Tóm tắt: Trên cơ sở nghiên cứu, xác định mức độ phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương, bài viết liên hệ đến phân cấp, phân quyền tại Việt Nam và đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.

Abstract: On the basis of research and determination of the degree of power pision between the central and local governments, the article relates to decentralization and power devolution in Vietnam and makes some recommendations to improve the law on this issue.

1. Các mức độ phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương
Khi đề cập đến sự phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương nói chung cũng như trong quản lý kinh tế nói riêng, có khá nhiều quan điểm bàn về các mức độ phân chia này. Có thể tóm tắt một số quan điểm của các học giả trong nước như sau:
- Mức độ phân chia quyền lực trung ương và địa phương là biểu thị mức độ phát triển của yếu tố dân chủ từ thấp đến cao trong tổ chức quản lý theo lãnh thổ là: “Tập quyền, tản quyền, phân cấp quản lý, phân quyền, tự quản địa phương. Cũng có thể nói tự quản địa phương là hình thức phân cấp quản lý triệt để nhất”[1].
- Phân cấp hành chính bao gồm ba nhóm là: Phi tập trung (deconcentralization), ủy quyền (delegation) và phân quyền (devolution). Trong đó, “phân quyền là cấp độ phân cấp hành chính cao nhất...”[2].
- Quá trình phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế có thể bao gồm các hình thức như: Tản quyền/ủy thác nhiệm vụ, ủy quyền và phân quyền[3]. Cùng quan điểm này, tuy thứ tự liệt kê có khác nhau nhưng một tác giả khác cho rằng: “Có ba thể loại về phân cấp hành chính là tản quyền, phân quyền và ủy quyền”[4].
- Tập trung hóa bao gồm tập quyền và tản quyền, còn phân quyền chính là phi tập trung hóa[5]. Khi nói về mức độ tự do trong việc ra quyết định tăng dần của tự quản địa phương, tác giả này cũng cho rằng có bốn cấp độ, gồm: Tự quản, tự chủ, tự quyết và tự trị.
Đối với các học giả nước ngoài, mỗi phát biểu sau được nghiên cứu về một khía cạnh của vấn đề. Theo đó:
- Phân cấp thường được chia nhỏ thành ba quy trình khác nhau nhưng có liên quan với nhau, đó là: Giảm tập trung (deconcentration), ủy quyền (delegation) và phân quyền (devolution). Các loại phân cấp (deconcentration) sau đó được phân thành ba loại là: Phân cấp chính trị (political decentralization), phân cấp hành chính (administrative decentralization) và phân cấp tài khóa (fiscal decentralization)[6].
- Phân cấp có thể được phân thành bốn loại là: Giảm tập trung, ủy quyền, phân quyền và tư nhân hóa. “Một số Chính phủ đã sử dụng cả bốn loại, đồng thời hoặc vào các thời điểm khác nhau. Một số bắt đầu với một cách tiếp cận và sau đó chuyển sang cách tiếp cận khác sau khi đánh giá kết quả ban đầu. Các Chính phủ khác đã sử dụng kết hợp cả bốn loại khác nhau”[7].
- “Phân cấp quản lý có thể được phân loại thêm thành giảm tập trung, ủy quyền và phân quyền”. Trong đó, “giảm tập trung cũng có thể được gọi là phân cấp hành chính”[8].
Đến đây, ta thấy quan điểm về phân cấp với các hình thức (hay các loại), các cấp độ phân cấp rất đa dạng và khó hình dung.
2. Nhận xét về các mức độ phân chia quyền lực giữa trung ương - địa phương và liên hệ đến phân cấp, phân quyền tại Việt Nam
Qua việc tổng hợp của tác giả, có thể nhận xét rằng:
- Phân cấp có năm mức độ phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương, từ thấp đến cao là: Tập quyền, tản quyền, phân cấp quản lý, phân quyền và tự quản địa phương. Trong đó, tập quyền và tản quyền là hai cấp độ biểu hiện quyền lực tập trung (hay “tập trung hóa”), còn phân quyền là biểu hiện quyền lực phi tập trung (hay “phi tập trung hóa”). Việt Nam đang ở mức thứ ba là phân cấp quản lý.
- Ở mức thứ ba, phân cấp quản lý có bốn cấp độ theo thứ tự tăng dần là: Giảm tập trung (tản quyền), ủy quyền, phân quyền và tư nhân hóa. Do vậy, cần phân biệt được “phân quyền” trong cấp độ này với “phân quyền” trong các mức độ phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương.
- Ở mức thứ tư, phân quyền có ba cấp độ tăng dần là: Giảm tập trung, chuyển giao quyền lực và ủy quyền. Do vậy, khi sử dụng thuật ngữ “ủy quyền” tại Việt Nam, ta hiểu đó là cấp độ thứ hai trong phân cấp quản lý (tức là ủy quyền trong phân cấp quản lý) chứ không phải cấp độ cao nhất trong phân quyền.
