh trực tiếp với nước ta về thu hút đầu tư nước ngoài và gần đây mới phát triển mô hình đặc khu kinh tế như: Malaysia, Thái Lan, Indonesia và Myanmar. Trong bối cảnh đó, việc xây dựng mô hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở nước ta với các cơ chế, chính sách về hành chính và kinh tế đột phá, cạnh tranh quốc tế, tạo mô hình động lực phát triển mới, thu hút đầu tư trong nước và quốc tế là hết sức cần thiết và cấp bách để phát triển kinh tế - xã hội.

Từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Đảng ta đã khẳng định việc xây dựng một số khu kinh tế làm đầu tàu phát triển tại Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020. Tiếp theo đó, Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng đề ra nhiệm vụ là xây dựng một số đặc khu kinh tế để tạo cực tăng trưởng và thử nghiệm thể chế phát triển vùng có tính đột phá. Hiến pháp năm 2013 cũng đã quy định cụ thể hơn về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ do Quốc hội thành lập. Tuy nhiên, để xây dựng thành công đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, khai thác tốt nhất các tiềm năng khu vực có lợi thế vượt trội, thu hút mạnh nguồn vốn đầu tư, công nghệ cao, phương thức quản lý mới tiên tiến, hình thành khu vực tăng trưởng cao, tạo thêm nguồn lực và động lực, góp phần thúc đẩy phát triển nhanh và tái cơ cấu cho tỉnh, vùng và cả nước thì vấn đề trước tiên phải hoàn thiện thể chế, tạo hành lang pháp lý vững chắc để phát triển các mô hình kinh tế mới này thành công.

Các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (gọi tắt là đặc khu), dự kiến được xây dựng ở Vân Đồn (Quảng Ninh), Phú Quốc (Kiên Giang), Bắc Vân Phong (Khánh Hòa) đang được kỳ vọng trở thành các mô hình phát triển đột phá, trở thành cực tăng trưởng cho kinh tế - xã hội của địa phương, của toàn vùng và của cả nước. Nền tảng pháp lý quan trọng nhất của việc hình thành các đặc khu này là phải xây dựng thành công Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Đến nay, Dự thảo Luật này (được Chính phủ giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì soạn thảo) đã bước đầu hoàn thành, Chính phủ đã trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội và dự kiến trình Quốc hội cho ý kiến vào kỳ họp thứ 4, thông qua vào kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIV. Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì xây dựng bao gồm 06 Chương với 78 điều và 04 phụ lục.

2. Trao đổi về một số vấn đề trong Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

2.1. Về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng

Theo Dự thảo, phạm vi điều chỉnh của Luật này quy định về quy hoạch, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và cơ quan nhà nước tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc. Đối tượng áp dụng của Luật này là đối với tổ chức và cá nhân có liên quan đến đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc. Với phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng quy định như Dự thảo Luật sẽ giải quyết được mục tiêu trước mắt là hoàn thiện thể chế, tập trung nguồn lực để thực hiện thành công ba đơn vị đã được nghiên cứu, đánh giá kỹ lưỡng, tạo tiền đề để xây dựng thành công ba đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt này trở thành khu vực tăng trưởng cao, đủ sức cạnh tranh khu vực và quốc tế, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế của vùng và của cả đất nước. Tuy nhiên, một số ý kiến cho rằng, Ban soạn thảo có thể cân nhắc, nghiên cứu thêm về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng của Luật. Nếu quy định như hiện tại, trong trường hợp cần thành lập thêm các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thì phải chờ để tiến hành các thủ tục, quy trình sửa đổi Luật. Hơn nữa, Dự thảo Luật có quy định về áp dụng các quy định của Luật đối với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt khác như sau: “Trường hợp Quốc hội quyết định thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt khác, Chính phủ trình Quốc hội quyết định việc áp dụng các quy định tại Luật này đối với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó”. Qua đó cho thấy, mặc dù Ban soạn thảo đã dự liệu trước trường hợp có thể sẽ thành lập thêm các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, tuy nhiên, việc quy định “việc áp dụng các quy định tại Luật này đối với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó” dường như chưa thực sự hợp lý và thống nhất.

Điều 1 và Điều 2 của Dự thảo quy định rất rõ ràng về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng chỉ áp dụng với ba đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc. Vì vậy, Ban soạn thảo nên nghiên cứu, xây dựng Luật theo hướng áp dụng chung cho các đặc khu kinh tế, để sau này trong tương lai, nếu chúng ta có xây dựng thêm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt khác thì Luật này vẫn sẽ điều chỉnh chung, những quy định đặc thù cho từng đơn vị có thể quy định trong nghị quyết của Quốc hội hoặc văn bản dưới luật, có như vậy, Luật được ban hành mới đảm bảo được tính ổn định, lâu dài trong một khoảng thời gian nhất định.

Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được ban hành theo hướng quy định chung cho các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thì vẫn đúng với định hướng của Đảng và Nhà nước ta. Vấn đề thể chế hóa những đặc thù của từng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trong Luật, chúng ta có thể nghiên cứu, rút ra những đặc điểm riêng của từng đơn vị, dự báo những tình huống có thể sẽ xảy ra trong tương lai để đưa vào dự án Luật, những quy định này mang tính mở, khi Luật được ban hành và có hiệu lực trên thực tiễn, đơn vị nào phù hợp với những tiêu chí nào trong Luật chúng ta sẽ dẫn chiếu và áp dụng pháp luật để thực hiện. Những vấn đề cụ thể khác hoặc những vấn đề phát sinh có thể giải quyết trong nghị quyết của Quốc hội và những văn bản dưới luật để quy định đối với từng đơn vị này.

Việc xây dựng Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trong điều kiện hiện nay của nước ta là cần thiết, khẳng định quyết tâm cao của Đảng, Nhà nước ta trong việc xây dựng thể chế đột phá, tạo động lực phát triển kinh tế vùng và cả nước, góp phần phát triển kinh tế đất nước nhanh, bền vững, phù hợp với xu hướng phát triển chung của các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, quá trình xây dựng Luật cần phải thận trọng, nghiên cứu kỹ lưỡng để khi Luật được ban hành phát huy được hiệu quả trên thực tiễn, đồng thời đảm bảo được tính ổn định, lâu dài của văn bản luật trong tương lai.

2.2. Về việc trao quyền và cơ chế giám sát đối với Trưởng Đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt

Về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Dự thảo Luật xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương đơn vị hành chính - kinh tế theo hướng không xác định có cấp chính quyền địa phương và do đó, không tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Thay vào đó, tại các đơn vị này, tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quyết định, tổ chức thực hiện toàn bộ các hoạt động hành chính, kinh tế - xã hội trên địa bàn đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có các cơ quan chuyên môn và bộ máy giúp việc. Tại khu hành chính trực thuộc đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có Trưởng Khu hành chính là người đại diện hành chính cho Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tại địa bàn khu hành chính. Trưởng Khu hành chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước về 12 ngành, lĩnh vực ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo sự phân quyền, ủy quyền của Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Trưởng Khu hành chính có công chức chuyên môn giúp việc.

Tuy nhiên, việc trao quyền lớn cho Trưởng Đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt cũng khiến các chuyên gia có nhiều ý kiến lo ngại về câu chuyện “lợi ích nhóm”. Trên thực tế, cả Bắc Vân Phong, Phú Quốc và Vân Đồn đều có vị trí địa lý nhạy cảm, liên quan đến an ninh, quốc phòng, do vậy, phải có cơ chế phù hợp để quản lý và giám sát. Tiếp thu ý kiến này, Ban soạn thảo đã bổ sung một mục với 05 điều khoản liên quan đến các cơ chế giám sát Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Theo đó, Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ chịu sự giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh, Hội đồng nhân dân tỉnh. Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng có trách nhiệm báo cáo kết quả hoạt động trước Hội đồng nhân dân tỉnh và trả lời chất vấn của các đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh tại các kỳ họp.

Hội đồng nhân dân tỉnh có quyền yêu cầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh báo cáo Thủ tướng Chính phủ miễn nhiệm, cách chức Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và yêu cầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ký ban hành. Cùng với đó, Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng chịu sự chỉ đạo, kiểm tra của Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh đối với những lĩnh vực quản lý của tỉnh không phân quyền, phân cấp hoặc ủy quyền cho Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Ngoài ra, Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng chịu trách nhiệm và báo cáo với Ủy ban nhân dân tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, các luật chuyên ngành. Bên cạnh đó, Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng chịu trách nhiệm và báo cáo với Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ giao và về toàn bộ hoạt động của đặc khu. Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng chịu sự giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị, xã hội tại đặc khu.

Dự thảo Luật cũng đề xuất việc thành lập Hội đồng Giám sát và tư vấn đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Hội đồng này sẽ thực hiện chức năng giám sát hoạt động của Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tại địa bàn và thực hiện nhiệm vụ tư vấn đối với dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đặc khu và một số nhiệm vụ quan trọng khác thuộc thẩm quyền của Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Rất nhiều ý kiến đã đồng tình với việc bổ sung kịp thời này của Dự thảo Luật.

Mặc dù còn đang ở giai đoạn khởi đầu, nhưng Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đã thu hút được sự quan tâm trao đổi của nhiều tầng lớp, các chuyên gia ở các ngành, các cấp trong xã hội. Để Dự thảo Luật này hoàn chỉnh và được Quốc hội xem xét thông qua, chắc sẽ còn nhiều vấn đề cần phải bàn luận kỹ lưỡng hơn.

Vinh Nguyễn & Lê Đăng Xuyên

Học viện Cảnh sát nhân dân