- Ở mức thứ năm - tự quản địa phương - mức cao nhất của sự phân chia quyền lực, có bốn mức độ tự do trong việc ra quyết định theo hướng tăng dần là: Tự quản, tự chủ, tự quyết và tự trị. Vì thế, cũng là tự quản địa phương nhưng tùy vào mức độ được trao quyền và tùy vào quốc gia/vùng lãnh thổ mà quyền tự do của các chính quyền tự quản ở đó khác nhau.
Trong số những nhận xét này, điểm đáng lưu ý nhất là chúng ta đang ở mức độ phân chia quyền lực thứ ba. Đây được xem là “một nấc thang”[9] trung gian giữa hai thái cực tập trung hóa và phi tập trung hóa, đang hướng đến phân quyền nhưng vẫn bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc này được chủ trương từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI[10] cho đến nay vẫn chưa thay đổi. Nghị quyết mới nhất của Đại hội Đảng[11] vẫn xem phân cấp, phân quyền là chính sách hàng đầu cần phải quan tâm. Do vậy, vấn đề “đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý, hiệu quả, đồng thời tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực bằng hệ thống pháp luật” thuộc đột phá chiến lược thứ nhất trong ba đột phá chiến lược phát triển đất nước được đặt ra tại Nghị quyết này.
Theo phân tích trên, tác giả cho rằng, “phân quyền” trong chủ trương của Đảng cần được hiểu đây là cấp độ cao nhất của phân cấp quản lý (phân quyền trong phân cấp quản lý), không phải phân quyền trong các mức độ phân chia quyền lực trung ương cho địa phương, tức là không phải ở mức phân quyền tiệm cận với tự quản địa phương. Do vậy, Hiến pháp năm 2013 cũng như các văn bản pháp luật hiện hành cần làm sáng tỏ vấn đề này để có sự tương thích giữa quy định của pháp luật với thực tiễn thi hành. Bởi lẽ, nếu không làm sáng tỏ vấn đề này thì “giới phân tích” có quyền đánh giá rằng, đây là một kiểu phân quyền không triệt để, hay là phân quyền hình thức.
Chẳng hạn, các quy định sau đây dù phù hợp với Việt Nam nhưng không phù hợp với bản chất của phân quyền:
Một là, quy định chức danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên phê chuẩn (đối với cấp tỉnh thì do Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn)[12]. Quy định này phù hợp với Việt Nam hiện nay vì chúng ta chưa thể tự chủ đến mức địa phương có toàn quyền quyết định về nhân sự trong đơn vị hành chính của mình. Trong khoa học pháp lý cũng có nhiều ý kiến đề xuất pháp luật nên thay đổi theo hướng chức danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân do cử tri bầu ra và không cần sự phê chuẩn của cấp trên.
Hai là, quy định “cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương”[13]. Tác giả cho rằng, quy định này cũng hợp lý vì việc thanh tra, kiểm tra của cấp trên trong trường hợp này là rất quan trọng. Câu từ của Luật cũng đã rất cẩn trọng khi quy định cấp trên “trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình” và phạm vi thanh tra, kiểm tra chỉ là “tính hợp hiến, hợp pháp”.
Như vậy, có thể nói, cả hai quy định trên đều phù hợp với Việt Nam trong giai đoạn phân cấp quản lý như hiện nay. Thế nhưng, nếu hiểu chúng ta đang trong giai đoạn phân quyền thì quy định trên trở nên bất cập. Bởi lẽ, đúng bản chất của phân quyền thì trách nhiệm của các “quan chức” dân cử được đề cao. Khi quyền ra quyết định được trao cho địa phương thì cơ quan hành chính phải giải trình trước cơ quan dân cử, còn “các quan chức dân cử sẽ chịu trách nhiệm giải trình trước cử tri chứ không phải là trước chính quyền các cấp cao hơn”[14].
Tuy nhiên, cũng cần nói thêm rằng, sự phù hợp ở đây không có nghĩa là pháp luật về phân cấp quản lý không cần thay đổi, hoàn thiện hay bổ sung. Bởi lẽ, Việt Nam không thể là trường hợp ngoại lệ về quản trị theo xu hướng phân quyền hiện nay trên thế giới. Chúng ta phải từng bước tiến tới giai đoạn thứ tư - giai đoạn phân quyền (phi tập trung) nên phải cải cách để sớm đạt cấp độ cao nhất trong phân cấp quản lý.
3. Kiến nghị
Từ những phân tích trên, tác giả cho rằng, Việt Nam đã vượt qua giai đoạn tập quyền và tản quyền, đang thúc đẩy phân cấp quản lý. Mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận thuật ngữ “phân quyền” nhưng đây chưa phải là cấp độ phân cấp thứ tư (phi tập trung) mà đang còn là “phân quyền” trong “phân cấp quản lý”. Xu hướng quốc tế hiện đại là các quốc gia trao quyền tự quản cho chính quyền địa phương. Do vậy, Việt Nam cần thúc đẩy phân quyền và tịnh tiến dần đến tự quản địa phương để bắt kịp với sự phát triển của xã hội đương đại.
Tuy nhiên, cần phải xác định rằng, hiện tại, chúng ta vẫn đang còn là “phân cấp quản lý”. Từ “phân quyền” đang được sử dụng trong Hiến pháp và pháp luật nước ta dễ gây sự nhầm lẫn với cấp độ phân quyền thứ tư (phi tập trung). Vì lẽ đó, các nhà làm luật cần phải thể hiện rõ ý đồ của mình thông qua các quy phạm liên quan đến phân cấp, phân quyền. Không nên sử dụng thuật ngữ chuyên môn “phân cấp, phân quyền” như hiện nay mà không giải thích trong đạo luật. Điều này là không phù hợp với Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 ngày 14/3/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, theo đó, “trong văn bản có từ ngữ chuyên môn cần phải làm rõ nội dung thì từ ngữ đó phải được giải thích” (khoản 3 Điều 18).
Nghiên cứu về vị trí thứ bậc các mức độ phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương và các hình thức phân cấp, phân quyền, tác giả kiến nghị cần phải định hình và chọn một trong hai hướng đi sau:
Một là, nếu xác định Việt Nam đang trong giai đoạn “phân cấp quản lý” thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành cần cơ cấu thêm điều luật giải thích từ ngữ để làm sáng tỏ các thuật ngữ chuyên môn, trong đó có từ “phân cấp”, “phân quyền”. Bên cạnh đó, cần bổ sung các quy phạm pháp luật về mục tiêu, quan điểm, nguyên tắc phân cấp quản lý; hệ thống các ngành, lĩnh vực phân cấp; các chủ thể phân cấp và được phân cấp; quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của các chủ thể…, để sớm đạt cấp độ cao nhất trong phân cấp quản lý. Nếu không sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành và Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành thì một đạo luật phân cấp ra đời trong lúc này cũng là một giải pháp. Điều này nhằm làm rõ chúng ta đang “phân quyền” trong “phân cấp quản lý” nên việc tồn tại các quy định liên quan đến cơ chế phân cấp quản lý tập trung dân chủ như hiện nay là phù hợp, đồng thời thể hiện sự phân cấp từng bước của quản lý nhà nước, vì rõ ràng chúng ta chưa thật sự “chín” với “phân cấp quản lý” thì chưa thể vội bước sang giai đoạn “phân quyền” - mức độ thứ tư của phân chia quyền lực. Theo hướng này, từ “phân quyền” cần được sử dụng rõ nghĩa hơn (như phân tích nêu trên) trong các chủ trương, chính sách của Đảng cũng như pháp luật của Nhà nước.
Hai là, nếu xác định chúng ta đã vượt qua giai đoạn “phân cấp quản lý” và đang ở mức độ “phân quyền” (phi tập trung) thì còn nhiều vấn đề cần bàn về “pháp luật phân quyền ở Việt Nam”. Bởi lẽ, hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này còn quá mỏng, chưa thể thực thi chính sách này ngay trong hiện tại. Các giải pháp đề xuất cho hướng đi này không được đề cập trong phạm vi bài viết, nhưng có lẽ sự thay đổi cơ chế quản lý đối với chính quyền địa phương là một trong những vấn đề cần nhất. Đơn cử trong số đó có việc hình thành chức danh lãnh đạo hành chính địa phương. Theo đó, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp do Hội đồng nhân dân hoặc do cử tri địa phương bầu ra mà không cần sự phê chuẩn của cấp trên. Một thực tế cần thừa nhận rằng, bước đi này là quá sớm và có thể nói là chưa thể thực thi được trong giai đoạn hiện nay.
Thiết nghĩ, trong xu thế phát triển chung của thế giới cũng như diễn biến phức tạp của tình hình dịch bệnh, cần chú trọng việc kiện toàn hệ thống pháp luật nhằm cải cách, nâng cấp (chứ không chỉ đơn thuần là “thúc đẩy”) phân cấp quản lý để quá trình này thực sự chín muồi trước khi chuyển sang giai đoạn phân quyền. Song song đó, cần chú trọng công tác lập pháp sao cho hai quá trình này tương thích với nhau.

ThS. Trần Thị Mai Phước
Khoa Luật, Trường Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh